Examen de 2025 de la Loi sur l’accès à l’information

Observations de la Commissaire à l’information

Juin 2026

Table des matières

Message de la Commissaire

Message de la Commissaire

Je suis heureuse de faire part de mes observations concernant le document de consultation du gouvernement du Canada intitulé Examen de 2025 de la Loi sur l’accès à l’information : approches stratégiques, publié le 6 mars 2026. Bien que je sois soulagée de constater que le gouvernement semble disposé à apporter des modifications à la Loi, j’estime que ses approches stratégiques ne sont pas assez ambitieuses et qu’elles ne règlent pas bon nombre des problèmes bien documentés qui persistent au sein du régime actuel d’accès à l’information.

Comme je l’ai indiqué lors du lancement de cette consultation, j’espère que le gouvernement prendra en compte d’autres améliorations législatives importantes en plus de celles qu’il a proposées. Les présentes observations ont été rédigées dans cet esprit.

Dans la première partie de mes observations, je réponds aux approches stratégiques proposées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Dans la deuxième partie, j’aborde plusieurs des réformes qui sont nécessaires depuis longtemps qui n’étaient pas incluses dans les propositions du SCT. Dans la troisième partie, je présente une liste de modifications techniques qui, selon mon expérience, sont nécessaires pour améliorer le fonctionnement de la Loi.

Cet examen ne doit pas favoriser davantage le secret. Il doit plutôt élargir l’accès à l’information, moderniser le cadre et renforcer la surveillance indépendante. Le droit à l’information du public est un élément fondamental de notre démocratie et tout examen se doit de renforcer ce droit.

Les Canadiens et Canadiennes méritent un examen rapide et axé sur les résultats qui aborde directement les lacunes de la Loi. Comme je l’ai déjà indiqué au président du Conseil du Trésor, j’entends continuer de prendre une part active à l’examen afin de veiller à ce qu’il mène à une réforme significative et je serais ravie de le rencontrer pour discuter de mes observations plus en détail, en vue de faire progresser ces travaux essentiels.

Caroline Maynard
Commissaire à l’information du Canada

Première partie : réponse aux approches stratégiques du SCT

1. Amélioration de la transparence, de la responsabilisation et de la participation du public

Approches stratégiques : adopter les schémas de publication et permettre une plus grande souplesse pour les catégories de documents à publier de façon proactive

Bien que je soutienne l’objectif général d’accroître la transparence, il n’est pas évident, selon les approches du SCT, que les schémas de publication amélioreraient l’accès à l’information ou qu’ils réduiraient le volume des demandes d’accès, comme il est affirmé.

Selon ce que je comprends, un modèle de schéma de publication est un court document qui énonce l’engagement de haut niveau d’une institution à publier proactivement des renseignements. Les modèles de schéma de publication d’autres gouvernements cités par le SCT semblent comprendre des renseignements de base au sujet de l’institution (par exemple, son identité et ses activités) ainsi que de l’information qui a déjà été publiée, comme des procès-verbaux de réunions publiques, des rapports annuels, des énoncés de politique et des lignes directrices. Ces modèles excluent généralement les renseignements dont la communication pourrait être refusée en vertu de leur législation respective en matière d’accès à l’information, les ébauches de documents ainsi que les courriels et la correspondance.

Les institutions fédérales sont déjà tenues, en vertu de l’article 5 de la Loi, de publier régulièrement des renseignements généraux et des descriptions des fonds documentaires en lien avec leurs programmes et activités, qui sont accessibles en ligne sur Info Source. De plus, un grand nombre de textes législatifs et de directives obligent les institutions fédérales à publier divers rapports, notamment des rapports annuels ainsi que des plans et des résultats ministériels.

Je suis en faveur de permettre au ministre responsable d’ajouter de nouvelles catégories de publication proactive au moyen de directives ministérielles. Une approche plus souple, qui permet d’ajouter de nouvelles catégories de documents à publier proactivement ou de modifier les catégories existantes sans que des modifications législatives soient nécessaires, est une bonne chose. Toutefois, cette souplesse pourrait s’avérer difficile à mettre en œuvre et à faire respecter si elle entraîne des changements fréquents ou qui ne sont pas uniformes. Par conséquent, je recommande que cette souplesse soit gérée avec soin.

Je continue d’exprimer mon inquiétude de longue date concernant le fait que les obligations en matière de publication proactive énoncées à la partie 2 de la Loi ne font pas l’objet de mécanismes de surveillance. L’approche stratégique du SCT n’aborde pas la surveillance de la conformité des institutions aux obligations en matière de publication. Sans mécanisme de conformité, les engagements en matière de publication proactive risquent d’être dénués de sens. Étant donné que je n’ai pas le pouvoir d’enquêter sur les plaintes relatives aux obligations en matière de publication proactive énoncées dans la partie 2, de nombreuses plaintes de ce type ont été déclarées irrecevables aux fins d’enquête depuis 2019.

Si l’une des approches stratégiques proposées ci-dessus devait être examinée plus à fond par le gouvernement, je recommande que le Commissariat à l’information soit consulté sur tout modèle de schéma de publication ou toute catégorie de publication proactive proposés par le SCT avant leur adoption. En pratique, les tendances observées dans les plaintes et les demandes d’accès à l’information peuvent signaler des domaines émergents où la divulgation proactive serait la plus utile. Elles donnent également un aperçu des renseignements que recherchent les Canadiens et les Canadiennes. Dans un contexte où les ressources sont limitées, les efforts devraient se concentrer sur la publication de renseignements qui correspondent à cette demande avérée, plutôt que de rendre accessible de la documentation qui ne répond pas aux besoins ou aux intérêts du public.

2. Facilitation de l’accès

A. Retard et prolongation des délais

Approche stratégique : favoriser un accès juste et équitable

Pour introduire ce thème, le SCT propose qu’empêcher un petit nombre de demandeurs ou de robots de surcharger le système d’accès à l’information permettrait aux institutions d’offrir un accès juste et équitable.

Je n’ai connaissance d’aucun élément indiquant que des robots effectuent des demandes d’accès ou que des personnes mal intentionnées utilisent des outils numériques pour inonder le système d’accès. Je vois donc difficilement dans quelle mesure il s’agit d’une situation qui devrait être abordée dans la Loi. Si cela devenait un problème, le SCT, en tant qu’administrateur du portail centralisé de demandes d’accès à l’information en ligne, devrait disposer de moyens techniques pour empêcher les robots d’infiltrer sa plateforme.

À cette fin, le SCT préconise les approches stratégiques suivantes :

autoriser les institutions à prolonger les délais de réponse lorsqu’elles reçoivent plusieurs demandes provenant de la même personne;
permettre de me demander l’autorisation de ne pas donner suite à des demandes qui sont indûment systématiques ou répétitives;
permettre de déclarer « vexatoire la conduite d’un demandeur ».

Je ne suis pas d’accord avec la première proposition, qui consiste à permettre des prolongations de délai lorsqu’une même personne fait plusieurs demandes, car le fait de présenter plusieurs demandes d’accès n’est pas, en soi, contraire aux objectifs de la Loi. Je crains que le fait de donner aux institutions le pouvoir unilatéral de prolonger le délai de réponse pour ce seul motif ne soit préjudiciable aux demandeurs, comme les journalistes et les universitaires, qui présentent souvent plusieurs demandes fondées sur des listes de fichiers ou des instruments de recherche.

Je propose plutôt de modifier la Loi pour prévoir que la personne qui fait la demande et l’institution puissent prolonger un délai d’un commun accord. Ce consentement doit être pleinement éclairé et donné librement par les deux parties. Les prolongations de délai prises d’un commun accord permettraient aux parties de discuter du délai raisonnable nécessaire pour répondre à la demande d’accès. Les demandeurs auraient tout de même le droit de déposer une plainte auprès du Commissariat si l’institution ne répond pas à la demande dans le délai prolongé convenu.

En ce qui concerne la deuxième proposition, à savoir permettre de demander mon autorisation pour ne pas donner suite aux demandes indûment répétitives ou systématiques, je ne pense pas qu’elle est nécessaire. La Loi ne définit pas ce qui constitue un abus du droit de faire une demande de communication. Elle permet actuellement une interprétation large de ce qui peut constituer un tel abus. Définir davantage ce concept ou en restreindre la formulation, comme proposé, diminuerait sa portée et en limiterait l’application.

De toute façon, les ajouts proposés correspondent à des facteurs que je prends déjà en considération. J’ai publié sur le site du Commissariat un document d’orientation qui présente une liste non exhaustive d’éléments que je peux prendre en considération lorsque je dois donner mon autorisation à une institution pour ne pas donner suite à une demande d’accès; une demande répétitive est l’un de ces éléments, car il peut s’agir d’un abus du droit de faire une demande de communication. À mon avis, il n’est pas nécessaire de modifier la Loi pour permettre qu’une demande indûment systématique constitue un tel abus.

Je soutiens la troisième proposition, qui consiste à modifier la Loi afin de me permettre de déclarer vexatoire la conduite d’un demandeur, dans les situations exceptionnelles où une personne abuse à plusieurs reprises de son droit d’accès. La législation australienne offre un modèle utile à cet égard. Le commissaire à l’information de l’Australie peut déclarer vexatoire la conduite d’une personne qui fait une demande s’il est d’avis que l’une ou l’autre des situations suivantes s’applique :

la personne a présenté des demandes d’accès répétées et celles-ci constituent un abus du processus;
la personne fait une demande d’accès particulière qui constituerait un abus du processus;
une demande d’accès particulière faite par la personne serait manifestement déraisonnable.

Le seuil applicable pour déclarer que la conduite d’une personne qui fait une demande est vexatoire devrait être fixé à un niveau suffisamment élevé, pour reconnaître le caractère quasi constitutionnel du droit d’accès et veiller à ce que ce pouvoir soit exercé seulement dans des circonstances exceptionnelles. Par conséquent, bien que ce mécanisme puisse être utile pour traiter des comportements clairement abusifs ou répétitifs dans un nombre limité de cas, il aurait probablement peu d’incidence sur le fonctionnement global du système d’accès à l’information. L’incidence de l’autorisation de ces déclarations sur le droit d’accès futur de la personne qui fait une demande devrait également être pleinement prise en compte afin de s’assurer que le Commissariat dispose des pouvoirs et des moyens nécessaires pour les gérer adéquatement (c.-à-d. personnel, Greffe, ressources, etc.).

Approche stratégique : mettre en place des critères objectifs pour les prolongations de délai

Pour améliorer la transparence et l’uniformité, le SCT suggère d’établir des critères normalisés et accessibles au public en ce qui a trait aux prolongations de délai.

C’est une autre proposition que je considère comme futile. S’assurer que les institutions justifient de manière plus uniforme les prolongations de délai est une bonne chose. Le SCT pourrait offrir des conseils aux institutions sur les facteurs à prendre en considération pour déterminer la durée des prolongations; toutefois, dans la mesure où la norme demeure le caractère raisonnable, dans les circonstances, du délai, de telles mesures n’élimineraient pas la perception qu’il s’agit de décisions arbitraires.

Lorsque le Commissariat enquête sur une plainte concernant une prolongation de délai, l’institution faisant l’objet de l’enquête doit justifier sa décision et se voit offrir la possibilité de faire part de toutes les considérations qui ont influencé cette décision. Des exemples de critères pertinents courants, tels que le nombre de pages et la complexité de la demande, ont déjà été établis dans des décisions judiciaires ainsi que dans mes comptes rendus.

Je ne suis pas d’accord avec l’inclusion de la « capacité institutionnelle » comme considération obligatoire. La jurisprudence a déjà établi que les contraintes budgétaires ne devraient pas limiter le droit d’accès et je m’inquiète du fait que son inclusion pourrait être utilisée pour justifier le sous-financement des bureaux d’accès à l’information des institutions.

Approche stratégique : autoriser des prolongations de délai pendant des situations d’urgence

Le SCT propose que la Loi soit modifiée pour permettre aux institutions de prolonger les délais durant une situation d’urgence.

Le droit d’accès et la nécessité de faire preuve de transparence ne devraient pas être suspendus en cas d’urgence, comme une pandémie. Au contraire, dans ce type de contexte exceptionnel, la transparence et le bien-être du système d’accès importent plus que jamais, pour les raisons suivantes :

D’importantes décisions ayant des répercussions budgétaires majeures sont prises tous les jours.
De nouvelles mesures et de nouveaux programmes en matière d’économie, de santé publique et de sécurité sont mis en œuvre presque chaque jour.
Les Canadiens et Canadiennes ont besoin d’information sur la façon dont les enjeux, les politiques et les programmes sont gérés et élaborés, afin de demander des comptes au gouvernement.

C’est pourquoi j’estime qu’une prolongation prise en raison d’une situation d’urgence imprévue devrait se limiter à ce qui est raisonnable dans les circonstances. Je suis en faveur de définir clairement ce qui constitue une situation d’urgence et d’exiger que le Commissariat et la personne qui fait la demande soient avisés rapidement, de sorte à préserver le droit de la personne qui a fait la demande de déposer une plainte. Des prolongations prises d’un commun accord pourraient également être utiles dans de telles situations.

Approche stratégique : prévoir du temps pour obtenir des précisions sur les demandes

Le SCT propose que la Loi soit mise à jour afin de permettre aux institutions de prolonger le délai pour préciser une demande ou en modifier la portée.

Lors d’enquêtes antérieures, j’ai souvent conclu que le délai n’avait pas encore commencé à courir, lorsqu’une demande n’était pas claire, c’est-à-dire qu’elle n’était pas rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de l’institution de trouver le document sans problèmes sérieux, conformément à l’article 6. Ainsi, à mon avis, il n’est pas nécessaire de suspendre une demande ou de prolonger un délai pour obtenir des précisions sur une demande afin de satisfaire aux critères de l’article 6.

Cela étant dit, je reconnais que, pour autant que les documents puissent être repérés sans problèmes sérieux, le fait d’accorder un délai supplémentaire pour modifier la portée d’une demande pourrait profiter à la fois aux demandeurs et aux institutions, car ainsi, seuls les documents d’intérêt pour le demandeur seraient traités en réponse à une demande. Pour cette raison, je suis d’accord que les institutions devraient pouvoir mettre une demande en suspens à cet effet pour un maximum de 15 jours civils.

B. Exceptions et exclusions

Approche stratégique : prévoir une dérogation fondée sur l’intérêt public

Le SCT propose d’exiger des institutions qu’elles tiennent compte de l’intérêt public lors de l’application des exceptions discrétionnaires. Je suis d’avis que l’intérêt public devrait toujours être parmi les facteurs pris en compte dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Il est donc difficile de voir quel effet pratique cette proposition aurait sur les documents non communiqués en vertu d’une exception discrétionnaire, puisque ce facteur s’y applique déjà.

La Loi devrait inclure une disposition selon laquelle les institutions fédérales sont tenues de communiquer les renseignements concernant un risque de préjudice important à la santé publique, à la sécurité publique ou à la protection de l’environnement. Je crois qu’il serait dans l’intérêt public d’imposer au responsable d’une institution fédérale de divulguer ces renseignements, que ce soit en vertu d’une exception obligatoire ou d’une exception discrétionnaire. Il s’agissait également de l’une des recommandations formulées par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023 (recommandation 27).

Approche stratégique : fixer davantage de délais pour la protection des renseignements

Je suis en faveur de l’adoption de délais pour les exceptions prévues dans la Loi. Toutefois, les délais qui existent déjà sont beaucoup trop longs. Par exemple, la période de 20 ans pendant laquelle l’exception prévue à l’article 21 s’applique aux documents est beaucoup trop longue. Elle met un frein supplémentaire à la communication en temps utile des documents relatifs aux activités du gouvernent pour permettre un débat public sur la conduite des institutions fédérales.

Les enquêtes du Commissariat montrent que les institutions ont peu de motivation à exercer leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer des renseignements visés par des exceptions en vertu de l’article 21 s’ils ont moins de 20 ans, même lorsque l’intérêt public penche en faveur de la communication. Assujettir la communication à l’exercice du pouvoir discrétionnaire n’est pas la manière la plus rapide ou la plus efficace de communiquer des documents qui ne sont plus susceptibles d’entraver ou de compromettre les processus d’élaboration de politiques ou de prise de décisions.

Par conséquent, cette période devrait être réduite à 10 ans. Comme le mentionne le rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information : « il est peu probable que de réduire la période de protection de 20 à 10 ans compromette la franchise ou l’intégrité des conseils fournis au gouvernement, la convention de la responsabilité ministérielle ou l’autorité des ministres ». Le Comité ETHI a fait une recommandation en ce sens dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023 (recommandation 34).

En ce qui concerne le Document d’orientation sur la divulgation de documents historiques en vertu de la Loi sur l’accès à l’information du SCT, dans de nombreux cas, celui-ci dissuade les institutions d’exercer leur pouvoir discrétionnaire de communiquer l’information, car plusieurs d’entre elles affirment qu’elles n’ont pas le pouvoir discrétionnaire de communiquer l’information tant que le seuil n’a pas été atteint. Les dispositions de temporisation ne doivent pas empêcher les institutions d’exercer leur pouvoir discrétionnaire, peu importe l’âge des renseignements.

Approche stratégique : rendre les activités du gouvernement plus transparentes

L’article 21 est l’une des exceptions les plus fréquemment invoquées par les institutions. Selon les données du SCT, cette exception a été invoquée 10 192 fois en 2024-2025 et dans 20 % des plaintes de refus reçues par le Commissariat en 2025-2026.

Il ne fait pas de doute que l’intérêt public requiert que les processus décisionnels et d’élaboration de politiques du gouvernement soient protégés dans une certaine mesure, pour permettre aux fonctionnaires de fournir aux ministres et aux institutions des conseils de manière complète, ouverte et franche. Une grande partie des renseignements contenus dans les documents visés à l’article 21 peuvent être rendus publics sans mettre en péril les processus décisionnels ou d’élaboration de politiques des ministres et des institutions. Pourtant, les enquêtes démontrent que les institutions invoquent l’article 21 sans tenir compte de l’objectif de l’exception ni se demander si le refus de communication servirait l’intérêt public.

Une approche plus explicite permettant de recourir à une liste de catégories faciliterait l’application de la Loi. Le ministère de la Justice était aussi de cet avis en 2006, dans sa discussion au sujet de la réforme de l’accès, lorsqu’il a affirmé qu’une liste de catégories « peut être utile pour encourager la divulgation de renseignements n’étant ni des avis ni des délibérations. Elle pourrait aider à établir un meilleur équilibre entre la communication des renseignements et l’exemption de ceux méritant encore d’être protégés. »

Je suis d’accord avec la proposition du SCT d’exclure les renseignements factuels de l’exception prévue à l’article 21; toutefois, cette exclusion n’aura qu’un effet pratique limité, car cette interprétation a déjà été confirmée par la jurisprudence. Je recommande qu’une liste plus complète de renseignements qui ne sont pas assujettis à l’exception soit ajoutée au paragraphe 21(2), comme le prévoient les dispositions de la législation sur l’accès à l’information de l’Ontario et de la Colombie-Britannique. Cette liste devrait particulièrement inclure :

la documentation portant sur des faits;
les sondages d’opinion;
les enquêtes statistiques;
les prévisions économiques;
les évaluations (p. ex. l’évaluation des biens immobiliers détenus par une institution fédérale);
les directives ou lignes directrices à l’intention des employés d’une institution publique;
l’information que le responsable d’une institution fédérale a évoquée publiquement comme étant le fondement d’une prise de décision ou de la formulation d’une politique.

3. Déclassification et divulgation de documents historiques

Approche stratégique : adopter une approche systématique visant la déclassification et la divulgation

La déclassification et la divulgation des documents historiques relatifs à la sécurité nationale sont importantes pour que les Canadiens et Canadiennes comprennent l’histoire de notre pays et son rôle dans le monde. Depuis que je suis devenue Commissaire à l’information en 2018, je milite en faveur d’un système de déclassification et de divulgation au Canada, notamment dans le cadre du rapport spécial que j’ai déposé au Parlement en 2022, Question d’accès : La difficulté d’accéder à notre mémoire collective, dans lequel j’expliquais pourquoi l’établissement d’un programme de déclassification est nécessaire pour alléger la pression sur le système d’accès.

En 2022, le gouvernement a mené un projet pilote sur la déclassification et a examiné plus de 17 000 documents historiques classifiés relatifs à la sécurité nationale. En plus de constater que plus de 90 % des renseignements pouvaient être divulgués, le projet pilote a également permis de conclure que la déclassification permettrait de réaliser d’importantes économies financières en éliminant les examens et les consultations redondants actuellement entrepris par plusieurs institutions en réponse aux demandes d’accès à l’information concernant ces documents. Malheureusement, malgré ces constatations et recommandations, aucune décision n’a été prise quant à la divulgation des documents examinés dans le cadre du projet et ceux-ci demeurent entreposés au Bureau du Conseil privé.

Je conseille vivement au gouvernement de créer un système de déclassification pour le Canada. De nombreuses autres administrations présentent des modèles utiles, notamment nos partenaires du Groupe des cinq et presque tous les pays membres du Conseil de l’Europe. Les principales caractéristiques des programmes de déclassification et de divulgation dans d’autres pays du Groupe des cinq sont les suivantes :

un modèle opérationnel centralisé comportant des responsabilités pangouvernementales (par exemple, le National Declassification Center des États-Unis, qui fait partie de la National Archives and Records Administration [en anglais seulement]);
ils prévoient par règlement le délai d’examen et de transfert aux archives nationales des documents historiques par les institutions, accompagné d’instructions sur la manipulation;
ils prévoient la déclassification automatique des documents historiques après un délai prescrit, sous réserve de certaines exceptions.

Même si la création d’un centre de déclassification centralisé n’est pas immédiatement réalisable, en attendant, le SCT peut établir des calendriers de déclassification et de transfert, et fournir une orientation et des outils plus clairs aux institutions.

Il est décevant que le gouvernement n’ait réalisé aucun progrès significatif à cet égard. L’approche stratégique du SCT pourrait être plus détaillée et ambitieuse, au lieu de se limiter à affirmer qu’il serait avantageux pour le système d’accès à l’information d’établir une approche systématique de la déclassification et de la divulgation des documents historiques.

4. Gestion de l’information

Approche stratégique : imposer une « obligation de documenter » dans les répertoires officiels

Le SCT propose d’ajouter à la Loi une obligation de documenter, comme l’a fait la Colombie-Britannique dans sa Information Management Act [en anglais seulement]. Le SCT suggère également que cette obligation soit liée au cadre des infractions existant à l’article 67.1 de la Loi.

Je suis en faveur d’une obligation de documenter qui garantit la création et la conservation de documents appropriés, et qui est appuyée par une gestion rigoureuse de l’information. Comme je l’ai mentionné dans mes observations et recommandations en 2021, l’établissement d’une obligation législative pour les fonctionnaires et la haute direction de créer un registre complet et exact des activités clés renforcerait la responsabilité, la transparence, la bonne gouvernance et la confiance du public. En outre, une telle obligation est conforme à l’un des principaux objectifs de la Loi, soit la responsabilité des institutions.

Cela étant dit, le modèle adopté par la Colombie-Britannique présente plusieurs lacunes. Tout d’abord, il ne contient aucune prescription législative claire visant la documentation des mesures et des décisions clés prises par le gouvernement, car l’obligation de documentation est seulement intégrée aux politiques. Deuxièmement, son régime de documentation est largement fondé sur l’autoréglementation. Au départ, le chef de la documentation de la Colombie-Britannique préconisait des autoévaluations des ministères, mais rien n’indique que de telles évaluations ont été réalisées depuis 2022 et aucun rapport n’a été publié sur les résultats d’évaluations terminées. Troisièmement, il n’existe aucun mécanisme de contrôle indépendant disposant de pouvoirs pour procéder à des examens, des vérifications ou des enquêtes assortis de sanctions en cas de non-conformité.

L’obligation de documenter les mesures et les décisions clés du gouvernement requiert une surveillance robuste et indépendante; il ne suffit pas que l’omission de le faire soit considérée comme une infraction en vertu de l’article 67.1. La responsabilité d’enquêter sur les allégations de défaut de documenter les décisions pourrait incomber au Commissariat, étant donné que j’ai déjà le pouvoir d’enquêter, de tirer des conclusions et de rendre des ordonnances. De plus, il convient également d’examiner si une omission intentionnelle de documenter une décision ou des mesures prises par l’institution, afin de refuser le droit d’accès, pourrait être considérée comme une infraction prévue à l’article 67.1.

Approche stratégique : assurer une meilleure gestion des documents aux fins de l’accès et de la responsabilisation

Le SCT propose de changer la définition de « document » dans la Loi pour qu’elle signifie « document officiel », de sorte que seuls les documents « qui ont une valeur opérationnelle continue et qui sont stockés dans des répertoires officiels » seraient visés par la Loi. En conséquence, selon le SCT, les recherches seraient plus rapides et efficaces, et les demandeurs obtiendraient des réponses plus utiles.

Je suis fortement en désaccord avec cette approche. Bien que le SCT affirme que sa définition proposée de « documents officiels » éliminerait les documents éphémères de la Loi, elle risque d’exclure de larges ensembles de documents conservés par le gouvernement. Par exemple, que se passe-t-il si les documents à valeur opérationnelle ne sont pas encore enregistrés dans des dépôts officiels lorsqu’une demande d’accès est faite? Et qu’en est-il des documents qui n’ont plus de valeur actuellement parce qu’un projet ou un contrat n’est plus en cours, mais que leur période de conservation n’est pas encore échue? Bien que l’approche du SCT permette sans aucun doute d’accélérer les recherches de documents, je pense qu’il s’agit d’une évolution dans la mauvaise direction.

La définition actuelle de « document » et de « document officiel » dans les lois sur l’accès à l’information dans le monde entier est la suivante : « toute information consignée sous quelque forme que ce soit ». Cette définition demeure neutre en ce qui a trait aux technologies et flexible. Nous vivons à l’ère de l’information, et les demandeurs s’intéressent à un large éventail de renseignements qui ne se limitent pas aux « documents officiels », y compris des données GPS, des données géospatiales, des données environnementales, des données comportementales ou sur les interactions (modèles/parcours de navigation sur le Web, registres d’utilisation des applications, requêtes de recherche), des métadonnées et des données générées par les systèmes (journaux des erreurs, données sur le trafic réseau).

Plutôt que de restreindre la portée du droit d’accès en établissant une définition restrictive du terme « document », le gouvernement devrait maintenir la définition large actuelle et examiner si certaines catégories d’information devraient être exclues lorsqu’il est plus facile d’y accéder par d’autres mécanismes établis. Il pourrait notamment s’agir des renseignements accessibles aux particuliers au moyen de portails gouvernementaux sécurisés, tels que des renseignements fiscaux personnels.

En ce qui concerne les documents éphémères, il incombe aux institutions de maintenir des pratiques robustes en matière de gestion de l’information afin de veiller à ce que ces documents soient correctement identifiés et détruits en temps opportun, conformément à l’Autorisation de disposition de documents éphémères (2016/001) de Bibliothèque et Archives Canada. Lorsque les documents éphémères n’ont pas été détruits avant qu’une institution reçoive une demande d’accès, ils doivent être conservés et inclus dans la réponse.

Je ne suis pas en faveur de l’exclusion des documents éphémères de la portée de la Loi. Cela entraînerait des risques importants en ce qui a trait à la transparence et à la responsabilité. En pratique, des documents initialement considérés comme éphémères s’avèrent parfois avoir une valeur de preuve et d’intérêt public. L’exclusion de ce type de document risquerait donc de soustraire des renseignements pertinents à un examen minutieux.

Combler les faiblesses dans la gestion de l’information en réduisant la portée de la Loi n’est pas la solution appropriée. Il s’agit plutôt de veiller à ce que les institutions respectent leurs obligations grâce à de saines pratiques de gestion de l’information. La création d’une exclusion visant les documents éphémères ne ferait que déplacer un problème de gestion de l’information actuel au sein du régime d’accès à l’information, ce qui minerait son objectif. La Loi devrait rester claire : si un document existe au moment de la demande, il est assujetti à l’accès.

Approche stratégique : publier les calendriers de conservation et d’élimination

Le SCT propose d’obliger les institutions à publier des calendriers de conservation et d’élimination, en plus de l’exigence actuelle prévue à l’article 5 de décrire les types de documents détenus par les institutions.

Je suis d’accord avec cette suggestion. J’ai vu plusieurs cas où, pour appuyer leur conviction qu’il existait des documents pertinents dans le cadre de leur demande, des demandeurs ont dû demander des calendriers de conservation et d’élimination au moyen d’une autre demande d’accès. Cette information devrait être facilement accessible sans qu’il soit nécessaire de faire une demande.

Comme il est mentionné ci-dessus, je crois que les exigences de publication devraient être soumises à une surveillance adéquate par le Commissariat.

5. Accès à l’information et protection de l’information des Autochtones

Approche stratégique : mettre à jour la définition de « gouvernement autochtone »

Je suis d’accord que la définition de « gouvernement autochtone » dans la Loi devrait être mise à jour. En vertu de l’alinéa 13(1)e), la définition actuelle d’un « gouvernement autochtone » englobe seulement 39 nations, regroupées en 13 entités gouvernementales, établies au paragraphe 13(3). Pour sa part, le Canada reconnaît plus de 630 gouvernements ou bandes de Premières Nations représentant plus de 50 nations distinctes, dont des peuples des Premières Nations, inuit et métis. La définition au paragraphe 13(3) n’englobe donc pas toute la gamme des nations reconnues par la constitution canadienne.

Les nations qui ne sont pas englobées par la définition constituent des tiers en vertu de la Loi. Les renseignements des Premières Nations, en tant que tiers, sont donc assujettis aux critères supplémentaires prévus à l’article 20 de la Loi. L’exception relative aux tiers fait en sorte qu’il est plus difficile pour les institutions et les Premières Nations de justifier le refus de communiquer des renseignements, car elles doivent satisfaire à plusieurs critères pour l’invoquer.

Un examen des dix plus récentes enquêtes portant sur l’application de l’exception relative aux tiers à des renseignements de Premières Nations — notamment différents accords entre des nations et le gouvernement fédéral, des résolutions de conseils de bande et des projets fédéraux sur des terres autochtones — montre l’incidence de cette distinction. Dans six de ces affaires, j’ai conclu que les renseignements ne satisfont pas aux critères prévus par la Loi en ce qui a trait à l’exception relative aux tiers.

En revanche, lorsqu’une Première Nation est visée par l’alinéa 13(1)e), un seul critère doit être satisfait : les renseignements doivent avoir été communiqués à titre confidentiel.

Approche stratégique : protéger le « savoir autochtone » contre la divulgation

Je soutiens la proposition du SCT visant à protéger le savoir autochtone contre toute divulgation sans consentement. La loi sur l’accès à l’information de la Colombie-Britannique est un excellent modèle. À ce jour, la Colombie-Britannique est la seule province qui a modifié sa législation sur l’accès aux documents afin de l’harmoniser avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

Approche stratégique : mettre en place une autre voie d’accès

Le statut, les droits et les perspectives particuliers des Premières Nations, des Inuits et des Métis sont pleinement reconnus, tout comme l’importance d’un accès à l’information respectueux et approprié. Les observations découlant des enquêtes du Commissariat et des discussions en cours avec les gouvernements et organisations autochtones indiquent qu’il faut se concentrer sur la façon dont les approches actuelles fonctionnent dans la pratique.

Dans ce contexte, une manière plus efficace d’améliorer l’accès pour les groupes autochtones pourrait être de renforcer les outils et les processus existants, et d’en tirer pleinement parti. Bien que l’objectif d’améliorer l’accès soit important, la création de la nouvelle voie décrite par le SCT pourrait ne pas, en soi, résoudre les principales difficultés qui ont été soulevées à maintes reprises. Plusieurs institutions fédérales ont déjà mis au point des procédures d’accès sur mesure pour tenir compte des priorités autochtones en matière d’information. Parmi ces institutions, on compte Bibliothèque et Archives Canada (BAC), qui offre des services spécialisés liés au patrimoine autochtone, soutient l’accès aux documents historiques adapté aux communautés et collabore avec les groupes autochtones en matière de gestion et de restitution de l’information; Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, qui maintient des processus pour accéder aux documents relatifs aux traités, aux revendications, aux consultations et aux documents historiques, souvent en dehors du système d’accès régulier; et Services aux Autochtones Canada, qui offre des moyens aux groupes autochtones qui cherchent de l’information relativement aux programmes, au financement, à la gouvernance et à la prestation de services.

L’approche du SCT permet de souligner l’importance d’améliorer l’accès; cependant, jusqu’à présent, l’expérience montre que le respect des délais est une difficulté centrale et récurrente. Les commentaires formulés par des groupes autochtones lors de l’examen de la Loi par le gouvernement en 2020 indiquent que les préoccupations concernaient moins l’existence de voies d’accès que le temps nécessaire pour recevoir des réponses.

Dans ce contexte, une approche fondée sur le consentement concernant les prolongations de délai pourrait représenter une amélioration constructive. Plutôt que de s’en remettre uniquement à des prolongations unilatérales, les délais pourraient être discutés et établis en collaboration, tout en préservant le droit des demandeurs de déposer une plainte auprès du Commissariat. Une telle approche pourrait contribuer à atténuer les retards et favoriser un processus plus équilibré et réactif, conformément aux principes de partenariat, de participation et d’autodétermination établis dans la DNUDPA.

Le Commissariat offre déjà un mécanisme de surveillance gratuit et indépendant à tous les demandeurs, y compris les gouvernements et les organisations autochtones. Il s’engage à améliorer et à adapter continuellement ses pratiques d’enquête afin de mieux répondre aux divers contextes et besoins, notamment en adoptant des approches plus souples et respectueuses en matière de communication.

Approche stratégique : renoncer de façon permanente aux droits de 5 $ pour les demandeurs autochtones

Je suis d’accord avec cette proposition. Il convient de noter que BAC a définitivement renoncé aux frais de 5 $ à partir de décembre 2025.

6. Surveillance et conformité

Approche stratégique : améliorer les rapports sur le rendement

Dans le système actuel, les statistiques relatives aux activités des institutions en vertu de la partie 1 de la Loi sont recueillies et publiées annuellement. Toutefois, il faut plus d’un an pour divulguer ces statistiques.

À plusieurs reprises, j’ai recommandé au SCT de s’inspirer des modèles utilisés en Australie, en Écosse et en Ontario pour améliorer la collecte et la publication de ses statistiques sur le rendement. Non seulement une publication plus fréquente et plus rapide des statistiques sur le rendement accroîtrait la transparence auprès du public, mais elle permettrait également au Commissariat de cerner les problèmes continus et/ou émergents dans les institutions et d’intervenir rapidement dans le cadre de mes échanges avec les hauts fonctionnaires ou de mes enquêtes.

Je doute que le fait d’accorder un pouvoir supplémentaire au président pour recueillir des statistiques en vertu de la partie 2 de la Loi améliorera la conformité, étant donné le fait que, pour le moment, le SCT ne fournit pas de statistiques actuelles en vertu de la partie 1.

La Loi devrait donc prévoir un mécanisme de révision indépendant en ce qui a trait à la partie 2. Celui-ci permettrait de s’assurer que les personnes de même que les institutions visées par la partie 2 respectent effectivement les exigences de publication des renseignements s’y rattachant. Le Commissariat serait bien placé pour exercer une surveillance indépendante concernant la partie 2, mais il faudrait lui allouer des ressources adéquates à cette fin.

Approche stratégique : accorder plus de poids aux ordonnances de la commissaire à l’information

Je suis en faveur de l’homologation de mes ordonnances. La Loi ne prévoit pas de mécanisme pour faire exécuter mes ordonnances comme des ordonnances de la Cour fédérale. Cela signifie qu’à part une demande de bref de mandamus, dans laquelle je demande à la Cour fédérale d’ordonner à une institution fédérale de prendre une mesure concrète, il n’existe aucun recours dans les situations où une institution décide simplement de ne pas se conformer à une ordonnance que j’ai rendue.

Depuis 2019, j’ai présenté neuf demandes de bref de mandamus contre des institutions. Toutes ces situations, à l’exception d’une seule, concernaient le défaut de l’institution de répondre à une demande d’accès dans les délais prescrits par la Loi : l’institution n’avait ni donné suite à mon ordonnance l’obligeant à fournir une réponse à une demande d’accès d’ici une date précise, ni exercé un recours en révision devant la Cour fédérale. Toutes les demandes ont été abandonnées avant d’être examinées par le tribunal, après que chaque institution se soit pleinement conformée à mes ordonnances.

Selon moi, une disposition dans la Loi visant l’homologation de mes ordonnances renforcerait le fait que les institutions assujetties à ces ordonnances doivent les prendre au sérieux.

Approche stratégique : exiger des plans d’action pour régler les problèmes de conformité

Le SCT propose de m’autoriser à ordonner à une institution de publier des plans d’action en réponse aux enquêtes révélant des difficultés plus larges et systémiques. J’ai recommandé des plans d’action dans plusieurs enquêtes systémiques que j’ai entreprises de mon propre chef. Lorsque les institutions acceptent mes recommandations et demeurent déterminées à mettre en œuvre leur plan, je constate des améliorations significatives. Un excellent exemple est celui de BAC, qui a mis en œuvre un plan d’action ambitieux après mon enquête systémique sur ses difficultés à respecter les délais prévus dans la Loi. Après avoir mis en œuvre un certain nombre de mesures visant à améliorer l’efficacité de son travail en matière d’accès à l’information, BAC continue de communiquer ses résultats positifs et a depuis publié sept mises à jour pour rendre compte des progrès réalisés.

Je serais en faveur d’une telle modification à mon pouvoir d’ordonnance, pourvu qu’elle ne diminue en aucune façon mon pouvoir actuel de rendre toute ordonnance concernant un document que je juge appropriée. Le SCT pourrait examiner si ce pouvoir devrait également s’appliquer aux plaintes déposées par le Commissariat, conformément au paragraphe 30(3) de la Loi.

Approche stratégique : accorder la priorité à la médiation pour résoudre les plaintes

Je privilégie le recours à la médiation et demeure engagée à résoudre les plaintes de la façon la plus efficace et collaborative possible. Cependant, la proposition du SCT selon laquelle le Commissariat devrait mettre davantage l’accent sur la médiation semble se fonder sur une mauvaise compréhension de la manière dont les enquêtes sont déjà menées.

La médiation n’est pas un processus distinct — elle fait partie intégrante de notre processus. Le Commissariat s’efforce activement de trouver une solution tout au long de chaque enquête et règle déjà la grande majorité des plaintes sans qu’il soit nécessaire de rendre une ordonnance. En 2025-2026, environ 70 % des plaintes ont été réglées avant la conclusion de l’enquête, et plus de 90 % ont été conclues sans qu’une ordonnance ni une recommandation ne soit nécessaire.

Pour étayer sa position, le SCT cite un projet pilote mené par le Commissariat en 2015, qui a fait état d’un taux de résolution de 70 %. Ce chiffre correspond à nos résultats actuels et reflète une approche toujours fermement ancrée dans la médiation et le règlement rapide.

La conservation des dossiers dans notre inventaire en vue d’une médiation ou une négociation, une fois qu’il est évident qu’un règlement n’est plus possible, ne serait pas utile pour le système d’accès à l’information. Elle contribuerait plutôt à de nouveaux retards, empêcherait d’obtenir des résultats rapides pour les parties plaignantes, et risquerait d’éroder la confiance envers le processus et les institutions fédérales. Elle nuirait également à la transparence et à la responsabilité, en différant l’exercice de mes pouvoirs officiels dans les cas où les institutions ne respectent pas leurs obligations en vertu de la Loi.

Les ordonnances ne constituent donc pas une solution de rechange à la médiation, mais une mesure de dernier recours. Je rends des ordonnances uniquement lorsque les institutions ne respectent pas leurs obligations en vertu de la Loi et que la plainte ne peut pas être réglée autrement. Une part importante des ordonnances porte sur les retards, notamment le fait de ne pas répondre dans les délais prescrits. Dans ces situations, j’ordonne simplement aux institutions de faire ce que la loi exige déjà d’eux, à savoir fournir la réponse à laquelle le demandeur a droit en vertu de la Loi.

Dans ce contexte, l’ajout d’un pouvoir de médiation explicite à la Loi ne modifierait pas significativement les résultats. Il ne réduirait pas le nombre d’ordonnances, car celles-ci sont rendues uniquement lorsque les efforts de règlement ont échoué, souvent en raison de la non-conformité des institutions.

La difficulté la plus importante à laquelle le système fait face n’est pas un manque de médiation, mais les retards inacceptables auxquels se heurtent les demandeurs. L’élargissement ou la formalisation des processus de médiation ne résoudra pas ce problème et il risque de rallonger des processus déjà longs.

La priorité devrait plutôt être accordée au respect des délais prévus par la Loi, en réglant des questions comme le manque de ressources, l’absence de délais obligatoires pour les consultations et la mauvaise gestion de l’information. Le Commissariat continuera de privilégier le règlement chaque fois que c’est possible, tout en utilisant ses pouvoirs officiels lorsque c’est nécessaire pour faire respecter la loi et protéger les droits des demandeurs.

Approche stratégique : définir des critères normalisés relatifs aux ordonnances

Cette proposition du SCT visant à obliger la publication de la justification de mes décisions semble se fonder sur une mauvaise compréhension de la manière dont je rends compte de mes conclusions. Les propositions ne semblent pas tenir compte du fait que je publie mes comptes rendus sur le site Web du Commissariat et dans une base de données publique. Pour toutes les plaintes fondées, je produis un compte rendu qui explique mon analyse et mes conclusions, et contient toute ordonnance ou recommandation que je juge appropriée. L’institution faisant l’objet de l’enquête doit justifier ses actes et ses décisions, et mes conclusions sont fondées sur les renseignements recueillis au cours de l’enquête ainsi que sur les observations des parties.

Certains des facteurs suggérés ne sont pas toujours pertinents dans le cadre d’une enquête, comme l’historique de conformité d’une institution à la Loi ou sa capacité à mettre en œuvre l’ordonnance. Leur pertinence et leur applicabilité dépendent du type de plainte. D’autres éléments ne sont pas des considérations discrétionnaires, mais des obligations relatives aux procédures, comme la possibilité de présenter des observations, qui doivent être respectées dans chaque enquête. Exercer un pouvoir discrétionnaire quant à des critères précis risque de a) limiter mon pouvoir de prise de décisions et b) retarder le déroulement de mes enquêtes si les renseignements requis ne sont pas fournis.

Deuxième partie : questions relatives à la réforme qui ne sont pas soulevées dans les approches stratégiques du SCT

Champ d’application de la Loi (cabinets des ministres, organismes qui fournissent des services gouvernementaux ou qui exercent des activités de nature gouvernementale)

De plus en plus, le gouvernement transfère certains des services publics et des fonctions gouvernementales à des organismes du secteur privé ou à des organisations qu’il crée ayant diverses structures organisationnelles et étant souvent libres de tout lien de dépendance avec le gouvernement.

Or, ces organismes ou organisations échappent à l’application de la Loi, ce qui rend difficile, voire même impossible, l’accès aux renseignements relatifs à l’administration des services fédéraux et à l’exercice des fonctions publiques qui leur ont été confiés par le gouvernement. Mes enquêtes démontrent que, lorsque les demandeurs tentent d’obtenir ces renseignements auprès des institutions fédérales, ils s’en font refuser l’accès au motif que les documents « ne relèvent pas » d’elles, mais bien des organismes ou organisations en question.

Dans l’intérêt de la transparence et de la responsabilité, il faut donc permettre aux demandeurs de continuer à avoir accès aux renseignements en élargissant la portée de la Loi pour la rendre, à tout le moins, applicable aux organismes ou organisations :

auxquels le gouvernement a imparti la prestation de programmes;
qui fournissent des services gouvernementaux par l’entremise du secteur privé;
qui exercent des activités de nature gouvernementale.

Pour les mêmes raisons, les cabinets du premier ministre et des ministres devraient également être assujettis à la Loi. Les documents qu’ils détiennent devraient être accessibles au public, sauf ceux de nature personnelle ou politique.

Il est vrai que les cabinets du premier ministre et des ministres sont maintenant tenus de publier des renseignements en vertu de la partie II de la Loi. Ces renseignements comprennent notamment :

les lettres de mandat;
l’ensemble des documents d’information à l’intention des nouveaux ministres;
les titres des notes d’information à l’intention des ministres;
les renseignements sur l’utilisation des fonds publics (dépenses de déplacement et d’accueil, contrats d’une valeur supérieure à 10 000 $, dépenses engagées par le cabinet d’un ministre);
les notes de la période des questions et les documents d’information se rapportant aux comparutions devant les comités parlementaires.

Les cabinets des ministres possèdent d’autres documents concernant leur administration et les décisions qu’ils prennent qui ne sont pas visés par la partie 2 de la Loi. Il est important de permettre au public d’avoir accès aux documents qui l’intéressent, et non seulement à ceux qui lui sont offerts de façon proactive. Les documents qui ne sont pas de nature personnelle ou politique devraient donc être visés par la partie 1. C’est pourquoi les cabinets du premier ministre et des ministres devraient être assujettis à cette partie de la Loi. Le Comité ETHI a formulé une recommandation en ce sens dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023 (recommandations 31 et 32).

Exception relative aux renseignements personnels

Le paragraphe 19(1) de la Loi exige que les renseignements correspondant à la définition de « renseignements personnels » au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels soient soustraits à la communication. Le paragraphe 19(2) de la Loi prévoit, quant à lui, des exceptions à l’interdiction générale de communiquer des renseignements personnels.

L’article 19 est l’exception la plus utilisée dans la Loi. En 2024-2025, les institutions ont invoqué cette exception dans 47 % des demandes d’accès, soit 95 451 fois.

Je réitère les observations que j’ai présentées en septembre 2019 au ministère de la Justice Canada concernant l’examen de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ces recommandations visent à trouver un juste équilibre entre le droit d’accès et les droits liés à la protection des renseignements personnels.

Critère de l’atteinte injustifiée à la vie privée

Certains renseignements correspondant à la définition de « renseignements personnels » peuvent ne pas devoir être protégés dans certaines circonstances précises lorsque la communication ne constituerait pas une « atteinte injustifiée à la vie privée d’une personne ». Le fait de tenir compte des circonstances et du contexte propre à l’information en question assure la protection des renseignements personnels sensibles et la communication maximale des renseignements personnels non sensibles.

La plupart des lois provinciales et territoriales du Canada sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (à l’exception de celles de la Saskatchewan et du Québec) prévoient des circonstances où l’exception relative aux renseignements personnels ne s’applique pas lorsque la communication de ceux-ci ne constitue pas une « atteinte injustifiée à la vie privée ».

En Ontario, la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée présente une liste non exhaustive de circonstances dont doit tenir compte le responsable d’une institution pour décider si la communication des renseignements personnels à la suite d’une demande d’accès constitue une atteinte injustifiée à la vie privée d’une personne.

Communication pour des motifs de compassion

La communication des renseignements personnels d’une personne décédée à son conjoint ou à un proche parent devrait être autorisée lorsque cela est souhaitable pour des motifs de compassion, pour autant que cette communication ne constitue pas une atteinte injustifiée à la vie privée de la personne décédée.

Bien que la Loi permette la communication de renseignements personnels lorsqu’il est dans l’intérêt public de le faire, le Commissariat a mené des enquêtes où les renseignements personnels de la personne décédée ne pouvaient être communiqués aux membres de la famille en deuil parce que des motifs d’intérêt public justifiant « nettement une éventuelle violation de la vie privée » ne pouvaient pas être établis.

Une telle modification permettrait aux décideurs de tenir compte de facteurs contextuels concurrents et de prendre des décisions selon ces facteurs, dont les motifs de compassion.

Cette exception existe déjà dans de nombreuses lois provinciales sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, notamment celles de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve-et-Labrador.

Coordonnées d’affaires ou professionnelles

Il faudrait permettre la communication des nom, titre, adresse et numéro de téléphone d’affaires ou professionnels d’un employé s’ils figurent dans un document dans le cadre d’une activité commerciale, professionnelle ou officielle.

Les institutions sont actuellement tenues de ne pas communiquer ces renseignements, sauf si la personne concernée par ceux-ci consent à leur divulgation, s’ils sont accessibles au public ou si leur communication serait conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ce type de renseignements, se trouvant habituellement dans un courriel ou sur une carte professionnelle, est divulgué de façon régulière dans le secteur privé. La Loi devrait donc être modifiée pour permettre la communication des coordonnées d’affaires ou professionnelles en réponse à des demandes d’accès, soit dans des circonstances où il n’y a pas d’atteinte injustifiée à la vie privée ou en les excluant de la définition de « renseignements personnels ».

Renseignements confidentiels du Cabinet

Actuellement, l’exclusion prévue dans la Loi concernant les documents confidentiels du Cabinet les soustrait à la révision indépendante du Commissariat. Elle amène également les demandeurs à restreindre les documents qu’elles veulent obtenir. En effet, elles précisent fréquemment, soit dans leur demande d’accès, soit après que l’institution leur en a fait la demande, qu’elles ne recherchent pas de renseignements pouvant être considérés comme des renseignements confidentiels du Cabinet.

Le fait d’assujettir les renseignements confidentiels du Cabinet à la Loi me donnerait accès aux documents contenant ce type de renseignements dont le responsable d’une institution fédérale refuse la communication. Autrement, je me trouve dans l’impossibilité d’établir de manière objective et indépendante si les documents contiennent bel et bien des renseignements confidentiels du Cabinet. Le Comité ETHI a formulé une recommandation en ce sens dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023 (recommandation 30). Ainsi, rendre la Loi applicable aux renseignements confidentiels du Cabinet placerait le Canada dans une situation semblable à celles des provinces canadiennes de même qu’à celle de pays du Commonwealth comme l’Australie, le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande.

Consultations

Les longs délais de traitement des demandes constituent l’un des problèmes majeurs du système d’accès. Selon ce que j’ai pu observer dans le cadre de mes enquêtes, ce problème est particulièrement critique lorsque les institutions consultent d’autres institutions pour donner suite à une demande d’accès. Selon la Loi, les institutions peuvent prolonger le délai de réponse lorsque des consultations sont nécessaires pour répondre à la demande et qu’il n’est pas possible de le faire dans le délai de 30 jours, pourvu que la durée de la prolongation soit raisonnable dans les circonstances. Toutefois, l’absence de délais explicites dans la Loi pour mener des consultations amène souvent les institutions à prendre une prolongation de délai déraisonnable ou à invoquer des consultations en cours pour justifier le retard dans la réponse à une demande d’accès.

En 2024-2025, les prolongations aux fins de consultation représentaient 39 % de l’ensemble des prolongations de délai.

D’ailleurs, les enquêtes du Commissariat ont permis de constater ce qui suit :

Bien que la Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information du Secrétariat du Conseil du Trésor prévoie que les institutions doivent accorder la même importance aux consultations qu’aux demandes d’accès, les institutions consultées privilégient généralement les réponses aux demandes d’accès qu’elles reçoivent au détriment des réponses aux demandes de consultation.
Les institutions établissent entre elles des normes globales pour répondre aux demandes de consultation. De façon générale, ces normes sont uniquement fondées sur le nombre de pages qui font l’objet de la consultation. La mise en place de ces normes fait en sorte que les institutions ne tiennent pas compte du type d’exception, de la sensibilité de l’information, du contenu ou de l’âge des documents pour établir un délai raisonnable de réponse aux demandes de consultation.

Les longues consultations entre les institutions entraînent des retards importants dans le traitement des demandes d’accès. Les consultations auprès d’autres institutions ne sont pas obligatoires. La décision de tenir ou non des consultations est à la discrétion des institutions qui traitent une demande d’accès. Cependant, les enquêtes du Commissariat démontrent que les institutions prennent souvent la décision de consulter sans évaluer si c’est réellement nécessaire. Il faut comprendre que, tant et aussi longtemps qu’une consultation est en cours, les institutions ne répondent généralement pas à la demande d’accès, même si, en vertu de la Loi, rien ne les en empêche. Par conséquent, le demandeur n’a pas accès aux documents demandés, en totalité ou en partie, en temps utile.

Lorsqu’une institution décide de tenir une consultation, la Loi devrait mieux encadrer ce processus et prévoir la durée maximale des consultations qui sont nécessaires pour donner suite à une demande d’accès. Ainsi, le fait d’imposer aux institutions et aux parties consultées l’obligation de répondre dans un délai prescrit contribuerait à diminuer les délais de traitement des demandes d’accès. Le Comité ETHI a formulé une recommandation en ce sens dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023 (recommandation 20).

Interdictions fondées sur d’autres lois

Le Commissariat devrait être consulté lors du processus visant l’ajout de nouvelles interdictions fondées sur d’autres lois à l’annexe II de la Loi. Le paragraphe 24(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication est restreinte par une disposition de l’annexe II de la Loi.

Au moment où la Loi a été adoptée en 1983, cette annexe contenait 40 interdictions provenant de 33 lois. Au cours des dernières années, le nombre d’interdictions fondées sur d’autres lois a continué d’augmenter.

Or, de nombreuses interdictions fondées sur d’autres lois ont été ajoutées sans vraiment faire l’objet d’un débat ou d’un examen approfondi, notamment :

des facteurs et motifs justifiant leur ajout à l’annexe II;
des effets sur l’accès;
de la nécessité de les inclure alors que la Loi accorderait déjà une protection adéquate contre la divulgation.

Compte tenu des conséquences importantes de ces restrictions sur l’accès à l’information, je devrais être consultée lors du processus visant l’ajout de toutes nouvelles interdictions fondées sur d’autres lois. Considérant l’expertise du Commissariat, la consultation permettrait d’assurer que les considérations pertinentes relatives aux incidences sur le droit d’accès auront été adéquatement présentées et prises en compte par le Parlement avant que d’autres interdictions fondées sur d’autres lois ne soient ajoutées. Le Comité ETHI a formulé une recommandation en ce sens dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023 (recommandation 35).

Divulgation proactive des marchés

Le gouvernement du Canada devrait s’engager à adopter un modèle ouvert de passation de marchés, dans le cadre duquel l’ensemble du processus d’attribution des marchés de la fonction publique fédérale est transparent pour le public. Cela signifie que toutes les données et tous les documents sont divulgués à chaque étape du processus de passation de marchés, ce qui favorise la transparence et permet une analyse plus approfondie des données relatives aux marchés par un large éventail d’utilisateurs. Le modèle ouvert de passation des marchés a été adopté par le Royaume-Uni (en anglais seulement).

Financement indépendant pour le Commissariat à l’information

Dans le cadre du modèle actuel, c’est le gouvernement en place, et non le Parlement, qui établit le financement proposé pour le Commissariat à l’information. Celui-ci doit donc présenter des demandes de financement par l’intermédiaire du ministre responsable d’un ou de plusieurs ministères dont j’assure la surveillance. Le tout a une incidence très concrète sur le fonctionnement du Commissariat, l’exécution de mon mandat et, éventuellement, ma crédibilité en tant qu’agente indépendante du Parlement.

Dans son rapport sur l’état du système d’accès à l’information au Canada, déposé en juin 2023, le Comité ETHI a recommandé « que le Gouvernement du Canada mette en place un mécanisme de financement indépendant pour le Commissariat à l’information du Canada et les autres agents du Parlement qui ne dispose pas d’un tel mécanisme » (recommandation 38).

Certains agents du Parlement (soit le directeur général des élections du Canada, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, et le directeur parlementaire du budget) utilisent déjà un tel modèle de financement indépendant. En respectant les normes les plus élevées en matière de gestion des fonds publics et en incluant les mesures de contrôle nécessaires, ils ont largement démontré qu’ils peuvent faire une utilisation optimale des ressources à leur disposition.

Troisième partie : modifications techniques requises

Si le gouvernement décide de proposer des modifications à la Loi, je recommande de prendre en considération les modifications techniques suivantes :

Mon pouvoir de publication devrait être étendu pour inclure non seulement les comptes rendus, mais aussi toutes les décisions rendues dans l’exercice de mes pouvoirs et fonctions, afin qu’elles servent de précédents pour les institutions et les parties plaignantes.
Le délai de publication des comptes rendus prévu au paragraphe 37(3.2) de la Loi devrait être abrogé. Actuellement, la Loi permet de publier des comptes rendus qu’un recours en révision ait été déposé ou non; par conséquent, cette période d’attente n’est pas nécessaire.
L’alinéa 63(1)b) devrait être modifié pour inclure toutes les procédures judiciaires intentées en vertu de la Loi ou de la Loi sur les Cours fédérales, y compris les procédures de mandamus et les révisions judiciaires de mes décisions. Actuellement, cette disposition se limite aux révisions en vertu de la Loi.
Le paragraphe 63(2) de la Loi devrait être modifié pour m’autoriser à faire part des éléments de preuve touchant la perpétration d’une infraction par quiconque. Actuellement, cette disposition est limitée aux administrateurs, aux dirigeants et aux employés d’une institution fédérale.
Le paragraphe 63(2) de la Loi devrait être modifié pour m’autoriser à faire part à l’autorité compétente des éléments de preuve touchant la perpétration par quiconque d’une infraction fédérale ou provinciale. Actuellement, cette disposition s’applique uniquement au procureur général du Canada.
L’avis aux tiers prévu à l’article 36.3 de la Loi devrait être abrogé. Il s’agit d’une étape inutile, car la Loi prévoit déjà un processus détaillé qui garantit aux tiers l’équité procédurale et leur permet de s’opposer à la divulgation de renseignements.
Une exception discrétionnaire devrait être ajoutée pour permettre aux institutions de protéger les observations qu’elles présentent à mon bureau dans le cadre d’une enquête, ce qui cadrerait avec le raisonnement de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Rubin c. Canada.
Lorsque le Commissariat reçoit une demande d’accès, le paragraphe 16.1 m’oblige à continuer de refuser la communication de renseignements obtenus dans le cadre d’une enquête, même si celle-ci est terminée. Il ne m’autorise pas à divulguer de tels renseignements, même s’ils ont été publiés ou déjà rendus publics dans mon compte rendu ou d’autres rapports. Cette disposition devrait être modifiée pour m’autoriser à communiquer toute information que j’ai publiée dans l’exercice de mes fonctions en vertu du paragraphe 37(3.1). De plus, cette disposition devrait être modifiée pour me permettre de communiquer à une personne qui a fait une demande, une fois l’enquête et toutes les procédures connexes terminées, toute l’information qu’elle a transmise à la Commissaire dans le cadre d’une enquête sur sa plainte. La même considération devrait être accordée aux exceptions équivalentes visant les autres agents du Parlement.