Objectif transparence : la cible ratée

Recommandations pour améliorer le projet de loi C-58 : Loi modifiant la Loi sur l'accès à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnelset d'autres lois en conséquence

Commissaire à l’information du Canada

Table des matières

• Message de la commissaire
• 1. Le droit d’accès
• 2. Champ d’application concernant les cabinets des ministres, le Parlement et les tribunaux
• 3. Frais
• 4. Renforcement de la surveillance
• 5. Secret professionnel de l’avocat
• 6. Sujets de préoccupation
• Liste des recommandations
• Sommaire comparatif

Message de la commissaire

Le gouvernement libéral a été élu sur la foi de sa plateforme d’ouverture et de transparence, et de sa promesse de renouveler la confiance de la population canadienne envers son gouvernement. Au début de son mandat, il s’est engagé à piloter un examen de la Loi sur l’accès à l’information pour améliorer l’ouverture du gouvernement.

Certains changements de politiques initiaux opérés par le gouvernement, tels que l’élimination de tous les frais autres que les frais de présentation d’une demande de 5 $, laissaient entrevoir des changements positifs. J’espérais, comme de nombreux Canadiens, que le gouvernement donnerait suite à sa promesse d’introduire des améliorations importantes à la Loi.

Tout juste avant l’ajournement de la session parlementaire pour l’été 2017, le gouvernement a déposé le projet de loi C-58, qui modifie la Loi sur l’accès à l’information.

En bref, le projet de loi C-58 n’apporte pas les changements promis. 

Le gouvernement a promis que le projet de loi ferait en sorte que la Loi s’applique au bureau du premier ministre et aux cabinets des ministres. Elle ne s’y applique pas.

Le gouvernement a promis que le projet de loi s’appliquerait de façon appropriée aux institutions administratives qui appuient le parlement et les tribunaux. Il ne s’y applique pas.

Le gouvernement a promis que le projet de loi prévoirait fournir un modèle de surveillance où la commissaire à l’information pourrait émettre des ordonnances exécutoires pour la divulgation de l’information gouvernementale. Il ne le prévoit pas. 

Plutôt que de faire progresser les droits d’accès à l’information, le projet de loi C-58 entraînerait plutôt une régression des droits existants.

Il impose de nouvelles obligations aux demandeurs, ajoute de nouveaux motifs permettant aux institutions de refuser de traiter des demandes, réintroduit la possibilité d’imposer des frais variés et, pour certains renseignements demandés, remplace le droit d’accès et le modèle de surveillance indépendante par la divulgation proactive. Il autorise le gouvernement à déterminer quels renseignements les Canadiens peuvent obtenir, plutôt que de laisser le droit aux Canadiens de décider pour eux-mêmes.

Il présente également un modèle de surveillance dans lequel la commissaire n’a pas véritablement le pouvoir d’exiger la divulgation de renseignements, et ajoute de nombreuses étapes contraignantes au processus d’enquête qui pourraient causer des retards. Il ne tire aucunement parti des avantages d’un véritable modèle exécutoire.

Les examens récents de la Loi sur l’accès à l’information effectués par moi-même et par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique (Comité ETHI) ont proposé des modifications qui sont nécessaires pour moderniser la LoiFootnote1. Ces recommandations ont, en grande partie, été ignorées lors de la rédaction du projet de loi C-58.

Le présent rapport propose des modifications au projet de loi C-58. Je conseille vivement au gouvernement de suivre ces recommandations et de réévaluer le projet de loi C-58 pour nous permettre d’avancer plutôt que de régresser au niveau de la protection du droit à l’information des Canadiens.

 

1. Le droit d’accès

La Loi sur l’accès à l’information donne un droit d’accès aux documents relevant du gouvernement.

Demandes de communication de document

Situation actuelle

Lorsqu’une demande de communication est présentée, les demandeurs doivent la rédiger en des termes suffisamment précis pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de l’institution de trouver le document sans problèmes sérieuxFootnote2.

Les institutions fédérales ont le devoir de faire « tous les efforts raisonnables, sans égard à l’identité de la personne qui fait ou s’apprête à faire une demande, pour lui prêter toute l’assistance indiquée »Footnote3. Cela inclut une aide à la rédaction de la demande.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

Ni la commissaire à l’information ni le Comité ETHI ne recommandent de modifier cet article.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 impose des obligations additionnelles aux demandeurs. Leurs demandes doivent fournir les renseignements obligatoires suivants :

1. le sujet précis sur lequel porte la demande;
2. le type de document demandé;
3. la période visée par la demande ou la date du document.

L’alinéa 6.1(1)a) ajoute que les institutions peuvent ne pas donner suite à la demande si l’une ou l’autre de ces conditions ne sont pas remplies (voir Motifs pour ne pas donner suite à la demande)

Analyse

Cette modification crée une restriction à l’accès.

Confrontés à ces critères, les Canadiens peuvent décider de ne pas exercer leur droit quasi constitutionnel de savoir. Plusieurs raisons l’expliquent :

• Capacités de lecture et d’écriture des Canadiens.
• Une compréhension sophistiquée du fonctionnement du gouvernement ou une connaissance préalable du document cherché sont nécessaires pour remplir ces critères.
• Le fait d’avoir à révéler le sujet précis de la demande pourrait dissuader certains demandeurs, entre autres les journalistes d’enquête, qui ne désirent pas divulguer la nature de leur travail.
• Selon les circonstances, la date ou la période relative à un document ne sont pas connues. C’est souvent le cas pour les recherches historiques dont uniquement le sujet est connu.

Capacités de lecture et d’écriture des Canadiens

Quatre Canadiens sur dix ont des compétences en littéracie insuffisantes pour être pleinement compétents dans la plupart des emplois de notre économie moderne.
http://www.conferenceboard.ca/hcp/provincial-fr/education-fr/adlt-lowlit-fr.aspx

Ces critères sont si précis, en particulier en ce qui a trait au type de document, que cela augmente la probabilité que le demandeur n’obtienne pas l’information demandée. Par exemple, la demande d’une note écrite provenant d’une réunion ne couvrirait pas toute note retranscrite dans un format numérique. La nécessité d’identifier le type de document ne tient pas compte du fait que dans un environnement numérique, les documents peuvent passer d’un format à l’autre.

Le Commissariat a déjà reçu une plainte au sujet d’une institution ayant refusé de traiter une demande qui ne remplissait pas les critères proposés dans le projet de loi C-58.

La demande à la Défense nationale visait à obtenir la correspondance entre deux individus en particulier durant une période de dix semaines. La Défense nationale avait déterminé que puisque la demande ne spécifiait pas de sujet précis, elle ne serait pas considérée.

Cette demande n’était pas difficile à comprendre ou à traiter et n’aurait pas entravé de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution. Le demandeur s’est plaint. Suite à l’intervention du Commissariat, la Défense nationale a accepté de donner suite à cette demande.

Les exigences actuelles de la Loi sont suffisantes pour permettre aux institutions de traiter une demande.

Incidence : Recul

Recommandation 1
Retirer les modifications à l’article 6.

Motifs pour ne pas donner suite à la demande

Situation actuelle

La Loi n’autorise actuellement pas les institutions à refuser de traiter une demande.

Il existe de rares cas où les demandeurs présentent des demandes frivoles, vexatoires ou autrement abusives. Ce sont des cas extrêmes. La prise en charge de telles demandes peut entraîner une forte pression sur les ressources publiques, des retards dans la prestation des autres services et des conséquences négatives sur les droits des autres demandeurs.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

La commissaire à l’information et le Comité ETHI recommandent de conférer aux institutions la capacité de refuser de traiter les demandes qui sont frivoles ou vexatoires ou qui constituent un abus du droit d’accès. Cette capacité devrait être strictement encadrée et limitée aux instances où il est évident que la demande appartient à cette catégorieFootnote4.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 ajoute quatre conditions qui autorisent les institutions à ne pas donner suite à une demande :

1. la demande ne contient pas l’un des renseignements suivants :
   1. le sujet précis sur lequel porte la demande;
   2. le type de document demandé;
   3. la période visée par la demande ou la date du document.
2. le document a déjà été communiqué à la personne qui fait la demande ou celle-ci peut avoir accès au document par d’autres moyens;
3. la demande implique un si grand nombre de documents ou une recherche de documents si vaste qu’y donner suite entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution. Une institution peut refuser de traiter une demande même si une prorogation est possible;
4. la demande est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus du droit d’accès à l’informationFootnote5.

Analyse

La demande n’inclut pas l’une des exigences énumérées à l’alinéa 6.1(1)a)

Les demandes qui pourraient être refusées selon l’alinéa 6.1(1)a)

• Tous les messages courriel entre des individus durant une période donnée (sans sujet)
• La liste de toutes les notes d’information données à un individu en particulier durant une certaine période (sans sujet)
• Le dossier de vérification fiscale d’un individu en particulier (sans date ou type de document)
• Le dossier électronique d’immigration d’un individu en particulier (sans date)
• Tous les documents relatifs à un demandeur (sans date ou type de document)

Le projet de loi C-58 permet aux institutions de refuser de traiter une demande lorsqu’un demandeur ne respecte pas des trois exigences énumérées selon le nouvel article 6.

Si ce motif pour ne pas donner suite à la demande est maintenu dans la loi, il pourrait s’en suivre que des demandes par ailleurs valides ne soient pas traitées parce que le demandeur ne peut pas remplir les conditions déraisonnables établies à l’article 6.

Il est donc recommandé que ces motifs de refus soient retirés puisqu’ils limitent sévèrement le droit à l’accès (voir Demandes de communication)

Incidence : Recul

Recommandation 2 
Retirer l’alinéa 6.1(1)a).

Le document a déjà été communiqué à la personne qui fait la demande ou celle-ci peut avoir accès au document par d’autres moyens (alinéa 6.1(1)b))

Les demandes qui pourraient être refusées selon l’alinéa 6.1(1)b)

• Un document qui a déjà été communiqué, mais qui a été perdu à cause d’un évènement inattendu tel qu’un bris informatique ou une inondation.
• L’information est en ligne, mais le demandeur vit dans une collectivité nordique éloignée et n’a pas facilement accès à Internet.
• L’information a été dévoilée de façon proactive, par exemple dans le cas d’une trousse d’information remise à un nouvel administrateur général.

Le projet de loi C-58 permet aux institutions de ne pas donner suite à une demande lorsque : a) le document a déjà été communiqué à la personne qui fait la demande; b) la personne peut avoir accès au document par d’autres moyens;

Le document a déjà été communiqué au demandeur

Permettre aux institutions de ne pas donner suite à une demande lorsqu’un document a déjà été communiqué à la personne qui fait la demande pose problème pour plusieurs raisons. Cela autorise les institutions à ne pas répondre à une deuxième demande légitime pour de l’information perdue. Ce motif permet aussi aux institutions de ne pas répondre aux demandes faites lorsque des changements de circonstances permettent de croire qu’un nouveau traitement des documents pourrait mener à une nouvelle divulgation.

Il existe de nombreuses raisons pour lesquelles des exceptions qui avaient auparavant été appliquées à une demande pourraient ne plus s’appliquer subséquemment. Par exemple, le privilège relatif au litige ne s’applique que durant le litige; les protections relatives à des processus d’enquête se terminent à la fin de l’enquête; des ébauches de documents peuvent être achevées; des décisions peuvent avoir été rendues; des dommages probables au moment de la demande originale peuvent avoir été atténués avec le temps.

Le demandeur peut avoir accès au document par d’autres moyens

Permettre aux institutions de ne pas donner suite à une demande parce que le demandeur peut avoir accès au document par d’autres moyens pose aussi problème. Les enquêtes menées par le Commissariat ont démontré que pour certains demandeurs, l’information publiée en ligne n’est pas toujours raisonnablement accessible. Par exemple, les personnes vivant dans des collectivités nordiques éloignées n’ont pas toutes accès à InternetFootnote6.

Finalement, permettre aux institutions de ne pas donner suite à une demande parce que le demandeur peut avoir accès au document par d’autres moyens, par le biais de la divulgation proactive, par exemple, pourrait avoir comme effet un recul en matière de droits d’accès, puisque selon le projet de loi C-58, il n’existe pas de révision indépendante de l’information divulguée de manière proactive par la commissaireFootnote7.

Incidence : Recul

Recommandation 3 
Retirer l’alinéa 6.1(1)b).

La demande implique un si grand nombre de documents ou une recherche de documents si vaste qu’y donner suite entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution (alinéa 6.1(1)c))

Les demandes qui pourraient être refusées selon l’alinéa 6.1(1)c)

• Les dossiers de vérifications fiscales (10 000 pages)
• Les documents concernant les activités de surveillance réglementaires de la sécurité aérienne des services de transport par hélicoptère (5 000 pages)
• L’autorisation du projet d’énergie renouvelable 8443-9BMG23 de Bow Lake Wind Farm qui sera situé dans la circonscription d’Algoma (4 500 pages)

La Loi ne permet pas aux institutions de refuser de traiter une demande parce que la demande implique un grand nombre de documents ou une vaste recherche de documents. La Loi permet à une institution de prendre des prorogations de délais raisonnables pour répondre aux demandes impliquant un grand nombre de documents ou une vaste recherche de documents qui entraveraient de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution et rendraient pratiquement impossible l’observation du délai originalFootnote8.

Le projet de loi C-58 permet à une institution de refuser de traiter une demande impliquant un grand nombre de documents ou une vaste recherche de documents et qu’y donner entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution. Une institution peut refuser de traiter une telle demande même si une prorogation raisonnable est possible.

Le terme « un grand nombre de documents » n’a pas été défini clairement. Par exemple, le Commissariat considère qu’on peut parler d’un grand nombre de documents à partir de 1 000 pages. Par contre, le SCT suggère qu’un nombre de plus de 500 pages devrait être considéré comme élevéFootnote9.

Cette disposition constitue aussi un moyen de dissuasion afin que les institutions établissent de bonnes pratiques de gestion de l’information. De mauvaises pratiques de gestion de l’information mènent à la nécessité de passer en revue un volume élevé de pages, tels que des duplicatas et des pages non pertinentes, et a pour effet d’augmenter la difficulté de localiser les pages pertinentes.

Les demandes liées à des vérifications fiscales, des litiges, des autorisations réglementaires, des contrôles de sécurité ou environnementaux et à des sujets historiques ou d’archives peuvent générer des milliers de pages répondant aux demandes. Selon cette nouvelle disposition, elles pourraient être refusées. Cette modification permet au gouvernement de refuser de répondre à des demandes valides. Elle n’est pas nécessaire à la bonne administration de la Loi.

Incidence : Recul

Recommandation 4 
Retirer l’alinéa 6.1(1)c).

Demandes frivoles ou vexatoires (alinéa 6.1(1)d)

Le projet de loi C-58 permet à une institution de refuser de traiter une demande si celle-ci est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus du droit d’accès à l’information. Les demandeurs auraient la possibilité de se plaindre à la commissaire si une institution refuse de traiter leur demande en vertu de cette disposition.

Cette disposition est conforme aux recommandations de la commissaire à l’information et du Comité ETHI. Cette modification est suffisante en soi pour traiter les demandes qui constituent un abus du droit d’accès, sans aller trop loin.

Incidence : Positive

Recommandation 5 
Maintenir l’alinéa 6.1(1)d).

 

2. Champ d’application concernant les cabinets des ministres, le Parlement et les tribunaux

Situation actuelle

Les cabinets des ministres, les organisations qui soutiennent le Parlement et les organismes de soutien administratif des tribunaux ne sont pas des institutions assujetties à la LoiFootnote10. Toutefois, certains documents se trouvant dans les cabinets des ministres sont assujettis à la Loi. Une analyse en deux volets a été mise en place par la Cour suprême du Canada pour déterminer si ces documents conservés physiquement dans les cabinets des ministres relevaient d’une institution et étaient donc accessibles en vertu de la LoiFootnote11.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

La commissaire recommande d’étendre le champ d’application de la Loi aux cabinets des ministres, aux organisations qui soutiennent le Parlement et aux organismes de soutien administratif des tribunaux, avec l’ajout d’une exception visant à prévenir une atteinte au privilège parlementaire et une exclusion visant à prévenir la violation de l’indépendance judiciaireFootnote12.

Le Comité ETHI a formulé la même recommandation, mais avec une exclusion en ce qui concerne les fonctions parlementairesFootnote13.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 n’assujettit pas au droit d’accès les cabinets des ministres, les organisations qui soutiennent le Parlement et les organismes de soutien administratif des tribunaux. Il codifie plutôt un système de divulgation proactive qui existe déjà pour la majeure partie.

Analyse

Les titulaires de charges publiques prennent des décisions qui touchent l’ensemble des Canadiens. Ces décisions influent également sur la façon dont l’argent des contribuables est dépensé. Il incombe aux cabinets des ministres, aux organisations à l’appui du Parlement et aux organismes qui apportent un soutien administratif aux tribunaux d’être responsables de la communication de renseignements relatifs à leur administration ou à leurs responsabilités.

Le gouvernement a promis d’étendre le champ d’application de la Loi de sorte qu’elle s’applique aux cabinets des ministres ainsi qu’aux institutions administratives à l’appui du Parlement et des tribunaux « de façon appropriéeFootnote14». Un champ d’application de la Loi approprié assujettit au droit d’accès les cabinets des ministres, les organisations à l’appui du Parlement et les organismes qui apportent un soutien administratif aux tribunaux.

La partie 2 du projet de loi C-58 crée un régime de divulgation proactive qui oblige les institutions à :

• Communiquer des documents qui ont déjà été publiés par l’intermédiaire de politiques;
• Communiquer de nouveaux documents qui ne sont pas divulgués de façon proactive;
• Communiquer des documents dans les délais prescrits;
• Appliquer des exceptions aux documents communiqués de façon proactive.

Ce régime de divulgation proactive exclut la fonction de surveillance de la commissaire à l’information. Le projet de loi énonce que la commissaire ne peut exercer ses fonctions de surveillance sur toute question de divulgation proactive, y compris tout renseignement ou document devant être publiéFootnote15.

Le projet de loi empêche aussi les demandeurs d’obtenir, au moyen d’une demande d’accès, de l’information qu’ils peuvent obtenir présentement auprès d’institutions fédérales et de cabinets des ministres. Cela s’explique par le fait que le projet de loi autorise les institutions à ne pas donner suite à une demande lorsque l’information est accessible par d’autres moyens, par exemple, si elle a déjà été communiquée de façon proactive (conformément au nouvel alinéa 6.1(1)b)).

Prévoir des exigences relatives à la divulgation proactive, où le gouvernement choisit ce qui est communiqué, n’est pas la même chose que d’assujettir ces entités au droit d’accès, où les demandeurs peuvent choisir ce qui est demandé et ont droit à la surveillance indépendante des décisions du gouvernement concernant la communication des renseignements.

Cabinets des ministres

Le projet de loi C-58 oblige le premier ministre à communiquer les lettres de mandat — originales et révisées —adressées aux ministres.

Il oblige aussi les cabinets des ministres à communiquer :

• les documents d’information des ministres au moment de prendre le pouvoir; le titre et les numéros de suivi des notes préparées à chaque mois à leur intention, les ensembles des notes pour la période des questions préparées à leur intention par une institution fédérale chaque mois; et les documents d’information pour les comparutions des ministres devant le Parlement;
• les rapports sur les dépenses;
• les dépenses afférentes aux déplacements;
• les frais d’accueil;
• les contrats.

Lettres de mandat

Bien que le projet de loi C-58 exige la divulgation proactive des lettres de mandat originales et révisées, il ne prévoit aucun délai de publication et autorise les institutions à ne pas donner suite à une demande d’accès pour une lettre de mandat si elle a déjà été rendue accessible. Il ne donne pas à la commissaire un droit de surveillance sur la publication ni sur l’application des exceptions.

Une obligation légale de publier les lettres de mandat est une bonne chose, mais elle est modérée par un défaut d’application de la loi en cas de manquement à l’obligation.

De plus, ce changement n’assujettit pas le Cabinet du premier ministre au droit d’accès à l’information.

Incidence : Neutre

Recommandation 6
Assujettir le Cabinet du premier ministre au droit d’accès en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, avec une exception pour les renseignements liés aux fonctions parlementaires.

Recommandation 7
Imposer un délai pour communiquer de façon proactive les lettres de mandat originales et révisées, correspondant aux délais actuellement prévus par la Loi.

Recommandation 8
Supprimer l’article 91 afin que la commissaire ait compétence sur les documents communiqués de façon proactive.

Les documents nouvellement assujettis à la divulgation proactive

Le projet de loi C-58 obligerait les cabinets des ministres à communiquer de façon proactive :
 

• les documents d’information des ministres au moment de prendre le pouvoir (dans les 120 jours civils suivant sa nomination);
• le titre et les numéros de suivi des notes préparées à leur intention (mensuellement);
• les ensembles des notes pour la période des questions, préparées à l’intention des ministres par une institution fédérale (dans les 30 jours civils suivant le dernier jour de séance parlementaire en juin et en décembre);
• les documents d’information pour les comparutions des ministres devant le Parlement (dans les 120 jours civils suivant la comparution).

Actuellement, aucune politique ne prévoit la divulgation proactive de ces documents.

Les demandeurs peuvent demander accès à tous ces documents en vertu de la Loi et obtenir une réponse dans un délai de 30 jours (à moins d’une prorogation justifiée par les circonstances).

Le projet de loi C-58 prévoit des délais de divulgation proactive qui sont, dans l’ensemble, beaucoup plus longs que le délai de 30 jours accordé pour donner suite à une demande d’accès. Il autorise les institutions à ne pas donner suite à une demande de documents lorsqu’ils ont déjà été rendus publics. La commissaire n’obtient aucun pouvoir de surveillance sur des documents qui doivent être communiqués de façon proactive, y compris l’application des exceptions. Il s’agit d’un recul par rapport aux droits actuels.

De plus, ce changement n’assujettit pas les cabinets des ministres au droit d’accès à l’information.

Incidence : Recul

Les documents déjà assujettis à la divulgation proactive

Le projet de loi C-58 obligerait les cabinets des ministres à communiquer de façon proactive :

• les rapports sur les dépenses (dans les 120 jours suivant la fin de l’exercice);
• les dépenses afférentes aux déplacements (mensuellement);
• les frais d’accueil (mensuellement);
• les contrats de plus de 10 000 $ (trimestriellement).

Ces documents sont déjà assujettis à des politiques de divulgation proactiveFootnote16.

À l’heure actuelle, les demandeurs peuvent également demander tous ces documents en vertu de la Loi.

Le projet de loi C-58 autorise les institutions à ne pas donner suite à une demande d’accès à ces documents lorsqu’ils ont été communiqués de façon proactive, et retire à la commissaire son pouvoir de surveillance concernant ces documents, y compris l’application des exceptions. Il s’agit d’un recul par rapport aux droits actuels.

Incidence : Recul

Recommandation 9
Assujettir les cabinets des ministres et des ministres d’État ainsi que les secrétaires parlementaires au droit d’accès prévu par la Loi sur l’accès à l’information, avec une exception pour les renseignements liés aux fonctions parlementaires.

Recommandation 10
Autoriser aux auteurs de demande à demander, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements qui ont déjà été communiqués de façon proactive par les cabinets des ministres.

Recommandation 11
Assujettir les obligations en matière de divulgation proactive des cabinets des ministres à la surveillance de la commissaire à l’information.

Institutions fédérales

Les documents nouvellement assujettis à la divulgation proactive

Le projet de loi C-58 oblige les entités fédéralesFootnote17 à divulguer :

• les documents d’information des administrateurs généraux (ou leur équivalent) au moment de leur entrée en fonction (dans les 120 jours civils suivant leur nomination);
• le titre et les numéros de suivi des notes préparées pour les administrateurs généraux (dans les 30 jours civils suivant la fin du mois de sa réception);
• les documents d’information pour les comparutions des administrateurs généraux devant le Parlement (dans les 120 jours civils suivant leur comparution).

À l’heure actuelle, les demandeurs peuvent demander accès à tous ces documents en vertu de la Loi et obtenir une réponse dans un délai de 30 jours (à moins d’une prorogation justifiée par les circonstances).

Le projet de loi C-58 prévoit des délais de divulgation proactive qui sont beaucoup plus longs que le délai de 30 jours accordé pour répondre à une demande d’accès. Il autorise les institutions à ne pas donner suite à une demande de documents lorsqu’ils ont déjà été rendus publics. La commissaire n’obtient aucun pouvoir de surveillance de documents qui doivent être communiqués de façon proactive, y compris pour l’application des exceptions. Il s’agit d’un recul par rapport aux droits actuels.

Il assujettit également les « entités fédérales » à des règles de divulgation proactive différentes que celles des « institutions fédérales ». Cette situation crée un régime incohérent de communication au gouvernement, ce qui signifie que certains renseignements seront accessibles en vertu du droit d’accès auprès de certaines institutions et ne le seront pas auprès d’autres.

Incidence : Recul

Les documents déjà assujettis à la divulgation proactive

Le projet de loi C-58 oblige certaines institutions fédérales à communiquer :

• les dépenses afférentes aux déplacements (mensuellement);
• les frais d’accueil (mensuellement);
• les rapports déposés au Parlement (dans les 30 jours suivant le dépôt);
• la reclassification des postes (trimestriellement).

Il oblige les entités fédérales à communiquer :

• les contrats de plus de 10 000 $ (trimestriellement);
• les subventions et les contributions de plus de 25 000 $ (trimestriellement).

À l’heure actuelle, les demandeurs peuvent demander accès à tous ces documents en vertu de la Loi et obtenir une réponse dans un délai de 30 jours (à moins d’une prorogation justifiée par les circonstances).

Le projet de loi C-58 prévoit des délais de divulgation proactive qui sont parfois beaucoup plus longs que le délai de 30 jours accordé pour donner suite à une demande d’accès. Il autorise les institutions à ne pas donner suite à une demande de documents lorsqu’ils ont déjà été rendus publics. La commissaire n’obtient aucun pouvoir de surveillance de documents qui doivent être communiqués de façon proactive, y compris pour l’application des exceptions. Il s’agit d’un recul par rapport aux droits actuels.

La différence de définition entre les expressions « institution fédérale » et « entité fédérale » crée de l’incohérence et de la confusion dans les obligations en matière de communication prévues par ces dispositions.

Incidence : Recul

Recommandation 12
Assujettir toutes les « institutions fédérales », selon la définition qui se trouve déjà dans la Loi, à des obligations cohérentes en matière de communication.

Recommandation 13
Respecter le droit des demandeurs de demander, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements que les institutions fédérales ont déjà communiqués de façon proactive.

Recommandation 14
Assujettir les obligations en matière de divulgation proactive des institutions fédérales à la surveillance de la commissaire à l’information.

Parlement

Les documents assujettis à la divulgation proactive

À l’heure actuelle, le Parlement est assujetti à des pratiques de divulgation proactive incohérentes. À titre d’exemple, les sénateurs communiquent les renseignements détaillés sur leurs déplacements individuels pour chaque voyage tous les trois mois, alors que les députés ne publient qu’un résumé annuel de leurs dépenses afférentes aux déplacements.

Le projet de loi C-58 oblige les sénateurs et les députés à communiquer :

• les dépenses afférentes aux déplacements (dans les 90 jours suivant la fin du trimestre);
• les frais d’accueil (dans les 90 jours suivant la fin du trimestre);
• les contrats de service (tous les montants) (dans les 90 jours suivant la fin du trimestre).

Il oblige également les organisations qui appuient le Parlement à communiquer :

• les dépenses afférentes aux déplacements (dans les 60 jours suivant la fin du trimestre);
• les frais d’accueil (dans les 60 jours suivant la fin du trimestre);
• les contrats (de plus de 10 000 $) (dans les 60 jours suivant la fin du trimestre).

À l’heure actuelle, le Parlement n’est pas visé par la Loi. Le projet de loi C-58 n’assujettit pas le Parlement au droit d’accès à l’information.

Selon le projet de loi C-58, les délais à l’intérieur desquels les organismes parlementaires doivent communiquer des documents de façon proactive sont considérablement plus longs que ceux qui seraient imposés à une institution qui donnerait suite à une demande d’accès en vertu de la Loi (c.-à-d. dans les 90 ou 60 jours suivant la fin du trimestre, comparativement à 30 jours).

La commissaire n’aurait aucun pouvoir de surveillance sur les documents que le Parlement a communiqués de façon proactive. Elle ne pourrait pas assurer le respect des délais de divulgation proactive ni l’application appropriée des exceptions.

Incidence : Recul

Recommandation 15
Assujettir les organisations qui fournissent un soutien administratif au Parlement au droit d’accès à l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, avec une disposition relative au privilège parlementaire.

Tribunaux

Les documents assujettis à la divulgation proactive

En ce qui concerne la divulgation proactive, les pratiques et les politiques des organismes qui apportent un soutien administratif aux tribunaux sont incohérentes.

Le projet de loi C-58 oblige ces organismes à communiquer :

• les dépenses afférentes aux déplacements (dans les 30 jours suivant la fin du trimestre);
• les frais d’accueil (dans les 30 jours suivant la fin du trimestre);
• les contrats (de plus de 10 000 $) (dans les 30 jours suivant la fin du trimestre);
• les dépenses des juges de cours supérieures qui sont remboursées dans le cadre des indemnités de déplacement, de conférence, de faux frais et de représentation (dans les 30 jours suivant la fin du trimestre).

À l’heure actuelle, les organismes qui apportent du soutien administratif aux tribunaux ne sont pas visés par la Loi. Le projet de loi C-58 n’assujettit pas ces organismes au droit d’accès à l’information.

Selon le projet de loi C-58, les délais à l’intérieur desquels les organismes de service administratif des tribunaux doivent communiquer des documents de façon proactive sont considérablement plus longs que ceux qui seraient imposés à une institution qui donnerait suite à une demande d’accès en vertu de la Loi (c.-à-d. dans les 30 jours suivant la fin du trimestre, comparativement à 30 jours).

La commissaire n’aurait aucun pouvoir de surveillance sur les documents communiqués de façon proactive par ces organismes. Il ne pourrait pas assurer le respect des délais de divulgation proactive ni l’application appropriée des exceptions.

Incidence : Recul

Recommandation 16
Assujettir les organismes qui apportent un soutien administratif aux tribunaux aux droits d’accès de Loi sur l’accès à l’information avec une exclusion pour protéger l’indépendance judiciaire.

 

3. Frais

Situation actuelle

Quiconque fait une demande d’accès à l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information peut être tenu de payer des frais de demande d’un maximum de 25 dollars; le Règlement fixe ces droits à cinq dollarsFootnote18.

De plus, la Loi permet aux institutions d’exiger des frais supplémentaires dans différents cas : s’il faut plus de cinq heures pour rechercher le document ou pour en prélever la partie communicable, s’il faut reproduire les documents, s’il faut produire des copies du document sur des supports de substitution et s’il faut préparer un document informatisé. Le montant et l’application exacts de ces frais sont précisés dans le RèglementFootnote19.

En mars 2015, la Cour fédérale a déterminé que les institutions ne pouvaient pas exiger de paiement pour la recherche et la préparation de documents électroniquesFootnote20.

En mai 2016, le gouvernement a annoncé que tous les frais associés aux demandes d’accès à l’information, à l’exception des frais de demande de cinq dollars, seraient éliminés. Ce résultat a été mis en pratique par une directive provisoireFootnote21.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

La commissaire à l’information recommande d’éliminer tous les frais liés aux demandes d’accèsFootnote22.

Le Comité ETHI recommande que le droit de demande de cinq dollars soit éliminé. Il est aussi recommandé que la possibilité de rétablir des frais pour les demandes volumineuses et les demandes qui exigent de longues recherches soit examinée, à l’exception des demandes de renseignements personnelsFootnote23.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 maintient la capacité des institutions d’exiger des frais de demande d’un maximum de 25 dollars, qui peut être fixé par règlement.

Il retire aussi de la Loi la liste des frais supplémentaires possibles. Il prévoit, à la place, que d’autres frais pourraient être exigés par règlement.

Il maintient aussi le droit du demandeur de formuler une plainte au Commissariat au sujet de frais excessifs. Le projet de loi précise que la Cour fédérale agit comme deuxième niveau d’examen des frais.

Analyse

La détermination des montants et le traitement du paiement des frais ajoutent un niveau de complexité à l’administration du système d’accès et créent des retards pour les demandeurs. Les frais ont été prélevés de façon incohérente par l’ensemble des institutions et dépendent de la qualité et de la mise en œuvre des pratiques de gestion de l’information. Les institutions utilisent les frais pour décourager les demandes qu’elles considèrent comme frivoles, soit pour restreindre les demandes ou pour dissuader leur auteur d’y donner suite. L’impositiondes frais entraîne des plaintes au Commissariat à l’information.

Les frais sont inconciliables avec le principe d’un gouvernement ouvert, en considérant de plus qu’un accès libre à des données ouvertes est d’une importance significative pour la société et l’économieFootnote24.

En 2015-16, le gouvernement a perçu un montant de 386 390 $ en frais. Il apparaît clair que l’inefficacité liée à la perception de frais l’emporte sur les revenus générés par cette perception.

Suivant la décision de la Cour fédérale en 2015 et la directive provisoire du gouvernement visant à éliminer tous les frais sauf les frais de demande, il était espéré que les frais liés aux demandes d’accès seraient chose du passé.

Le projet de loi C-58 réintroduit les frais en retirant la liste des cas où des frais supplémentaires peuvent être exigés de la Loi actuelle et en la remplaçant par un énoncé général mentionnant que des frais pourraient être prescrits par règlement. Il est évident que le projet de loi C-58 ouvre la porte à ce que des frais supplémentaires soient imposés en plus du cinq dollars de frais de demande. En laissant planer la possibilité d’exiger des frais dans la Loi, le gouvernement envoie un message contradictoire. C’est un recul qui permet au gouvernement de reconsidérer sa décision d’éliminer les frais.

Puisque le projet de loi C-58 ajoute un mécanisme qui permet de gérer les demandes frivoles ou entachées de mauvaise foi, l’imposition de frais dans ce but n’est pas nécessaire. Les frais causent des retards, mènent à de l’abus et augmentent les coûts de l’administration de la Loi en plus d’être incompatibles avec le principe d’un gouvernement ouvert. Les frais devraient être définitivement éliminés.

Incidence : Recul

Recommandation 17
Éliminer tous les frais liés aux demandes d’accès.

 

4. Renforcement de la surveillance

Modèle de surveillance 

Situation actuelle

Une révision indépendante et efficace des décisions du gouvernement constitue un élément clé d’un régime d’accès à l’information. Un modèle de supervision efficace aide les demandeurs à obtenir rapidement l’information à laquelle ils ont droit.

La Loi actuelle prévoit l’utilisation d’un modèle d’ombudsman pour la surveillance. En vertu de ce modèle, la commissaire peut enquêter sur une large gamme de questionsFootnote25. Après avoir conclu une enquête, la commissaire peut faire des recommandations à l’intention des institutions. Lorsqu’une institution ne donne pas suite à ses recommandations, la commissaire peut, avec le consentement du plaignant, s’adresser à la Cour fédérale. L’audience devant la Cour fédérale est de novo, ce qui signifie qu’il y a un examen complet de la décision de l’institution ayant refusé la divulgation. L’institution peut également, en vertu de ce modèle, présenter de nouveaux motifs pour refuser la divulgation.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

La commissaire recommande l’adoption d’un modèle exécutoire lui permettant de rendre une ordonnance qui règle les questions soulevées. Ces ordonnances seraient susceptibles de contrôle judiciaire par la Cour fédérale. Ce modèle comprendrait les éléments suivants : la médiation, de solides pouvoirs d’enquête, un pouvoir discrétionnaire d’arbitrage, la publication des ordonnances et un mécanisme de certification des ordonnances de la commissaire en tant qu’ordonnances de la Cour fédéraleFootnote26.

Le Comité ETHI recommande également d’adopter un modèle exécutoire dont les paramètres sont clairement et rigoureusement définisFootnote27.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 introduit un modèle de surveillance différent. Il maintient l’approche de l’ombudsman sur les enquêtes, les pouvoirs d’enquête solides et la capacité de formuler des recommandations prévue par la Loi et confère à la commissaire le pouvoir discrétionnaire de refuser ou de cesser d’enquêter. En outre, il donne à la commissaire le pouvoir de rendre une « ordonnance » sur les plaintes fondéesFootnote28.

Lorsqu’une institution décide de ne pas suivre l’ordonnance de la Commissaire, elle peut s’adresser à la Cour fédéraleFootnote29. Il n’y a pas de contrôle judiciaire de l’ordonnance de la commissaire. L’audience devant la Cour fédérale est de novo, ce qui signifie qu’il y a un examen complet de la décision de l’institution ayant refusé la divulgation. L’institution peut également, en vertu de ce modèle, présenter de nouveaux motifs pour refuser la divulgation.

Analyse

Le projet de loi C-58 maintient en grande partie le modèle de surveillance actuelle. Dans certains cas, il ajoute des étapes procédurales (p. ex., consultation avec le commissaire à la protection de la vie privée), prolonge les délais pour les enquêtes (p. ex., aucun délai pour consulter le commissaire à la vie privée, 35 jours ouvrables pour qu’une institution du gouvernement respecte l’ « ordonnance » de la commissaireFootnote30) et n’offre aucun avantage d’un véritable modèle exécutoire.

Dans le cadre d’un modèle exécutoire, un arbitre reçoit les appels des demandeurs concernant le traitement de leur demande d’accès par une institution, y compris la décision de l’institution concernant la divulgation. À la conclusion de l’arbitrage, une ordonnance réglant les questions soulevées dans l’appel doit être rendue par la commissaire. L’ordonnance est contraignante. Ce modèle présente un certain nombre d’avantages :

• Il incite clairement les institutions à appliquer des exceptions uniquement lorsqu’elles disposent de preuves suffisantes pour soutenir la non-divulgation et soumettre ensuite ces preuves à l’arbitre, puisque le contrôle judiciaire devant la Cour est basé sur le dossier soumis à l’arbitre.
• Les motifs selon lesquels l’ordonnance peut être mise de côté par la Cour sont limités et l’institution ne peut présenter de nouvelles preuves ou compter sur de nouvelles exceptions, car c’est la décision de l’arbitre, et non celle de l’institution, qui subit un examen de la Cour.
• Cela évite la redondance d’avoir deux niveaux d’examen de la même décision, ce qui peut donner lieu à un accès à l’information plus opportun.
• Le fardeau lié à la demande d’un contrôle judiciaire devant la Cour repose sur les institutions et non sur les demandeurs, si l’institution souhaite s’opposer à la divulgation ordonnée par la commissaire.
• Il a un caractère définitif pour les demandeurs, car les ordonnances de la commissaire sont contraignantes, sauf si elles sont examinées par la Cour.

« Ordonnances » en vertu du projet de loi C-58

Le gouvernement a indiqué que le projet de loi C-58 accorderait plus de pouvoirs à la commissaire à l’information, notamment celui « d’ordonner la divulgation de document »Footnote31. Toutefois, les « ordonnances » prévues par le projet de loi sont dépourvues des caractéristiques d’une ordonnance.

Premièrement, dans un véritable modèle exécutoire, c’est l’ordonnance de la commissaire qui est assujettie à un contrôle judiciaire. Cela signifie que le dossier présenté à la Cour est le même que celui qui a été soumis à la commissaire. Les motifs selon lesquels l’ordonnance peut être mise de côté par la Cour sont limités et l’institution ne peut présenter de nouvelles preuves ou invoquer de nouvelles exceptions.

Avec le projet de loi C-58, l’audience devant la cour est de novo, ce qui signifie que l’examen ne porte pas sur l’ « ordonnance » de la commissaire, mais sur la décision du gouvernement. L’audience de novo devant la Cour fédérale permet aux institutions de présenter de nouvelles représentations ou des représentations plus exhaustives à la Cour et, selon l’expérience du Commissariat à l’information avec ce type d’examen, elle a parfois entraîné l’application de nouvelles exceptions. Un examen de novo n’incite pas les institutions à fournir des raisons suffisantes pour justifier que l’information ne doit pas être divulguée au cours des enquêtes. Cela est déjà un problème en vertu de la Loi actuelle et le projet de loi C-58 ne fait rien pour améliorer la situation.

La nouvelle capacité pour la commissaire d’« ordonner » la divulgation de l’information qui est prévue dans le projet de loi C-58 est une capacité sans mordant. Elle ajoute très peu au pouvoir de recommandation actuel actuellement prévu par la Loi et n’offre aucun des avantages d’un modèle exécutoire.

Exécution des « ordonnances »

Deuxièmement, le projet de loi C-58 ne prévoit aucun mécanisme de certification des « ordonnances ». Cela signifie que le projet de loi C-58 ne prévoit aucun recours pour traiter des situations où une institution ne respecte pas une ordonnance de la commissaire et ne présente aucune demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Le projet de loi C-58 ne prévoit aucune circonstance où la commissaire peut introduire une instance à titre de demanderesse devant la Cour fédérale.

La Loi devrait prévoir un mécanisme de certification des ordonnances de la commissaire en tant qu’ordonnances de la Cour fédéraleFootnote32. Cela permettrait de veiller à l’exécution des ordonnances rendues, car des procédures pour outrage pourraient être lancées en cas de non-conformité.

Incidence : Recul

Recommandation 18
Supprimer l’article 44.1, prévoyant l’examen de novo.

Recommandation 19
Modifier les articles 41 à 48 de la Loi afin de refléter qu’il s’agit de l’ordonnance de la commissaire qui est soumise à l’examen de la Cour fédérale.

Recommandation 20
Modifier l’article 36.1 afin que toute ordonnance de la commissaire à l’information puisse être certifiée en tant qu’ordonnance de la Cour fédérale.

Participation du commissaire à la protection de la vie privée aux enquêtes

En vertu de la Loi, il n’y a actuellement aucune obligation pour la commissaire à l’information d’aviser le commissaire à la protection de la vie privée, de le consulter ou de lui demander des observations dans le cadre d’une enquête. Réciproquement, en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il n’y a aucune obligation pour le commissaire à la protection de la vie privée d’aviser la commissaire à l’information, de la consulter ou de lui demander des observations dans le cadre d’une enquête, si le commissaire à la protection de la vie privée juge que l’accès à l’information retenue par l’institution ne devrait pas être accordé.

Le projet de loi C-58 prévoit deux cas où le commissaire à la protection de la vie privée pourrait intervenir dans le cadre d’une enquête pour une demande d’accès à l’information :

• Dans le premier cas, les institutions pourraient aviser le commissaire à la protection de la vie privée dès qu’une plainte sur l’accès à l’information est reçue. Cet avis entraînerait une obligation formelle pour la commissaire à l’information de donner au commissaire à la protection de la vie privée la possibilité de présenter des observations au sujet de la plainteFootnote33.

• Dans le deuxième cas, le projet de loi C-58 permettrait à la commissaire de consulter, à sa discrétion, le commissaire à la protection de la vie privée lorsqu’elle a l’intention de rendre une « ordonnance » selon laquelle des renseignements personnels doivent être divulguésFootnote34.

Nos enquêtes montrent que les exceptions touchant les renseignements personnels (article 19) sont, historiquement, les plus couramment invoquéesFootnote35. Actuellement, la grande majorité de nos enquêtes sont résolues avant de passer à l’étape de la formulation de recommandations concernant la divulgation d’informations supplémentaires. Pour beaucoup de ces enquêtes, les plaignants indiquent, pendant les premières étapes de l’enquête, que leur plainte ne concerne pas la non-divulgation des renseignements personnels en vertu de l’article 19.

Le Commissariat à l’information a développé depuis plus de 30 ans une expertise en matière d’interprétation, d’analyse et de formulation de recommandations concernant l’application de l’article 19 de la LoiFootnote36. Dans les rares cas où la commissaire à l’information et une institution sont en désaccord en ce qui a trait à l’application de l’article 19, le commissaire à la protection de la vie privée peut demander l’autorisation de la Cour fédérale pour intervenir dans le cadre d’une révisionFootnote37.

Cette modification ajoute un fardeau procédural inutile aux enquêtes de la commissaire à l’information. Elle crée une situation où deux hauts fonctionnaires du Parlement indépendants mènent une enquête commune pour les plaintes où il est question d’appliquer l’exception pour les renseignements personnels. En outre, la commissaire à l’information devient dépendante du commissaire à la protection de la vie privée lors d’une enquête sur l’accès à l’information.

Malgré le fait qu’il n’est pas partie à l’enquête, le projet de loi C-58 permet au commissaire à la protection de la vie privée de demander un contrôle judiciaire concernant la décision sur l’accès à l’information prise par l’institution fédérale. Dans un véritable modèle exécutoire, le commissaire à la protection de la vie privée devrait demander l’autorisation de la Cour avant de participer à un contrôle judiciaire concernant une décision sur l’accès à l’information.

Cette modification est inappropriée, inutile et risque de retarder les enquêtes, ainsi que d’empêcher encore plus de fournir un accès à l’information en temps opportun.

Incidence : Recul

Recommandation 21
Supprimer l’exigence d’aviser et de consulter le commissaire à la protection de la vie privée, la possibilité de présenter des observations au cours d’une enquête et sa capacité de se présenter à titre de demandeur dans le cadre d’une procédure de contrôle judiciaire.

Pouvoir discrétionnaire d’entendre les appels

Le projet de loi C-58 confère à la commissaire à l’information le pouvoir de refuser de faire enquête ou de cesser de faire enquête sur une plainte qu’elle juge futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou qui est inutile.

Cette modification serait un changement positif. Les circonstances dans lesquelles un tel scénario se produirait sont rares et le seuil à respecter est assez élevé. Il s’agit cependant d’un ajout important au pouvoir de la commissaire de contrôler le processus d’enquête.

Incidence : Positive

Améliorations pour les enquêtes absentes dans le projet de loi C-58

Il y a deux aspects importants liés aux enquêtes de la commissaire à l’information qui ne sont pas traités dans le projet de loi C-58 : la médiation et la publication des conclusions de la commissaire. Les ajouter pourraient grandement améliorer  le processus d’enquête de la commissaire.

Médiation

Le projet de loi C-58 ne prévoit pas d’étape de médiation pour les enquêtes de la commissaire. Actuellement, les enquêtes prévoient une phase de médiation entre le plaignant et l’institution du gouvernement. Toutefois, une mention explicite de la fonction de médiation dans la Loi ajouterait de la rigueur au modèle d’enquête actuel en avisant toutes les parties que leur pleine participation est attendue. Conjointement avec la modification permettant à la commissaire de publier des rapports sur ses conclusions (voir ci-dessous), cela pourrait se traduire par des enquêtes plus efficaces et plus rapides.

Incidence : Positive si ajoutée

Recommandation 22
Prévoir une fonction de médiation officielle dans le cadre des enquêtes.

Publication des conclusions

La Loi ne prévoit aucun mécanisme de publication des rapports sur les conclusions de la commissaire, dès qu’ils sont émis. En outre, la commissaire à l’information est soumise à des exigences en matière de confidentialité strictesFootnote38. La commissaire peut informer le public de ses enquêtes par l’intermédiaire de son rapport annuel au Parlement. La commissaire à l’information peut également présenter des rapports spéciaux au Parlement.

Par conséquent, il n’y a pas une grande jurisprudence pour orienter les institutions, les demandeurs et les autres parties intéressées. Cela fait souvent en sorte que les mêmes questions font inutilement l’objet d’une nouvelle enquête.

Afin d’assurer la création d’une jurisprudence, la commissaire devrait être en mesure de publier des rapports sur ses conclusions.

Incidence : Positive si ajoutée

Recommandation 23
Permettre à la commissaire à l’information de publier des rapports sur ses conclusions.

Sommaire des recommandations

 

5. Secret professionnel de l’avocat

Situation actuelle

La Loi sur l’accès à l’information confère à la commissaire des pouvoirs d’enquête élargis, y compris le pouvoir d’examiner et d’exiger la production de rapports sur lesquels les institutions ont invoqué l’exception du secret professionnel de l’avocatFootnote39.

Il est important que la commissaire puisse recevoir et examiner ces renseignements. L’exception relative au secret professionnel des avocats est une des exceptions les plus demandées. Les enquêtes du Commissariat ont souvent mené à une divulgation de renseignements qui étaient à l’origine retenus en vertu de cette exception.

En novembre 2016, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans Information and Privacy Commissioner of Alberta c. The Board of Governors of the University of CalgaryFootnote40. Dans cette décision, la Cour suprême a jugé que la commissaire à l’information et à la protection des renseignements personnels de l’Alberta ne possède pas le pouvoir d’examiner les documents auxquels le secret professionnel de l’avocat est appliqué.

Puisque la disposition de la Loi est similaire à celle de l’Alberta, la commissaire a écrit au président du Conseil du Trésor et au ministre de la Justice au sujet des répercussions de cette décision et a mis en évidence les différences entre la Loi sur l’accès à l’information et la législation albertaine.

Pour plus de précision, elle a également demandé une modification de la Loi sur l’accès à l’information dans le cadre de la première phase de son examen de celle-ci, afin que le libellé établisse une intention législative claire et sans équivoque à savoir que les pouvoirs d’enquête de la commissaire à l’information, y compris son pouvoir d’obliger les institutions à produire des documents, s’appliquent aux documents à l’égard desquels l’exception liée au secret professionnel de l’avocat a été invoquée.

Le 6 juin 2016, le président du Conseil du Trésor a répondu à la lettre de la commissaire afin de confirmer que les institutions continueront de pratiquer l’échange de documents avec la commissaire à l’égard desquels le privilège du secret professionnel de l’avocat avait été invoqué.

Projet de loi C-58

Le paragraphe 36(2.1) du projet de loi C-58 codifie les pouvoirs clairs et précis de la commissaire en matière d’examen d’un document assujetti au secret professionnel de l’avocat dans le cas où une institution refuse de divulguer le dossier en affirmant que l’exception liée au secret professionnel de l’avocat s’applique à celui-ciFootnote41. Les modifications indiquent également que l’examen de la commissaire ne constitue pas une renonciation au secret professionnel.

Analyse

Cette modification est positive. Elle codifie un langage clair et sans équivoque de la Loi afin d’assurer l’examen des décisions du gouvernement sur le refus de la communication des renseignements en raison de l’exception liée au secret professionnel de l’avocat.

Incidence : Positive

 

6. Sujets de préoccupation

L’objet de la Loi sur l’accès à l’information

Situation actuelle

La Loi sur l’accès à l’information a pour objet de fournir un droit d’accès à tous les documents relevant des institutions assujetties à la Loi. Ce droit général d’accès peut être restreint par des exceptions précises et limitées, si nécessaireFootnote42.

La Cour suprême du Canada a conclu que l’objet général de la loi en matière d’accès à l’information consiste à favoriser la démocratie en garantissant que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique et que les politiciens et les bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la populationFootnote43.

La Cour suprême a également reconnu que l’accès à l’information possède un statut quasi constitutionnel au CanadaFootnote44. Le droit d’accès à l’information dérive également du paragraphe 2(b) de la Charte canadienne des droits et libertés (liberté d’expression), lorsque l’accès à l’information gouvernementale est indispensable pour que la population puisse s’exprimer de manière significative sur le fonctionnement du gouvernementFootnote45.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

Ni la commissaire ni le comité ETHI ne recommandent de modification à la disposition d’objet de la Loi.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 modifie la disposition d’objet de la Loi. Il indique que la loi a pour nouvel objet « d’accroître la responsabilité et la transparence des institutions de l’État afin de favoriser une société ouverte et démocratique et de permettre le débat public sur la conduite de ces institutionsFootnote46».

Le texte de l’ancienne disposition d’objet est conservé à titre d’objet secondaire pouvant être utilisé à l’appui du nouvel objet principal.

Analyse

La disposition d’objet d’une loi sous-tend les principes sur lesquels se base une loi et facilite son interprétation. Elle précise l’objectif ou le but d’une loi. En vertu des principes d’interprétation des lois, tout changement à la disposition d’objet pourrait communiquer un changement de sensFootnote47.

L’objet actuel a été interprété comme étant applicable au gouvernement dans son ensemble, y compris à l’imputabilité des politiciens et des bureaucrates. Le projet de loi C-58 pourrait mener à une interprétation plus restrictive de l’ensemble de la Loi, et cela pourrait réduire la divulgation de l’information aux demandeurs. Cette modification soulève plusieurs questions, dont certaines concernent des répercussions constitutionnelles :

• Quelle est l’incidence d’absorber la disposition actuelle sous la nouvelle disposition d’objet? Cela mènera-t-il à une interprétation plus restrictive de la Loi?
• Cela aura-t-il une incidence sur l’analyse de la divulgation des renseignements lorsque l’intérêt public le justifieraFootnote48? Cette analyse nécessite la prise en compte de l’objet de la Loi.
• Cela aura-t-il une incidence sur l’analyse de l’institution lors de l’application d’exceptions discrétionnaires? L’objet de la Loi est un facteur pertinent qui doit être pris en compte lors de l’exercice du pouvoir discrétionnaire.
• Une analyse constitutionnelle de cette modification a-t-elle été menée par les représentants du ministère de la Justice afin de comprendre les répercussions de ce changement sur le statut quasi constitutionnel du droit d’accèsFootnote49?

Ce changement à la disposition d’objet de la Loi sur l’accès à l’information est inutile et peut poser problème quant à l’interprétation de l’ensemble de la Loi.

Incidence : Inconnue

Recommandation 24
Retirer les modifications à la disposition d’objet de la loi.

Transition vers un nouveau modèle de surveillance

Si le projet de loi C-58 est adopté, la plupart des parties du projet de loi entreront en vigueur immédiatement. Par exemple, les modifications à l’article 6 limitant la portée des demandes entreraient en vigueur immédiatement. Les institutions peuvent également refuser aussitôt les demandes.

Toutefois, les parties du projet de loi portant sur les enquêtes de la commissaire et sur les plaintes n’entreront pas en vigueur avant une année et ne s’appliqueront qu’aux plaintes reçues après cette date d’entrée en vigueur.

Analyse

Le projet de loi C-58 ne modifie pas sensiblement le processus d’enquête en place à l’heure actuelle. En outre, il ne change pas les raisons justifiant la non-communication de l’information. Les exclusions et les exceptions de la Loi demeurent les mêmes. Il ne renverse pas non plus le fardeau de la preuve, car les institutions qui s’opposent à la divulgation doivent encore établir que l’information est protégée par l’une des exceptions. Une période de transition n’est pas nécessaire.

De plus, une transition pourrait avoir plusieurs conséquences négatives.

L’élément le plus problématique est que le Commissariat aurait deux systèmes d’enquêtes concurrents fonctionnant en même temps, et ce, potentiellement pendant plusieurs années : un système dédié aux plaintes les plus anciennes présentées dans le cadre modèle d’ombudsman et un système dédié aux nouvelles plaintes présentées une fois que le projet de loi C-58 sera en vigueur.

En 2016-2017, il y a eu 2 863 plaintes ouvertes au Commissariat. Il semble peu probable qu’en une seule année, toutes les plaintes nouvelles et en arriéré pourraient être résolues à temps pour partir à neuf et faire la transition vers le nouveau modèle de surveillance. 

Il existe des problèmes d’exploitation et de coûts associés au fait de posséder deux systèmes d’enquêtes concurrents fonctionnant en même temps. Dans chaque système, il devra y avoir du personnel, de la formation et des procédures complémentaires.

Cela aura des répercussions sur les institutions, car celles-ci auront à gérer deux différents processus d’enquête en fonction du moment où a eu lieu la plainte.

Cela aura également des répercussions sur les droits des demandeurs. Lorsque le projet de loi sera adopté, les institutions pourront refuser de traiter les demandes immédiatement alors que, durant la première année, la commissaire ne pourra pas émettre « d’ordonnances » enjoignant les institutions à traiter une demande qui a été refusée.

Une période de transition n’est pas nécessaire. Le nouveau modèle de surveillance devrait être en vigueur pour toutes les plaintes présentées à la commissaire à l’information au moment où le projet de loi C-58 devient loi.

Incidence : Recul

Recommandation 25
Prévoir que toutes les plaintes soient assujetties au nouveau modèle de surveillance, sans égard au moment où elles ont été reçues.

Examen périodique obligatoire de la Loi

Situation actuelle

La Loi n’a pas de disposition prévoyant un examen périodique.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

La commissaire et le Comité ETHI recommandent de procéder à un examen parlementaire obligatoire de la Loi tous les cinq ans en plus de déposer un rapport au Parlement à ce sujetFootnote50.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 exige que le ministre désigné, en l’occurrence le président du Conseil du Trésor, doive examiner la Loi dans l’année qui suit l’entrée en vigueur du projet de loi et ensuite tous les cinq ans.

Le ministre doit déposer un rapport à la Chambre des communes et au Sénat à la fin de cet examen. Ce rapport sera ensuite renvoyé à un comité.

Analyse

Le projet de loi C-58 permet au gouvernement de diriger l’examen. Ce n’est pas la même chose qu’un comité parlementaire qui est formé de membres issus de tous les partis de la Chambre des communes.

Ce qui est proposé dans le projet de loi C-58 est atypique en matière de dispositions d’examen et ne prévoit aucune date limite à laquelle le gouvernement doit avoir effectué son examenFootnote51.

Incidence : Inconnus

Recommandation 26 
Prévoir un examen parlementaire obligatoire de la Loi sur l’accès à l’information.

La fin d’Info Source

Situation actuelle

L’article 5 de la Loi oblige actuellement les institutions à fournir des renseignements chaque année à propos de leur organisation, y compris la description de :

• l’institution et ses responsabilités;
• l’ensemble des catégories de documents sous leur contrôle;
• l’ensemble des manuels utilisés par leurs employés.

Ces renseignements sont connus sous le nom d’Info SourceFootnote52.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

Ni la commissaire à l’information ni le Comité ETHI ne recommandent de retirer Info Source.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 retire de la Loi l’obligation des institutions de publier Info Source. Selon le projet de loi, les institutions devraient uniquement publier le titre et l’adresse de la personne à laquelle les demandes d’accès devraient être présentées.

Analyse

Info Source devait être utilisé par le public afin d’aider à cerner les fonds de renseignements que possèdent les institutions fédérales et les types de renseignements généraux pouvant être demandés.

Sans connaître les fonds de renseignements d’une institution que l’on peut trouver grâce à une ressource telle qu'Info Source, les demandeurs auront davantage de difficulté à répondre aux nouvelles exigences que l’on retrouve au nouvel article 6 du projet de loi C-58. 

Incidence : Recul

Recommandation 27 
Retirer la modification à l’article 5.

Les rapports annuels des institutions sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information

Situation actuelle

Actuellement, en vertu de la loi, les institutions doivent publier un rapport annuel sur leur administration de la Loi sur l’accès à l’information. Ce rapport doit être déposé au cours des trois mois suivant la fin de l’exerciceFootnote53.

Recommandation de la commissaire à l’information et du Comité ETHI

La commissaire recommande que le gouvernement communique sur une base trimestrielle les statistiques concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information, et ce, dans un format apte à être réutilisé facilementFootnote54.

Le Comité ETHI n’a pas formulé de recommandation sur cette question.

Projet de loi C-58

Le projet de loi C-58 prolonge la période pour déposer ce rapport dans les 15 premiers jours de séance de la Chambre suivant le 1er septembre, ce qui représente une prolongation d’au moins deux mois et demi.

Analyse

Les rapports annuels des institutions à propos de l’administration de la Loi sur l’accès à l’information offrent un aperçu de l’état du système d’accès à l’information.

Ils permettent aux Canadiens, à la commissaire, au Parlement et au Président du Conseil du Trésor (qui est responsable de l’administration de la Loi) d’évaluer le rendement du système d’accès à l’information.

La majorité des institutions téléchargent déjà leurs statistiques d’accès à l’information dans un système centralisé surveillé par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Le SCT peut accéder à ces données au besoin. Ces renseignements devraient être accessibles sur une base trimestrielle, et ce, dans un format ouvert et apte à être réutilisé.

Incidence : Recul

Recommandation 28
Prévoir que les statistiques permettant d’évaluer le rendement du système d’accès à l’information soient accessibles sur une base trimestrielle, et ce, dans un format ouvert et apte à être réutilisé.

 

Liste des recommandations

Chapitre 1 : Le droit d’accès

Recommandation 1
Retirer les modifications à l’article 6.

Recommandation 2 
Retirer l’alinéa 6.1(1)a).

Recommandation 3
Retirer l’alinéa 6.1(1)b).

Recommandation 4 
Retirer l’alinéa 6.1(1)c).

Recommandation 5 
Maintenir l’alinéa 6.1(1)d).

Chapitre 2 : Champ d’application concernant les cabinets des ministres, le Parlement et les tribunaux

Recommandation 6
Assujettir le Cabinet du premier ministre au droit d’accès en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, avec une exception pour les renseignements liés aux fonctions parlementaires.

Recommandation 7
Imposer un délai pour communiquer de façon proactive les lettres de mandat originales et révisées, correspondant aux délais actuellement prévus par la Loi.

Recommandation 8
Supprimer l’article 91 afin que la commissaire ait compétence sur les documents communiqués de façon proactive.

Recommandation 9
Assujettir les cabinets des ministres et des ministres d’État ainsi que les secrétaires parlementaires au droit d’accès prévu par la Loi sur l’accès à l’information, avec une exception pour les renseignements liés aux fonctions parlementaires.

Recommandation 10
Autoriser aux auteurs de demande à demander, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements qui ont déjà été communiqués de façon proactive par les cabinets des ministres.

Recommandation 11
Assujettir les obligations en matière de divulgation proactive des cabinets des ministres à la surveillance de la commissaire à l’information.

Recommandation 12
Assujettir toutes les « institutions fédérales », selon la définition qui se trouve déjà dans la Loi, à des obligations cohérentes en matière de communication.

Recommandation 13
Respecter le droit des demandeurs de demander, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements que les institutions fédérales ont déjà communiqués de façon proactive.

Recommandation 14
Assujettir les obligations en matière de divulgation proactive des institutions fédérales à la surveillance de la commissaire à l’information.

Recommandation 15
Assujettir les organisations qui fournissent un soutien administratif au Parlement au droit d’accès à l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, avec une disposition relative au privilège parlementaire.

Recommandation 16
Assujettir les organismes qui apportent un soutien administratif aux tribunaux aux droits d’accès de Loi sur l’accès à l’information avec une exclusion pour protéger l’indépendance judiciaire.

Chapitre 3 : Frais

Recommandation 17
Éliminer tous les frais liés aux demandes d’accès.

Chapitre 4: Renforcement de la surveillance

Recommandation 18
Supprimer l’article 44.1, prévoyant l’examen de novo.

Recommandation 19
Modifier les articles 41 à 48 de la Loi afin de refléter qu’il s’agit de l’ordonnance de la commissaire qui est soumise à l’examen de la Cour fédérale.

Recommandation 20
Modifier l’article 36.1 afin que toute ordonnance de la commissaire à l’information puisse être certifiée en tant qu’ordonnance de la Cour fédérale.

Recommandation 21
Supprimer l’exigence d’aviser et de consulter le commissaire à la protection de la vie privée, la possibilité de présenter des observations au cours d’une enquête et sa capacité de se présenter à titre de demandeur dans le cadre d’une procédure de contrôle judiciaire.

Recommandation 22
Prévoir une fonction de médiation officielle dans le cadre des enquêtes.

Recommandation 23
Permettre à la commissaire à l’information de publier des rapports sur ses conclusions.

Chapitre 5 : Secret professionnel de l’avocat

Aucune recommandation

Chapitre 6: Sujets de préoccupation

Recommandation 24
Retirer les modifications à la disposition d’objet de la loi.

Recommandation 25
Prévoir que toutes les plaintes soient assujetties au nouveau modèle de surveillance, sans égard au moment où elles ont été reçues.

Recommandation 26
Prévoir un examen parlementaire obligatoire de la Loi sur l’accès à l’information.

Recommandation 27
Retirer la modification à l’article 5.

Recommandation 28
Prévoir que les statistiques permettant d’évaluer le rendement du système d’accès à l’information soient accessibles sur une base trimestrielle, et ce, dans un format ouvert et apte à être réutilisé.

 

Note de bas de page

Note de bas de page 1

Commissariat à l’information du Canada, Viser juste pour la transparence : recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information, (mars 2015) : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization-report.aspx; Parlement du Canada, Examen de la Loi sur l’accès à l’information : Rapport du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, (juin 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport-2.

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Note de bas de page 2

Article 6.

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Note de bas de page 3

Paragraphe 4 (2.1).

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Note de bas de page 4

Commissariat à l’information du Canada, Viser juste pour la transparence, Recommandation 2.4, (Mars 2015) : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization- report_4.aspx#4; Parlement du Canada, Examen de la Loi sur l’accès à l’information, Recommandation 12 (Juin 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport-2/page- 66#14

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Note de bas de page 5

Le nouveau paragraphe 6.1(1) se lit comme suit :

Motifs pour ne pas donner suite à la demande

6.1(1) Le responsable de l’institution fédérale peut, avant de communiquer le document ou de refuser de le communiquer, ne pas donner suite à la demande si, à son avis, l’une ou l’autre des conditions suivantes est remplie :

1. la demande ne respecte pas les exigences prévues à l’article 6;
2. le document a déjà été communiqué à la personne qui fait la demande ou celle-ci peut avoir accès au document par d’autres moyens;
3. la demande implique un si grand nombre de documents ou une recherche de documents si vaste qu’y donner suite entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution, même si le délai prévu à l’article 7 est prorogé d’une période que justifient les circonstances;
4. la demande est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus du droit d’accès à l’information.

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Note de bas de page 6

Pour cette raison, la commissaire recommande dans son rapport de moderniser la Loi pour que l’exclusion relative au matériel publié soit remplacée par une exception discrétionnaire qui permettrait aux institutions de refuser la communication d’information qui est raisonnablement disponible au demandeur.

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Note de bas de page 7

Voir l’article 91.

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Note de bas de page 8

Selon l’alinéa 9(1)a). La commissaire fait plusieurs recommandations dans son rapport en vue de moderniser la Loi afin de faire face à une « culture du retard » à travers les institutions et d’améliorer le respect des délais, y compris des recommandations en matière de disposition de prorogation. Le Comité ETHI a aussi fait une recommandation pour améliorer le respect des délais (limitation de la durée des prorogations), mais n’a pas entendu suffisamment de témoignages sur ces recommandations pour se forger une opinion dans ces circonstances. Voir les recommandations 3.1-3.3 (mars 2015) : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization-report_5.aspx#1_1Recommandation 16 (juin 2016) http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport-2/page-78#17.

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Note de bas de page 9

Gouvernement du Canada, Manuel de l’accès à l’information, « Article 9 de la Loi – Prorogation du délai ». https://www.canada.ca/fr/secretariat-conseil-tresor/services/acces- information-protection-reseignements-personnels/acces-information/manuel-acces-information.html#cha7_3 De plus, le CI tient compte des facteurs suivants dans ses enquêtes sur les prorogations de délai pour évaluer l’ampleur des recherches à effectuer incluant, mais sans s’y limiter : le format plus ou moins standard et à jour des documents; la mesure dans laquelle il est aisé d’examiner et d’évaluer la pertinence des documents; l’existence de demandes antérieures visant à obtenir les mêmes documents ou des documents analogues; le nombre de systèmes de gestion de documents à consulter; le nombre de fonctionnaires participant à la recherche; l’accessibilité des documents. Commissariat à l’information du Canada, Avis d’information – Prorogations de délai en vertu de l’alinéa 9(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information http://www.oic-ci.gc.ca/fra/avis-information-advisory-notice-9-1-a-2016.aspx.

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Note de bas de page 10

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25.

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Note de bas de page 11

La première étape de l’analyse en deux volets consiste à se demander si le document se rapporte à une affaire du ministère. Si ce n’est pas le cas, l’examen ne va pas plus loin. Si, toutefois, le document se rapporte à une affaire du ministère, le deuxième volet consiste à déterminer si, compte tenu de tous les facteurs pertinents, le cadre supérieur de l’institution devrait raisonnablement être en mesure d’obtenir une copie du document sur demande. Parmi les facteurs pertinents, mentionnons la teneur réelle du document, les circonstances dans lesquelles il a été créé et les rapports juridiques qu’entretiennent l’institution fédérale et le détenteur du document. Dans le document Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État, le Bureau du Conseil privé explique ce qui suit: « Les documents conservés dans les cabinets des ministres et des ministres d’État doivent être classés selon quatre catégories : documents du Cabinet, documents institutionnels, documents ministériels et documents personnels et politiques. » Canada, Bureau du Conseil privé, Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État, (Ottawa : Bureau du Conseil, 2011), p. 29. http://www.pco-bcp.gc.ca/docs/information/publications/ag-gr/2011/docs/ag-gr-fra.pdf.

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Note de bas de page 12

Commissariat à l’information du Canada, Viser juste pour la transparence, Recommandations 1.2 -1.3 (mars 2015) : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization-report_3.aspx#1.

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Note de bas de page 13

Parlement du Canada, Examen de la Loi sur l’accès à l’information, Recommandation 3 (juin 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport-2/page-66#14.

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Note de bas de page 14

Se reporter à la lettre de mandat au président du Conseil du Trésor, lequel a été chargé d’examiner la Loi pour s’assurer qu’elle « s’applique de façon appropriée au Cabinet du premier ministre et aux cabinets des ministres ainsi qu’aux institutions administratives à l’appui du Parlement et des tribunaux, » ainsi qu’aux discours publics du président du Conseil du Trésor au Forum canadien du dialogue ouvert et devant le Comité ETHI. Premier ministre du Canada, « Lettre de mandat du président du Conseil du Trésor du Canada » (novembre 2015) : http://pm.gc.ca/fra/lettre-de-mandat-du-president-du-conseil-du-tresor-du-canada; gouvernement du Canada, « Notes d’allocution pour l’honorable Scott Brison, président du Conseil du Trésor lors du Forum canadien du dialogue ouvert 2016 » (31 mars 2016) : https://www.canada.ca/fr/secretariat-conseil-tresor/nouvelles/2016/03/notes-d-allocution-pour-l-honorable-scott-brison- president-du-conseil-du-tresor-lors-du-forum-canadien-du-dialogue-ouvert-2016.html; ETHI Réunion de comité, Témoignages (5 mai 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42- 1/ETHI/reunion-12/temoignages.

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Note de bas de page 15

L’article 91 est ainsi libellé :

Malgré toute disposition de la partie 1, le Commissaire à l’information ne peut pas exercer les attributions que lui confère cette partie à l’égard des questions relatives à la présente partie, notamment :

1. les renseignements et documents devant être publiés;
2. l’exercice des attributions de toute personne ou entité au titre de la présente partie.

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Note de bas de page 16

À titre d’exemple, les ministres, les ministres d’État, les secrétaires parlementaires et leur personnel exonéré doivent communiquer de façon proactive toutes les dépenses afférentes aux déplacements et tous les frais d’accueil. Secrétariat du Conseil du Trésor. « Politiques à l’intention des cabinets des ministres » (17 janvier 2011) : http://www.tbs- sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/mg-ldm/2011/pgmo-pldcmpr-fra.asp?format=print.

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Note de bas de page 17

Le terme « entité fédérale » est employé dans la partie 2 du projet de loi C-58, en plus de l’expression « institutions fédérales ». Une « institution fédérale » au sens de la Loi sur l’accès à l’information désigne tout ministère ou département d’État du gouvernement du Canada ou tout organisme figurant à l’annexe I de la Loi sur l’accès à l’information, ainsi que toute société d’État mère ou filiale à cent pour cent au sens de l’article 83 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Une « entité fédérale » désigne tout ministère qui figure à l’annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques, tout secteur de l’administration publique fédérale qui apparaît dans la colonne I de l’annexe I.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques ou une personne morale nommée à l’annexe II de la Loi sur la gestion des finances publiques.

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Note de bas de page 18

Alinéas 11(1)a et 7(1)a) respectivement.

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Note de bas de page 19

Article 11.

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Note de bas de page 20

Commissaire à l’information du Canada c. Procureur général du Canada, 2015 CF 405

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Note de bas de page 21

Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information (5 mai 2016) : http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=18310.

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Note de bas de page 22

Commissariat à l’information du Canada, Viser juste pour la transparence, Recommandation 2.8, (mars 2015) http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization- report_4.aspx#7.

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Note de bas de page 23

Parlement du Canada, Examen de la Loi sur l’accès à l’information, Recommandation 14, (juin 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport- 2/page-72#16.

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Note de bas de page 24

G8 Open Data Charter : https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex (18 juin 2013) (en anglais seulement)

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Note de bas de page 25

L’alinéa 30(1)(f) prévoit que la commissaire peut enquêter sur toute question relative à la demande ou à l’obtention de l’accès à des documents du gouvernement. En outre, les alinéas 30(1)(a) à (e) prévoient qu’elle peut recevoir les plaintes et faire enquête sur les plaintes (a) déposées par des personnes qui se sont vu refuser la communication totale ou partielle d’un document qu’elles ont demandé en vertu de la présente loi; (b) déposées par des personnes qui doivent payer des frais qu’ils considèrent comme excessifs; (c) déposées par des personnes qui ont demandé des documents dont les délais de communication ont été prorogés en vertu de l’article 9 et qui considèrent la prorogation comme abusive; (d) déposées par des personnes qui se sont vu refuser le document dans la langue officielle demandée ou qui considèrent comme contre-indiqué le délai de communication relatif à la traduction; (d.1) déposées par des personnes qui se sont vues refuser la communication des documents ou des parties en cause sur un support de substitution ou qui considèrent comme contre-indiqué le délai de communication relatif au transfert; (e) portant sur le répertoire ou le bulletin que les institutions sont tenues de publier en vertu de l’article 5.

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Note de bas de page 26

Commissariat à l’information du Canada, Viser juste pour la transparence, Recommandations 5.1 à 5.11 : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization- report_7.aspx.

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Note de bas de page 27

Parlement du Canada, Examen de la loi sur l’accès à l’information, Recommandation 25 (juin 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport-2/page-105.

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Note de bas de page 28

Des ordonnances peuvent être rendues dans les cas suivants : accès refusé, décision d’une institution de refuser de donner suite à une demande, frais ou prorogation de délais excessifs et problèmes liés au format et à la langue. La commissaire ne peut pas rendre d’ordonnance pour une plainte qu’elle dépose ou pour toute autre question.

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Note de bas de page 29

Le projet de loi C-58 ne prévoit aucun mécanisme d’exécution des ordonnances de la commissaire pour traiter des situations où une institution ne respecte pas une ordonnance de la commissaire et ne présente aucune demande de contrôle judiciaire. Voir la section sur l’exécution des « ordonnances », ci-dessous.

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Note de bas de page 30

Trente jours ouvrables plus cinq jours ouvrables pour la réception du rapport de la commissaire. Quarante jours ouvrables plus cinq jours pour la réception du rapport de la commissaire dans les enquêtes impliquant des tiers. Projet de loi C-58, paragraphe 36.1(4).

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Note de bas de page 31

Gouvernement du Canada, Communiqué de presse, Le gouvernement du Canada dépose la réforme la plus complète de l’accès à l’information depuis une génération (19 juin 2017) : https://www.canada.ca/fr/secretariat-conseil-tresor/nouvelles/2017/06/le_gouvernement_ducanadadeposedesreformesalaccesalinformation.html.

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Note de bas de page 32

Voir par exemple : article 59.01 de la loi d’accès de la Colombie-Britannique et paragraphe 72(6) de la loi d’accès d’Alberta

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Note de bas de page 33

Alinéa 35(2)d).

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Note de bas de page 34

Article 36.2.

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Note de bas de page 35

Cela représentait 52,2 % de toutes les plaintes pour des refus en 2016-2017, 55,6 % en 2015-2016, 52,9 % en 2014-2015 et 45 % en 2013-2014.

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Note de bas de page 36

Dans son étude sur la fusion éventuelle des commissariats à l’information et à la protection de la vie privée, l’ancien juge de la Cour suprême du Canada, Gérard V. La Forest, a reconnu que, bien qu’il soit possible que les valeurs relatives à l’accès à l’information et celles relatives à la vie privée entrent parfois en conflit, la fréquence et l’importance de ces conflits ont été surestimées.

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Note de bas de page 37

Depuis 1983, l’application de l’article 19 de la LAI a été abordée devant divers tribunaux dans 62 affaires. La commissaire à l’information a participé à environ 53 % de ces affaires. En revanche, le commissaire à la protection de la vie privée a participé à 11 % de celles-ci. Les deux commissaires ont tous les deux participé à seulement quatre affaires et adopté des positions opposées pour deux de celles-ci.

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Note de bas de page 38

La Loi sur l’accès à l’information exige que toute enquête menée par la commissaire à l’information soit secrète (paragraphe 35(1)). Au cours d’une enquête, la commissaire à l’information peut seulement divulguer les renseignements :

• qui sont nécessaires pour mener une enquête ou motiver les conclusions, les recommandations et les ordonnances (sous-alinéas 63(1)(a)(i) et (ii));
• soit dans le cadre des procédures intentées pour infraction à la Loi sur l’accès à l’information ou pour une infraction à l’article 131 du Code criminel (parjure) se rapportant à une déclaration faite en vertu de la Loi, soit lors d’un recours en révision prévu par la Loi devant la Cour ou lors de l’appel de la décision rendue par celle-ci. (alinéa (1)(b));
• au procureur général du Canada si, à l’avis de la commissaire, il existe des éléments de preuves touchant la perpétration d’une infraction fédérale ou provinciale par un administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution fédérale (paragraphe 63(2)).

Une fois l’enquête terminée, la commissaire à l’information doit fournir un rapport indiquant les résultats de son enquête et toute recommandation à l’intention du plaignant et de tout tiers ayant le droit de présenter des observations. En outre, lorsqu’une plainte est fondée, la commissaire doit, avant de faire rapport de ses conclusions au plaignant, fournir ses conclusions à l’institution et formuler des recommandations pour résoudre la plainte.

La commissaire peut informer le public de ses enquêtes par l’intermédiaire de son rapport annuel au Parlement. Elle peut également publier des rapports spéciaux qui peuvent être déposés au Parlement à tout moment. Ces derniers doivent cependant être liés à une question importante ou urgente qui relève des pouvoirs, des devoirs et des fonctions attribués à la commissaire.

Le projet de loi C-58 ne modifie pas ces articles de façon significative.

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Note de bas de page 39

Article 36.

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Note de bas de page 40

2016 CSC 53.

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Note de bas de page 41

La modification s’applique également à un dossier qui contient des informations protégées par le secret professionnel de l’avocat et du notaire et par le privilège relatif au litige. Une modification similaire a été apportée afin de clarifier le pouvoir de la Cour fédérale d’examiner ces documents.

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Note de bas de page 42

Article 2. Cet article de la Loi énonce également que les décisions relatives à la communication des renseignements doivent être examinées par un organisme indépendant du gouvernement. La commissaire et les tribunaux assurent cette surveillance indépendante. L’article explique également que la Loi sur l’accès à l’information a pour objet de compléter plutôt que de remplacer les modalités existantes d’accès à l’information détenue par le gouvernement. La Loi n’a pas pour but de limiter l’accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public.

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Note de bas de page 43

Dagg c. Canada (Ministre des Finances) [1997] 2 RCS 403, paragr. 61.

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Note de bas de page 44

Canada (commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, paragr. 40.

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Note de bas de page 45

Voir Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, paragr. 30, où la Cour indique que «l’alinéa 2(b) garantit la liberté d’expression, pas l’accès à l’information. L’accès est un droit dérivé qui peut intervenir lorsqu’il constitue une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu’il soit possible de s’exprimer de manière significative sur le fonctionnement du gouvernement.»

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Note de bas de page 46

Article 2.

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Note de bas de page 47

Ruth Sullivan, Statutory Interpretation: Second Edition (2007), Irwin Law Inc, Toronto. Voir le chapitre 10 : Purposive analysis (en anglais).

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Note de bas de page 48

Notamment en vertu de l’alinéa 8(2)(m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou du paragraphe 20(6) de la Loi sur l’accès à l’information.

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Note de bas de page 49

Le 20 septembre 2017, le Ministre de la Justice a déposé un énoncé concernant la Charte sur le projet de loi C-58. Cet énoncé traite uniquement de comment le régime de divulgation proactive proposé par C-58 a une incidence sur les droits garantis par la charte. Il ne traite pas de la question de comment les modifications à la disposition d’objet ont une incidence sur le droit d’accès et le paragraphe 2(b) de la Charte, Gouvernement du Canada, Énoncé concernant la Charte – Projet de loi C-58 : Loi modification la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence (20 septembre 2017), http://www.justice.gc.ca/fra/sjc-csj/pl/charte-charter/c58.html

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Note de bas de page 50

Commissariat à l’information du Canada, Viser juste pour la transparence, Recommandation 8.1 (mars 2015) : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization-report_4.aspx#4; Parlement du Canada, Examen de la Loi sur l’accès à l’information, Recommandation 31 (juin 2016) : http://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/42-1/ETHI/rapport-2/page-66#14

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Note de bas de page 51

Par exemple, la loi sur l’accès à l’information en Colombie-Britannique ainsi que la Loi sur le lobbying fédérale et la Loi sur les conflits d’intérêts prescrivent toutes qu’un examen législatif périodique soit mené par un comité de l’Assemblée législative ou un comité parlementaire. Ces lois prévoient également une échéance d’un an afin de compléter l’examen.

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Note de bas de page 52

Le Secrétariat du Conseil du Trésor, «Renseignements sur les programmes et les fonds de renseignements» : https://www.canada.ca/fr/secretariat-conseil-tresor/services/acces-information-protection-reseignements-personnels/acces-information/renseignements-programmes-fonds-renseignements.html

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Note de bas de page 53

Aux termes de l’article 72

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Note de bas de page 54

Recommandation 4.4, « Lettre au Président du Conseil du Trésor concernant le Plan d’action 2.0 » (4 novembre 2014) : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/lettre-plan-d-action-2.0_letter-action-plan-2.0.aspx