Avis d’information

Prorogations de délai en vertu de l’alinéa 9(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information

22 juillet 2016

Le présent avis contient des directives à l’intention des institutions fédérales assujetties à la Loi sur l’accès à l’information (la Loi) et des demandeurs qui veulent connaître la position du Commissariat à l’information du Canada (le Commissariat) concernant l’interprétation et l’application de l’alinéa 9(1)a) de la Loi. L’avis tient compte de la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, 2015 CAF 56.

L’avis a pour objet d’aider les fonctionnaires des diverses institutions et ceux du Commissariat à examiner et à rédiger les documents à l’appui des motifs justifiant les prorogations de délai dans le cadre des enquêtes. Des motifs pertinents qui nous serons transmis justifiant l’octroi d’une prorogation de délai permettra d’accélérer les enquêtes concernant les plaintes en la matière.

Le recours indu aux prorogations de délai est l’une des causes principales des retards dans les réponses aux demandes d’accès à l’information.

Prorogations de délai en vertu de l’alinéa 9(1)a)

L’alinéa 9(1)a) de la Loi autorise les institutions fédérales à proroger le délai de 30 jours prévu pour répondre à une demande d’information lorsque la demande porte sur un grand nombre de documents demandés ou en raison de l’ampleur des recherches à effectuer pour donner suite à la demande et que l’observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution. Le Commissariat a relevé plusieurs problèmes ayant trait à l’interprétation des expressions « grand nombre de documents demandés », « ampleur des recherches à effectuer » et « entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution ».

Déterminer le sens de l’expression « grand nombre de documents demandés »

Le Commissariat considère que 1 000 pages ou plus est un indicateur de référence d’un grand nombre de documents. Lorsque la demande concerne un nombre de page inférieur, les institutions doivent expliquer ce qu’elles entendent par un grand volume de documents. Bien que le nombre de pages soit un indicateur important du volume, le Commissariat peut évaluer les demandes de prorogation de délai sur une base plus large, au cas par cas, et en accordant de l’importance aux facteurs contextuels.

Dans le Rapport de mise en œuvre 67 (17 septembre 1999), le Secrétariat du Conseil du Trésor indiquait que le nombre moyen de documents qu’une institution traite normalement en 30 jours pouvait servir d’échelle pour déterminer ce qui constitue un grand nombre de documents. Bien qu’il puisse être pris en compte dans certains cas, ce facteur a peu de poids dans une enquête si le Commissariat estime que le rendement de l’institution est inférieur à la norme.

Déterminer le sens de l’expression « ampleur des recherches à effectuer »

Par le passé, les directives concernant l’ampleur des recherches à effectuer tendaient à se rapporter principalement au nombre de pages des documents papier. Aujourd’hui, même si une recherche électronique peut permettre de trouver rapidement des documents relatifs à un sujet, il faut malgré tout les examiner pour en évaluer la pertinence.

Les facteurs dont le Commissariat tient compte dans ses enquêtes sur les prorogations de délai pour évaluer l’ampleur des recherches à effectuer incluent, mais sans s’y limiter :

  • le format plus ou moins standard et à jour des documents [par exemple : la production du document exige l’utilisation d’un logiciel inusité ou d’un matériel désuet];
  • la mesure dans laquelle il est aisé d’examiner et d’évaluer la pertinence des documents [par exemple : dans le cas de volumineux imprimés d’ordinateur, l’examen d’une ou de deux pages peut permettre de trouver une méthode uniforme pour toutes les pages];
  • l’existence de demandes antérieures visant à obtenir les mêmes documents ou des documents analogues;
  • le nombre de systèmes de gestion de documents à consulter;
  • le nombre de fonctionnaires et de bureaux de première responsabilité (BPR) participant à la recherche;
  • l’accessibilité des documents [par exemple : documents dispersés un peu partout].

Déterminer le sens de l’expression « entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution »

Le second volet du critère énoncé à l’alinéa 9(1)a) est de savoir si l’observation du délai de 30 jours entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution. Les facteurs que le Commissariat examine dans ses enquêtes concernant les prorogations incluent, mais sans s’y limiter :

  • la nature et l’ampleur de l’entrave;
  • la mesure dans laquelle l’expertise du BPR est sollicitée au détriment de ses fonctions essentielles;
  • la mesure dans laquelle les ressources institutionnelles requises pour répondre à la demande entravent sérieusement le traitement d’autres demandes.

Le Commissariat ne considère pas le manque temporaire de ressources lié aux congés, aux congés personnels prolongés, aux pannes d’électricité ou aux événements spéciaux, etc., comme un argument valable pour justifier une prorogation de délai. De même, le manque chronique de ressources d’une institution ou un système de gestion des documents déficient n’est pas accepté pour justifier une prorogation de délai.

Cependant, le manque de ressources peut être pris en compte lors de certaines circonstances exceptionnelles, à juger au cas par cas. En pareils cas, le Commissariat pourrait exiger aux institutions visées de démontrer qu’elles s’efforcent de corriger leurs problèmes de ressources.

La durée de la prorogation doit être raisonnable compte tenu des circonstances

Si elle démontre que les conditions préalables ci-haut mentionnées sont remplies, l’institution doit de plus démontrer que la durée de la prorogation invoquée est raisonnable compte tenu des circonstances.

Dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, la Cour d’appel fédérale a indiqué qu’au moment de déterminer si une prorogation est raisonnable, les institutions « doivent sérieusement s’employer à évaluer le délai requis » d’une prorogation invoquée en vertu de l’alinéa 9(1)a). Le calcul estimatif doit être « suffisamment rigoureux, logique et soutenable pour tenir la route lors d’un examen de son caractère raisonnable », et « [il faut] s’efforcer de démontrer le lien entre la justification mise de l’avant et la durée de la prorogation [que l’institution] s’accorde ».

Par ailleurs, toujours selon la Cour, une estimation superficielle de la durée de la prorogation est insuffisante au regard du critère du caractère raisonnable. Les institutions doivent examiner tous les facteurs pertinents et établir un lien rationnel entre les exigences de l’alinéa 9(1)a) et la durée de la prorogation réclamée.

Validité juridique de la prorogation

Dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, la Cour a conclu « à l’existence d’une présomption de refus chaque fois que le délai de 30 jours initial expire sans qu’il y ait communication, dans les cas où la prorogation n’est pas légalement valide ». La Cour a expliqué que si les conditions décrites à l’alinéa 9(1)a) « ne [sont] pas respectée[s], la prorogation de délai n’est pas valable et le délai de 30 jours imposé en application de l’article 7 demeure donc le délai applicable ».

Compte tenu de cette décision, si le Commissariat détermine qu’une prorogation n’est pas valide, la demande sera considérée être en situation de présomption de refus aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi.

Avis du droit de se plaindre

Aux termes du paragraphe 9(1), l’institution doit envoyer au demandeur un avis de prorogation de délai, l’informant de son droit de déposer une plainte auprès du Commissariat. La plainte doit être déposée dans les soixante jours suivant la date de réception de l’avis.

Enquêtes

Lorsque le Commissariat reçoit une plainte concernant une prorogation, l’institution en est avisée.

Dans les cas où l’enquête a déterminé que l’institution a répondu à la demande, le Commissariat ne poursuivra pas l’enquête et la plainte sera considérée comme réglée.

Autrement, les institutions sont tenues de démontrer que tous les critères prévus à l’alinéa 9(1)a) sont remplis et que les prorogations de délai sont justifiées selon la Loi. Une documentation détaillée aidera le Commissariat à se prononcer sur la validité des prorogations lors de ses enquêtes. Les listes de facteurs énumérés dans cet avis ne sont nullement exhaustives; elles servent à indiquer comment le Commissariat peut aborder les enquêtes sur les prorogations.

Prorogation raisonnable

Le Commissariat conclut que la prorogation est légitime si:

  1. l’institution a avisé le demandeur de la prorogation dans le délai requis de 30 jours;
  2. l’institution a rencontré tous les critères énoncés à l’alinéa 9(1)a);
  3. la durée de la prorogation est raisonnable compte tenu des circonstances.

Dans ces cas, un rapport de conclusion est rendu. Le Commissariat considère donc la plainte comme étant non fondée et l’enquête est fermée.

Prorogation non raisonnable

Le Commissariat conclura à la non-validité de la prorogation si :

  1. l’institution n’a pas avisé le demandeur de la prorogation dans les 30 jours; ou
  2. l’institution n’a pas rempli tous les critères énoncés à l’alinéa 9(1)a); et/ou
  3. la durée de la prorogation n’est pas raisonnable compte tenu des circonstances.

Dans ces cas, le Commissariat obtiendra de l’institution une date de communication et en évaluera ensuite le caractère raisonnable, en consultation avec le demandeur.

L’institution propose une date raisonnable de communication

  1. L’enquête est suspendue jusqu’à la date de communication. Si la date de communication est respectée et que le demandeur a reçu une réponse finale à sa demande, un rapport de conclusion est émis. La plainte est classée comme étant fondée et réglée, ce qui met fin à l’enquête.
  2. L’enquête est suspendue jusqu’à la date de la communication. Si le demandeur n’a pas reçu de réponse finale à cette date, une lettre en vertu de l’article 37 de la Loi sera envoyée au responsable de l’institution lui accordant dix (10) jours pour donner une réponse finale. Si la réponse est transmise dans les dix (10) jours, un rapport de conclusion est émis. La plainte est classée comme étant fondée et réglée.

Si la réponse finale n’est pas transmise dans les dix (10) jours, un rapport de conclusion est émis. La plainte est classée fondée mais non réglée, ce qui met fin à l’enquête.

Un recours judiciaire peut être intenté devant la Cour fédérale par le plaignant ou par le Commissariat avec le consentement du plaignant

L’institution ne propose aucune date raisonnable de communication

  1. Le Commissariat envoie une lettre au responsable de l’institution en vertu de l’article 37 de la Loi recommandant formellement une date de communication des documents. L’institution dispose alors de dix (10) jours pour indiquer au Commissariat si elle accepte la recommandation du Commissaire. Le cas échéant, le demandeur dispose des mêmes options que celles décrites ci-dessus sous « L’institution propose une date raisonnable de communication ».
  1. Si l’institution n’accepte pas de date de divulgation raisonnable après que le Commissariat le lui a formellement recommandé en vertu de l’article 37 de la Loi, un rapport de conclusion sera émis, la plainte est classée comme fondée mais non réglée et l’enquête sera fermée.

Un recours judiciaire peut être intenté devant la Cour fédérale par le plaignant ou par le Commissariat avec le consentement du plaignant.

Notification des prorogations

En vertu du paragraphe 9(2) de la Loi, lorsque la prorogation de délai visée au paragraphe (1) dépasse 30 jours, le responsable de l’institution fédérale doit en aviser le Commissariat ainsi que le demandeur.

L’avis de prorogation au Commissariat devrait inclure les renseignements suivants :

  • la date de la demande;
  • la date à laquelle la demande complétée est parvenue à l’institution;
  • le numéro de dossier de l’institution;
  • le texte de la demande;
  • la date à laquelle l’avis de prorogation a été envoyé au demandeur;
  • la raison de la prorogation en vertu de l’article 9 (préciser l’alinéa);
  • la durée de la prorogation;
  • l’avis du droit de se plaindre au Commissariat.