Chapitre 1 : Extension du champ d’application

La Loi sur l’accès à l’information donne un droit d’accès aux documents sous le contrôle d’une institution gouvernementale.

La Loi sur l’accès à l’information s’applique à environ 250 institutionsNote de bas de page 1. Toutefois, les organismes qui dépensent l’argent des contribuables ou qui exercent des fonctions publiques ne sont pas tous assujettis à cette Loi. Parmi les entités non assujetties à la Loi figurent, par exemple, la Chambre des communes, le Sénat, les cabinets ministériels, les organismes de soutien administratif des tribunaux, les autorités aéroportuaires, NAV CANADA et Inforoute Santé du CanadaNote de bas de page 2.

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi en 1983, la gestion et l’administration gouvernementales ont subi d’importantes transformations. Les différents gouvernements qui se sont succédé ont diversifié les types d’organisations qui exercent des fonctions publiques et ont modifié leurs structures. Les entités quasi commerciales, les organismes de services spéciaux et les partenariats public-privé sont de plus en plus utilisés par les gouvernements pour exercer leurs activités. Étant donné qu’un grand nombre de ces organismes ne sont pas assujettis à la Loi, l’information relative aux fonctions et aux services publics est difficile à obtenir ou n’est pas accessible au public par le biais de demandes d’accès à l’information.

Budgets 2014-2015

La Chambre des communes : 413 725 137 $
Le Sénat : 91 485 177 $
La Bibliothèque du Parlement : 41 970 007 $
Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique : 6 938 405 $
La conseillère sénatoriale en éthique : 1 166 750 $
La Cour suprême du Canada : 31 389 794 $
Le Service administratif des tribunaux judiciaires : 68 044 743 $
Le Commissariat à la magistrature fédérale : 511 708 846 $

Fonds importants

2,1 milliards de dollars en financement (à ce jour) à Inforoute Santé du Canada
Jusqu’à 500 millions de dollars pour les Jeux panaméricains et parapanaméricains de 2015 à Toronto

Critères relatifs à l’ajout d’institutions

Pour que les Canadiens aient accès à la plus grande quantité possible d’information concernant les décisions et les activités du gouvernement, il est indispensable que la Loi vise un grand nombre d’organismes publics. Si le champ d’application n’est pas suffisamment large, des renseignements gouvernementaux risquent de se trouver hors de la portée de la Loi et, par conséquent, hors d’atteinte du public.

Actuellement, les institutions peuvent être ajoutées à la couverture de la Loi par décret ou par le biais d’autres lois. La Loi autorise également le gouverneur en conseil à établir des critères relatifs à l’ajout d’institutions; toutefois, cette prérogative n’a jamais été exercée.

Un groupe de travail sur la réforme de l’accès à l’information, nommé par le gouvernement, a recommandé l’adoption d’une approche fondée sur les critères. Cette approche est prévue dans les diverses lois types et dans deux lois en matière d’accès à l’information évaluées très positivement par une organisation de la société civileNote de bas de page 3. Les critères utilisés pour déterminer si un organisme doit être assujetti à la Loi sont, entre autres, le fait que l’organisme a été constitué ou non par voie législative, s’il reçoit des fonds gouvernementaux importants ou s’il exerce des fonctions ou fournit des services publics.

Selon de tels critères, toutes les institutions publiques, y compris les organes exécutif, législatif et judiciaire ainsi que tout autre organisme détenu ou contrôlé par le gouvernement, seraient visées par la loi en matière d’accès. En outre, l’adoption de ces critères donnerait lieu à l’élargissement du champ d’application de la Loi de façon à y inclure les organismes qui dépendent fortement des fonds publics ou qui exercent des fonctions ou fournissent des services publicsNote de bas de page 4.

Recommandation 1.1

La commissaire à l’information recommande l’inclusion dans la Loi de critères servant à déterminer quelles institutions devraient être assujetties à la Loi. Ces critères devraient comprendre l’ensemble de ce qui suit :

  • les institutions financées en totalité ou en partie par le gouvernement du Canada, y compris celles pouvant réunir des fonds par l’intermédiaire d’emprunts publics (ce qui engloberait non seulement les ministères traditionnels, mais aussi d’autres organismes, tels que les instituts de recherche financés par les deniers publics);
  • les institutions relevant en totalité ou en partie du gouvernement du Canada, y compris celles pour lesquelles le gouvernement nomme la majorité des membres des instances qui les régissent (comme les sociétés de l’État et leurs filiales);
  • les institutions dotées d’une fonction publique, y compris celles dont les activités touchent au domaine de la santé et de la sécurité, de l’environnement et de la sécurité économique (comme NAV CANADA, qui est le fournisseur de services de navigation aérienne civile du Canada);
  • les institutions constituées en vertu d’une loi (comme les administrations aéroportuaires);
  • toutes les institutions assujetties à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Cabinets ministériels

Les faits sous-jacents à la décision de la Cour suprême du Canada illustrent le déficit de responsabilisation résultant du  fait que les cabinets des ministres ne sont  pas assujettis à la Loi. Certains des documents en cause étaient des notes prises par le personnel exonéré du ministre de la Défense nationale au cours de réunions ordinaires du ministre, du sous-ministre et du chef d'état-major de la Défense. L’objet de ces réunions était uniquement documenté dans les notes prises par le personnel exonéré, et elles constituaient la seule trace écrite de ce qui s'était produit pendant les réunions. Les notes étaient conservées dans les limites physiques du cabinet du ministre et n'ont pas été prises par des employés du Ministère. La Cour a considéré que les documents ne satisfaisaient pas à l'analyse en deux volets et qu'ils n’étaient par conséquent pas accessibles en vertu de la Loi.

Le personnel exonéré correspond au personnel de bureau politique et aux partisans des cabinets ministériels.

Les ministères ont pour fonction d’accomplir le travail du ministre responsable. En règle générale, le ministre est investi des pouvoirs, des devoirs et des fonctions d’une institution par voie législative. Le ministre est responsable en premier ressort des activités de son ministèreNote de bas de page 5. Toutefois, en 2011, la Cour suprême du Canada a conclu que les cabinets ministériels n’étaient pas des institutions assujetties à la LoiNote de bas de page 6.

Bien que la Cour ait conclu que les cabinets ministériels ne faisaient pas partie des institutions dont ils ont la direction, elle a reconnu que certains documents qui y étaient conservés étaient assujettis à la Loi. Une analyse en deux volets a été mise en place pour déterminer si ces documents conservés physiquement dans les cabinets ministériels relevaient d’une institution et étaient donc accessibles en vertu de la LoiNote de bas de page 7.

À la suite de cette décision, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié le Rapport de mise en œuvre No. 115Note de bas de page 8. Conformément à ce rapport de mise en œuvre, les agents de l’accès à l’information doivent tenir compte de la présence de motifs raisonnables de croire qu’il existe des documents pertinents dans le cabinet du ministre qui pourraient être sous le contrôle de l’institution. Les preuves peuvent, par exemple, venir des documents que l’institution a déjà obtenusNote de bas de page 9. Cette façon de procéder retarde le traitement de la demande et entraîne le risque que les documents ne soient plus accessibles.

Les ministres et leurs secrétaires parlementaires, les ministres d’État et le Premier ministre sont des titulaires de charges publiques qui prennent des décisions qui affectent l’ensemble des CanadiensNote de bas de page 10. Ces décisions influent aussi sur la façon dont l’argent des contribuables est dépensé. Il incombe aux ministres (et à leur personnel) de se montrer responsables en divulguant des renseignements relatifs à l’administration de leur ministère ou à d’autres responsabilités qui vont au-delà de ceux qu’ils divulguent par la divulgation proactiveNote de bas de page 11.

La loi en matière d’accès en vigueur dans certaines juridictions, dont quelques provinces canadiennes, s’étend expressément aux cabinets de ministres. Les lois types s’appliquent également aux cabinets ministérielsNote de bas de page 12. Les lois sur l’accès en Australie et en Nouvelle-Zélande s’appliquent aux documents des cabinets ministériels Note de bas de page 13.

La commissaire recommande d’étendre le champ d’application de la Loi au Cabinet du Premier ministre, aux cabinets de ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires. Par conséquent, les exceptions figurant dans la Loi s’appliqueraient aux documents de ces cabinets, comme celle qui prévoit la protection des renseignements personnels ou le privilège du secret professionnel de l’avocat. Toutefois, la commissaire reconnaît que ces exceptions ne protégeraient pas certains documents conservés dans les cabinets de ministres et relatifs aux fonctions parlementaires du ministre en tant que députéNote de bas de page 14. La commissaire recommande que ces documents soient protégés par une nouvelle exception.

Recommandation 1.2

La commissaire à l’information recommande d’étendre le champ d’application de la Loi au Cabinet du Premier ministre, aux cabinets des ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires.

Recommandation 1.3

La commissaire à l’information recommande qu’une nouvelle exception, relative aux fonctions parlementaires des ministres et des ministres d’État, ainsi que des secrétaires parlementaires en tant que députés, figure dans la Loi.

Parlement

Actuellement, le Parlement n’est pas assujetti à la Loi. Le Budget des dépenses 2014-2015 fait état du budget combiné de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement, qui s’élève à 547 180 321 $. Bien que certains renseignements financiers du Parlement soient accessibles au public, ils sont souvent présentés uniquement de façon agrégée et publiés dans un échéancier qui les sort de leur contexte. Les préoccupations soulevées en 2013 au sujet des dépenses engagées par les sénateurs à titre individuel ont mis en évidence le fait que les Canadiens veulent et ont le droit à plus de transparence et à la reddition de comptes de la part du Parlement quant à la façon dont il dépense l’argent des contribuables.

Les lois sur l’accès à l’information de certaines provinces canadiennes ainsi que du Royaume-Uni s’appliquent au pouvoir législatif dans une certaine mesure et prévoient des mesures de protection de certains intérêtsNote de bas de page 15. Des lois types et certaines lois en matière d’accès à l’information parmi les mieux classées s’appliquent également au législatifNote de bas de page 16. De plus, une multitude de rapports, publiés non seulement par le Commissariat à l’information, mais également par un comité parlementaire et un groupe de travail ayant reçu le mandat d’examiner la Loi en 2002, ont recommandé qu’elle s’applique aux institutions parlementairesNote de bas de page 17.

Compte tenu de ces considérations, la commissaire recommande que le champ d’application de la Loi s’étende aux organismes de soutien du Parlement, tels que le Bureau de régie interne, la Bibliothèque du Parlement, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’éthique du Sénat.

Toutefois, la commissaire reconnaît également que certains documents conservés par ces entités peuvent être soumis au privilège parlementaireNote de bas de page 18. Actuellement, la Loi n’offre aucune protection pour prévenir une atteinte au privilège parlementaireNote de bas de page 19.

Recommandation 1.4

La commissaire à l’information recommande que le champ d’application de la Loi s’étende aux organismes de soutien du Parlement, tels que le Bureau de régie interne, la Bibliothèque du Parlement, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’éthique du Sénat.

Recommandation 1.5

La commissaire à l’information recommande l’ajout à la Loi d’une nouvelle disposition visant à prévenir une atteinte au privilège parlementaire.

Tribunaux

Le pouvoir judiciaire et ses organismes administratifs de soutien ne sont pas assujettis à la Loi. Le Budget principal des dépenses 2014-2015 fait état du budget combiné de la Cour suprême du Canada, du bureau du registraire de la Cour suprême du Canada, du Service administratif des tribunaux judiciaires, du Commissariat à la magistrature fédérale et du Conseil canadien de la magistrature, qui s’élève à 611 143 383 $.

Le principe d’indépendance judiciaire faisant partie intégrante de la Constitution a été invoqué comme raison de ne pas assujettir ces institutions à la LoiNote de bas de page 20. Toutefois, les lois sur l’accès à l’information de certaines provinces, de même que celles d’un certain nombre de pays, s’appliquent aux documents administratifs des tribunauxNote de bas de page 21. Afin d’autoriser la divulgation des documents administratifs tout en garantissant l’indépendance judiciaire, certaines lois prévoient des exceptions d’application pour certains types de documents. À titre d’exemple, les lois d’accès à l’information de l’Alberta et de la Colombie-Britannique comportent des exceptions en ce qui concerne les dossiers des tribunaux, les documents et les notes personnelles des juges ainsi que les communications et les avant-projets d’ordonnance des personnes qui exercent une fonction judiciaire ou quasi judiciaire.

L’extension du champ d’application de la Loi aux services de soutien aux tribunaux permettrait d’encourager la responsabilisation et la transparence quant à l’utilisation de l’argent des contribuables. La commissaire recommande d’étendre le champ d’application de la Loi afin de viser les organismes de soutien administratif des tribunaux, tels que le registraire de la Cour suprême du Canada, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada et le Conseil canadien de la magistrature.

Recommandation 1.6

La commissaire à l’information recommande d’élargir le champ d’application de la Loi afin d’y assujettir les organismes de soutien administratif des tribunaux, tels que le registraire de la Cour suprême du Canada, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada et le Conseil canadien de la magistrature.

Recommandation 1.7

La commissaire à l’information recommande que la Loi exclue les documents contenus dans les dossiers de la Cour, les documents et les notes personnelles des juges, ainsi que les communications ou les avant-projets d’ordonnance préparés par ou pour des personnes ayant une capacité judiciaire ou quasi judiciaire.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Les institutions assujetties à la Loi sont répertoriées à l’annexe I ou sont des sociétés d’État (et les filiales à cent pour cent) au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques L.R.C., 1985, ch. F-11. Depuis la promulgation en 1983, le nombre d’institutions assujetties à la Loi a augmenté. À titre d’exemple, à la suite de l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité ( L.C.  2006, ch. 9), 70 nouvelles institutions se sont vues assujetties à la Loi, dont certaines sociétés d’État et leurs filiales, des agents du Parlement (y compris la commissaire à l’information), des fondations, ainsi que certains organismes qui dépensent l’argent des contribuables ou qui exercent des fonctions publiques.

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Notes de bas de page 2

Inforoute Santé du Canada est un exemple d’institution largement financée par l’État. Santé Canada lui a versé 2,1 milliards de dollars par le biais d’une série de subventions. Se reporter à Inforoute Santé du Canada. Ce que nous faisons.

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Notes de bas de page 3

Ces critères sont également intégrés dans les lois types de l’Organisation des États américains et l’Article 19, ainsi que dans les Principes de Tshwane. Des critères relatifs à la portée ont été recommandés dans le rapport Comment mieux servir les Canadiens et figurent dans les lois en matière d’accès à l’information de la Serbie et de l’Inde. Organisation des États Américains. Loi-type interaméricaine relative à l’accès à l’information. 2012; Open Society Foundations, The Global Principles on National Security and the Right to Information (Principes Tshwane). 2013; Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information: comment mieux servir les Canadiens (Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2002, p.24).

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Notes de bas de page 4

Dans ces cas, la portée viserait uniquement les documents se rattachant à ces fonctions publiques.

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Notes de bas de page 5

Comme il est dûment évoqué dans le principe de responsabilité ministérielle.

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Notes de bas de page 6

Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25.

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Notes de bas de page 7

La première étape de l’analyse en deux volets consiste à se demander si le document se rapporte à une affaire du ministère. Si ce n’est pas le cas, l’examen ne va pas plus loin. Si, toutefois, le document se rapporte à une affaire du ministère, le deuxième volet consiste à déterminer si, compte tenu de tous les facteurs pertinents, le cadre supérieur de l’institution devrait raisonnablement être en mesure d’obtenir une copie du document sur demande. Parmi les facteurs pertinents, mentionnons la teneur réelle du document, les circonstances dans lesquelles il a été créé et les rapports juridiques qu’entretiennent l’institution fédérale et le détenteur du document. Dans le document Pour un gouvernement responsable – Guide du ministre et du ministre d’État, le Bureau du Conseil privé explique ce qui suit : « Les documents conservés dans les cabinets des ministres et des ministres d’État doivent être classés selon quatre catégories : documents du Cabinet, documents institutionnels, documents ministériels et documents personnels et politiques. » (p.30) Bureau du Conseil privé, Pour un gouvernement responsable – Guide du ministre et du ministre d’État, 2011.

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Notes de bas de page 8

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Rapport de mise en œuvre No. 115 – Accès aux documents dans un bureau de ministre – L’affaire des agendas du premier ministre, 22 avril 2013.

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Notes de bas de page 9

Voir la section 2 du rapport.

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Notes de bas de page 10

D’après le document Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État, « les ministres peuvent déléguer aux secrétaires parlementaires des tâches précises à l’égard des initiatives sur l’élaboration de politiques. » (p. 7).

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Notes de bas de page 11

Actuellement, les ministres, les ministres d’État, les secrétaires parlementaires et leur personnel exonéré sont tenus de divulguer de manière proactive leurs frais de déplacement et d’accueil.

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Notes de bas de page 12

Les lois de l’Alberta, du Manitoba et du Nouveau-Brunswick incluent expressément les cabinets de ministres dans la définition d’« organisme public ».  Au Mexique, la loi s’étend à l’exécutif fédéral. Les lois types d’Article 19 et de l’Organisation des États américains ainsi que les Principes de Tshwane comprennent une disposition similaire. De plus, il est mentionné explicitement dans « Open Government Guide » que l’exécutif devrait être assujetti à toute loi en matière d’accès à l’information. Se reporter au Open Government Guide. Le chapitre sur le droit à l’information.

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Notes de bas de page 13

En Australie, le droit d’accès s’étend expressément aux documents officiels des ministres. En Nouvelle-Zélande, la définition d’« information officiel » inclut toute information détenue par un ministre dans sa capacité officielle.

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Notes de bas de page 14

Le Règlement administratif relatif aux députés du Bureau de régie interne définit les fonctions parlementaires des membres de la Chambre des communes de la manière suivante : « les responsabilités et les activités qui se rattachent à la fonction de député, où qu’elles soient exercées et indépendamment de toute considération partisane, à savoir les activités liées aux délibérations et aux travaux de la Chambre des communes ainsi que celles liées à la représentation de sa circonscription ou des électeurs ». Parlement, Chambre des communes, Règlement administratif relatif aux députés, 29 septembre 2014, article 1.

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Notes de bas de page 15

Les lois du Québec, de Terre-Neuve-et-Labrador, et de l’Ontario s’appliquent à l’organe législatif de leur province. Toutefois, la loi de l’Ontario s’applique seulement à l’égard des documents se rapportant aux dépenses sujettes à examen des chefs d’un parti de l’opposition et des membres de leur personnel, et à l’égard des renseignements personnels qu’ils contiennent. Les mesures de protection prévues dans les lois peuvent viser, par exemple, le privilège parlementaire ainsi que les documents politiques et ceux qui se rapportent aux circonscriptions.

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Notes de bas de page 16

La loi type de l’Organisation des États américains, les Principes de Tshwane ainsi que l’« Open Government Guide »s’appliquent à l’organe législatif, de même que les lois en matière d’accès de l’Inde, du Mexique et de la Serbie.

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Notes de bas de page 17

Le commissaire Grace, ainsi que les rapports Une question à deux volets et Comment mieux servir les Canadiens, recommandaient d’étendre le champ d’application de la Loi à la Chambre des communes, au Sénat et à la Bibliothèque du Parlement. Le commissaire Marleau recommandait quant à lui d’étendre le champ d’application de la Loi afin de couvrir les documents concernant l’administration générale du Parlement. Se reporter à Commissariat à l’information, Rapport annuel du Commissaire à l’information 1993-1994; Canada. Parlement. Chambre des communes, Comité permanent de la justice et du Solliciteur général, Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, 2e Sess, 33e Parl, No. 9 (mars 1987) (Président : Blaine A. Thacker); et  Renforcer la Loi sur l’accès à l’information pour faire face aux impératifs actuels. 9 mars 2009.

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Notes de bas de page 18

Un privilège parlementaire est un droit collectif et un droit individuel accordés aux parlementaires afin de garantir qu’ils soient en mesure d’accomplir leurs fonctions et leurs tâches sans obstruction. Ce privilège est consacré par la Constitution et s’applique à toutes les affaires liées aux travaux parlementaires.

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Notes de bas de page 19

Une telle protection est accordée dans la législation en matière d’accès à l’information de Terre-Neuve-et-Labrador, du Royaume-Uni et de l’Inde.

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Notes de bas de page 20

L’indépendance judiciaire garantit que les juges rendent des décisions libres de toute influence et fondées uniquement sur les faits et le droit. Le groupe de travail de 2002 qui a examiné la Loi a mentionné l’importance de maintenir l’indépendance judiciaire comme raison de ne pas recommander l’assujettissement des tribunaux à la Loi (Comment mieux servir les Canadiens à la page 30).

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Notes de bas de page 21

Au Canada, ces provinces sont la Colombie-Britannique, l’Alberta, l’Île-du-Prince-Édouard et la Nouvelle-Écosse. Les lois sur l’accès à l’information de la Serbie, de l’Inde et du Mexique s’appliquent de la même manière aux documents administratifs des tribunaux.

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