Rapport annuel 2024-2025

Table des matières

• Message de la Commissaire
• Bilan de l’exercice 2024-2025
• L’accomplissement de progrès constants à l’égard de certaines priorités produit des résultats tangibles : l’histoire du premier mandat de la Commissaire
• Une année de succès et de progrès continus
• Retour sur des sujets de préoccupation
• À propos du Commissariat à l’information
• Annexe – Rapport annuel de la commissaire à l’information ad hoc

Message de la Commissaire

Bilan de l’exercice 2024-2025

L’accomplissement de progrès constants à l’égard de certaines priorités produit des résultats tangibles : l’histoire du premier mandat de la Commissaire

Le premier mandat de sept ans de la Commissaire Maynard était axé sur quatre priorités clés : réduire l’inventaire des plaintes, se préparer à la mise en œuvre des modifications à la Loi sur l’accès à l’information, accroître la transparence dans les activités quotidiennes du Commissariat et renforcer la collaboration avec les divers intervenants. L’obtention de résultats tangibles dans chacun des domaines constitue une base solide propice à la poursuite des progrès. Étant donné que son premier mandat a pris fin en 2024-2025 , le présent rapport permet de faire le point sur ces réalisations.

Réduire l’inventaire malgré une vague de nouvelles plaintes

Lors de sa nomination le 1er mars 2018 , la priorité absolue de la Commissaire était de traiter l’inventaire des plaintes dont elle avait hérité, tout en continuant à faire enquête sur les nouvelles plaintes. Il y avait plus de 3 500 dossiers de plainte ouverts dans l’inventaire, dont certains datent de plus de 10 ans .

Le Commissariat a consacré tous ses efforts pour conclure un plus grand nombre de plaintes à chaque exercice en rationalisant ses processus et en adoptant des pratiques novatrices. Ces améliorations ont permis d’accroître le nombre d’enquêtes terminées d’un exercice à l’autre, à un rythme constant. À la fin de son premier mandat, l’inventaire avait diminué à un niveau inférieur à 2 200 plaintes .

En 2020 , le Commissariat a mis en place un plan stratégique axé sur l’innovation et la transformation de manière à orienter ses efforts pour réaliser sa mission. Afin de tirer parti des progrès accomplis, la Commissaire a entrepris, en 2021 , une évaluation à plusieurs volets du programme des Enquêtes. L’exercice a commencé par une évaluation du Greffe du Commissariat (soit le groupe qui reçoit les nouvelles plaintes et examine leur recevabilité), suivi d’une évaluation du programme des Enquêtes en 2022 du point de vue des institutions ainsi que des enquêteurs principaux et enquêteuses principales. Le dernier volet, une consultation menée auprès des parties plaignantes , s’est achevé l’an dernier, ce qui a permis de mettre un terme à un processus d’évaluation exhaustif.

La réponse à cette consultation , publiée à l’automne 2024 , réaffirme l’importance qu’accorde la Commissaire à l’amélioration continue, une approche qu’elle préconise depuis son entrée en fonction. Bien que le Commissariat n’ait aucun contrôle sur le nombre de plaintes qu’il reçoit ou le niveau de complexité de celles-ci, il demeure déterminé à améliorer ses activités et à faire respecter le droit d’accès des Canadiens et Canadiennes.

Se préparer à la mise en œuvre des modifications à la Loi sur l’accès à l’information

La deuxième priorité de la Commissaire était de se préparer à la mise en œuvre du projet de loi C-58 , lequel a modifié la Loi sur l’accès à l’information en juin 2019 . 

Avant 2019 , le pouvoir de la Commissaire à l’information se limitait à la formulation de recommandations lorsqu’elle concluait que les plaintes étaient fondées. Le projet de loi C-58 lui a conféré le pouvoir de rendre des ordonnances contraignantes aux institutions lorsqu’elle conclut que les plaintes sont fondées. 

La plupart des plaintes conclues par le Commissariat ne nécessitent pas que la Commissaire rende une ordonnance. Toutefois, la proportion de plaintes assorties d’une ordonnance augmente, elle est passée de 0,05 % de toutes les plaintes conclues en 2020-2021 à plus de 9 % en 2024-2025 . 

Une autre disposition introduite dans le cadre du projet de loi C-58 permet aux institutions de demander l’autorisation de la Commissaire à l’information pour ne pas donner suite à une demande d’accès si, de l’avis du responsable de l’institution, la demande est vexatoire, entachée de mauvaise foi ou constitue autrement un abus du droit de faire une demande de communication. À ce jour, la Commissaire a reçu 76 demandes d’autorisation et en a accordé 13 . Des sommaires de décision de la Commissaire sont accessibles sur le site Web du Commissariat.

Veiller à ce que le travail quotidien du Commissariat soit ouvert et transparent

La troisième priorité de la Commissaire était de fournir des orientations claires sur son interprétation de la Loi et sur l’approche du Commissariat par rapport à ses enquêtes pour permettre aux parties à une plainte de mieux comprendre la position de l’organisation. À cette fin, le Commissariat a régulièrement publié des documents d’orientation sur son site Web et mis à jour sa page Foire aux questions . 

Depuis que la Loi a été modifiée en 2019, la Commissaire peut publier des comptes rendus qui présentent les résultats de ses enquêtes. Le Commissariat publie un grand nombre de ces comptes rendus dans sa base de données des décisions , en plus des renseignements sur toutes les ordonnances de la Commissaire. Ces comptes rendus se trouvent aussi sur CanLII , un site qui donne accès aux décisions de tous les tribunaux canadiens ainsi qu’à celles de nombreux tribunaux administratifs.

Collaborer avec les parlementaires, les parties plaignantes, les institutions et autres intervenants

La quatrième et dernière priorité de la Commissaire était de collaborer d’une part avec les parlementaires, les parties plaignantes et les autres intervenants pour régler les obstacles au sein du système d’accès, et d’autre part avec les institutions fédérales pour les aider à respecter leurs obligations en vertu de la Loi . Durant son premier mandat, la Commissaire a participé à plus de 150 réunions et a fait des présentations à l’intention de parlementaires, de cadres, de ministres et de fonctionnaires de différentes institutions, y compris dans le cadre de réunions annuelles avec les membres de la communauté de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels.

En janvier 2021 , la Commissaire a formulé diverses recommandations visant à apporter des modifications au système et à la Loi dans le cadre de l’examen du système d’accès à l’information au sein du gouvernement. Elle a depuis réitéré ses appels à la modernisation de la Loi . De plus, elle a comparu plus de 20 fois devant sept comités parlementaires, où elle a transmis de l’information sur les activités de l’organisation et a offert des conseils aux parlementaires dans le cadre de diverses études, dont une entreprise par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes sur l’état du système d’accès à l’information du Canada .

La Commissaire assure un rôle de premier plan au sein de la communauté des commissaires à l’information et des ombuds du Canada, notamment en tant que présidente de la Conférence annuelle des enquêteurs fédéraux, provinciaux et territoriaux, laquelle a été établie en 2021 sous son impulsion. Sur la scène internationale, elle est membre active de la Conférence internationale des commissaires à l’information. 

Traitement des plaintes en 2024-2025

Pourquoi le Commissariat refuse-t-il ou cesse-t-il de faire enquête sur certaines plaintes? 

De manière générale, la Commissaire doit faire enquête sur toutes les plaintes recevables. Cependant, en vertu du paragraphe 30(4) de la Loi , elle a le pouvoir de refuser ou de cesser de faire enquête sur des plaintes, même si celles-ci sont de son ressort.

La Commissaire exercera ce pouvoir dans certaines circonstances. Par exemple, lorsque l’institution répond à une demande d’accès avant d’entamer l’enquête sur la plainte concernant un retard ou de la terminer, ou lorsque l’institution communique les renseignements qu’elle avait précédemment refusés de divulguer avant de terminer l’enquête sur la plainte concernant l’application d’exceptions. 

Bien que certaines parties plaignantes puissent espérer recevoir une confirmation selon laquelle leur plainte est fondée une fois que leur problème particulier est réglé, la Commissaire n’a pas le pouvoir d’imposer des sanctions à l’institution. La poursuite d’enquêtes sur des questions qui ont déjà été réglées n’aurait aucune utilité pratique et n’apporterait rien de plus à la partie plaignante.

Plaintes futiles, vexatoires ou entachées de mauvaise foi

La Commissaire peut aussi décider de refuser ou cesser de faire enquête sur une plainte qui, à son avis, est futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi : 

• une plainte futile est généralement une plainte qui est banale ou qui n’a que peu ou pas d’importance;
• une plainte frivole concerne généralement des questions sans intérêt. Ces plaintes peuvent aussi être dépourvues de sens, absurdes ou farfelues;
• une plainte vexatoire consiste généralement en une plainte déposée, délibérément ou non, à des fins inappropriées. Il peut s’agir d’une plainte visant principalement à harceler ou à opprimer les autres, comme des institutions et des personnes;
• une plainte entachée de mauvaise foi suppose de causer délibérément du tort et/ou d’avoir un motif inapproprié ou malhonnête. Elle ne relève pas seulement d’un mauvais jugement ou d’une négligence. L’objectif d’une telle plainte est notamment d’induire en erreur et/ou de tromper.

Le site Web du Commissariat renferme de l’ information supplémentaire ainsi que des sommaires de décision de la Commissaire concernant le refus ou la cessation de faire enquête sur des plaintes. 

Plaintes faisant l’objet d’un désistement

Une partie plaignante peut retirer sa plainte lorsqu’elle ne veut plus que le Commissariat enquête sur ses allégations. Par exemple, il se peut qu’elle n’ait plus besoin des renseignements demandés ou que les circonstances qui l’ont amenée à déposer la plainte aient changé. Une plainte peut aussi faire l’objet d’un désistement lorsqu’une partie plaignante a reçu suffisamment d’informations de l’institution au cours de l’enquête ou qu’elle est satisfaite des explications fournies à l’appui de la réponse reçue. Il arrive parfois que la partie plaignante décide de retirer sa plainte alors que l’enquête est presque terminée.

Une fois qu’une plainte fait l’objet d’un désistement, la Commissaire n’a plus le pouvoir de poursuivre l’enquête. Elle peut toutefois prendre l’initiative d’une plainte si elle est d’avis qu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une enquête devrait être menée sur l’affaire, y compris lorsqu’elle conclut qu’une enquête est nécessaire pour promouvoir le droit d’accès.  

Orientations élargies à l’intention des parties plaignantes et des institutions

En 2024-2025 , la Commissaire a continué ses efforts visant à mettre à jour et à ajouter des documents d’orientation sur son site Web à l’intention des parties plaignantes, des institutions et d’autres intervenants.

Le site Web contient une nouvelle page qui est mise à jour chaque trimestre et qui fournit des statistiques sur la charge de travail de la Commissaire , y compris l’évolution de cette charge de travail au cours de l’exercice et d’un exercice à l’autre, ainsi que des statistiques sur les résultats des nouvelles plaintes déposées. Il y a un nouveau guide sur l’interprétation de la Commissaire en ce qui a trait à l’ exception prévue à l’article 16 de la Loi de même que de la jurisprudence connexe. Cette disposition permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements liés à l’application des lois, au déroulement des enquêtes et à la sécurité des établissements pénitentiaires. Un autre nouveau guide porte sur l’ exercice du pouvoir discrétionnaire par les institutions en vertu de la Loi . Il examine qui, au sein d’une institution, peut exercer un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la communication de renseignements en réponse à des demandes d’accès, et comment. Il examine aussi les éléments qui sont pris en considération par la Commissaire pour établir si l’exercice du pouvoir discrétionnaire par une institution était raisonnable.

De plus, le document d’orientation sur les demandes d’autorisation que les institutions peuvent présenter à la Commissaire pour ne pas donner suite à une demande d’accès a aussi été révisé. La mise à jour fournit des renseignements clés supplémentaires à l’intention des institutions et des personnes qui font des demandes d’accès. La page Web fournit désormais des explications et des exemples quant aux différentes raisons pouvant motiver la décision des institutions de présenter de telles demandes, y compris le fait que les demandes d’accès sont, de l’avis du responsable de l’institution, futiles ou vexatoires.

Renforcer la responsabilité : les ordonnances rendues par la Commissaire en 2024-2025

La Commissaire a le pouvoir de rendre des ordonnances lorsqu’il est conclu que les plaintes sont fondées. Les ordonnances exigent que les institutions s’acquittent de leurs obligations en vertu de la Loi . Toutes les ordonnances contribuent à tracer la voie à suivre en matière de transparence et d’accès aux documents en temps opportun. 

En 2024-2025 , la Commissaire a rendu 375 ordonnances , dont la majorité portait sur des plaintes concernant un retard. 

Les ordonnances de la Commissaire sont juridiquement contraignantes, ce qui signifie que les institutions doivent y donner suite, à moins d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. En 2024-2025 , quatre institutions ont exercé ce recours. Sur les 31 cas , 29 portaient sur des plaintes concernant un retard et un portait sur une plainte concernant une prorogation de délai (dans ces affaires, la Commissaire avait ordonné à l’institution de répondre à la demande d’accès). Enfin, un cas portait sur une plainte de refus où elle avait ordonné à l’institution de communiquer des documents.

Dans une affaire portant sur une ordonnance rendue à l’issue d’une enquête sur une plainte de refus , la partie plaignante a allégué que Services aux Autochtones Canada (SAC) avait erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers), de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) et de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) de la Loi . La demande visait à obtenir l’accord de règlement entre la Couronne et la Nation Squamish relativement à Kitsilano Point et à la région environnante, ainsi que toutes les cartes connexes et annexes. 

Ni SAC ni le tiers n’ont démontré que les renseignements satisfaisaient aux critères des exceptions. Plus particulièrement, les parties n’ont pas établi qu’il y avait un lien clair et direct entre la divulgation de renseignements précis et un risque de préjudice, n’ont pas démontré que la divulgation des renseignements pourrait entraîner un risque vraisemblable d’entrave à des négociations, ou n’ont pas démontré que les renseignements sont visés par le secret professionnel de l’avocat ou le privilège relatif à un litige. 

Par conséquent, la Commissaire a ordonné à SAC de communiquer les documents dans leur intégralité. SAC a avisé la Commissaire qu’il ne communiquerait pas les documents et a exercé un recours en révision devant la Cour fédérale. L’affaire est en cours. 

Ordonnances de la Commissaire à l’égard desquelles un recours en révision devant la Cour fédérale a été exercé – 2024-2025

Rapport présenté tardivement et problèmes persistants liés au respect des délais

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) publie habituellement, à la fin de l’automne, des statistiques annuelles sur la conformité des institutions avec la Loi . Ainsi, les données de l’exercice précédent deviennent accessibles environ neuf mois suivant la fin de l’exercice. Cette présentation tardive du rapport et l’analyse très sommaire qui l’accompagne empêchent le Commissariat de dégager les tendances émergentes en temps réel. Il s’agit d’une situation très décevante, et la Commissaire estime que les Canadiens et Canadiennes gagneraient à ce que le SCT adopte une approche plus rigoureuse et plus rapide en matière de communication des statistiques, comme l’ont fait d’autres pays .

En mettant ses propres ressources limitées à l’œuvre, le Commissariat a analysé le rendement des institutions en fonction de ces données. Une tendance persistante signalée par le SCT, et confirmée par la Commissaire, est celle des défis continus liés au respect des délais : en 2023-2024 , près de 30 % des demandes d’accès n’ont pas été traitées dans les délais prescrits. 

Au cours du même exercice, le nombre de demandes d’accès dans le système a atteint son plus haut niveau depuis le début du premier mandat de la Commissaire. Bien qu’il y ait eu moins de demandes en 2023-2024 , le volume global (qui tient compte des demandes reportées des exercices précédents) continue de croître. Près de 10 % des institutions ont terminé l’exercice avec au moins 50 % de demandes en plus qu’au début de l’exercice. 

Même si les défis persistent, certaines institutions sont parvenues à s’améliorer de manière significative : pour la première fois depuis 2018-2019 , le nombre de demandes fermées en 2023-2024 était supérieur au nombre de demandes reçues.   

À propos du Commissariat à l’information

L’objectif de la Loi sur l’accès à l’information , entrée en vigueur en 1983 , est de prévoir le droit d’accès aux documents relevant des institutions fédérales, tout en veillant à ce que le recours aux exceptions et aux exclusions soit limité et précis. 

La Loi confie à la Commissaire à l’information du Canada l’examen indépendant de toute question liée à la demande ou à l’obtention de documents en vertu de la partie 1 de la Loi . Le Commissariat à l’information a été créé pour soutenir la Commissaire en tant qu’agente indépendante du Parlement.

Le Commissariat s’efforce de faire respecter la Loi en utilisant toute la gamme d’outils et de pouvoirs à la disposition de la Commissaire. Ceux-ci comprennent la capacité de négocier avec les parties plaignantes et les institutions ainsi que la formulation d’ordonnances et de recommandations pour régler les questions à l’issue des enquêtes.

Le Commissariat appuie la Commissaire dans son rôle de conseillère auprès du Parlement et des comités parlementaires sur toutes les questions touchant l’accès à l’information. De plus, il se fait le défenseur d’un accès accru à l’information au Canada grâce à différentes initiatives, telles que la Semaine du droit à l’information.

Conformément à la Loi sur l’accès à l’information , le Commissariat à l’information est lui-même assujetti à cette loi qu’il doit faire respecter. De ce fait, les personnes ont le droit de demander de l’information au Commissariat. Lorsqu’elles demeurent insatisfaites du traitement de leurs demandes d’accès à l’information par ce dernier, elles peuvent déposer une plainte auprès de la commissaire à l’information ad hoc. 

Dans le cadre des enquêtes sur ces plaintes, j’examine les étapes du traitement de la demande d’accès par le Commissariat, notamment son obligation de prêter assistance, le respect des délais et l’exhaustivité de la réponse fournie. J’analyse rigoureusement les faits, les observations fournies par les deux parties et l’utilisation d’exceptions prévues par la loi pour refuser de communiquer l’information demandée. À l’issue de ces enquêtes, je formule des conclusions écrites soulignant les règles qui régissent le droit d’accès à l’information détenue par le Commissariat ainsi que les cas où ce dernier a refusé de communiquer certains types d’information. Ces conclusions visent à assurer une meilleure compréhension des droits d’accès relatifs à l’information demandée qui se trouve dans les documents du Commissariat et à mieux faire connaître la façon dont la Loi s’applique à lui.   

Le dernier exercice s’est avéré fort occupé. Du 1er avril 2024 au 31 mars 2025 , j’ai traité 91 dossiers de plainte répartis comme suit : 

• Plainte de l’exercice précédent ayant fait l’objet d’une enquête et conclue : 1
• Plainte de l’exercice précédent en cours d’examen faisant l’objet d’un désistement : 1
• Nouvelles plaintes ayant fait l’objet d’une enquête et conclues : 8
• Nouvelle plainte entamée/reportée : 1
• Autres dossiers (prolongation de délai, accès à l’information) : 2
• Plaintes redirigées vers l’institution compétente : 46
• Plaintes ne nécessitant aucune action de ma part : 32

Tout comme je présente mes conclusions écrites à l’issue des enquêtes, je prends le temps de répondre aux personnes dont les plaintes ne sont pas recevables, comme celles qui doivent être acheminées à des organismes de surveillance provinciaux ou fédéraux compétents. Je leur explique mon rôle et les renvoie à l’institution compétente en leur fournissant le lien du site Web correspondant. J’estime ainsi fournir un service utile au public. Il arrive aussi que des personnes me mettent en copie dans la correspondance qu’elles adressent à divers représentants gouvernementaux fédéraux afin de leur faire part de leurs préoccupations. Il m’incombe d’évaluer ces cas pour déterminer la nécessité de prendre ou non des mesures supplémentaires. 

En ma qualité de commissaire à l’information ad hoc, je dois non seulement examiner le traitement des demandes d’accès par le Commissariat lorsque son travail est remis en question, mais aussi aider le public, une tâche que j’ai particulièrement appréciée au fil des ans.

Respectueusement soumis,  
Anne E. Bertrand, c.r.     
Commissaire à l’information ad hoc