2015 Chapitre 7 : Responsabilité civile et criminelle

L’un des aspects importants d’une loi en matière d’accès à l’information est la présence d’un régime complet de sanctions visant à traiter les actes contraires au droit d’accès. Les sanctions représentent un incitatif à respecter la loi. Pour être plus efficaces, elles doivent être proportionnelles et viser un éventail de comportements, allant des actes les plus graves commis de mauvaise foi aux actes moins graves qui entraînent un manquement aux obligations en vertu de la loi.

La Loi prévoit deux infractions. La première (article 67) interdit d’entraver l’action de la commissaire à l’information ou des personnes qui agissent en son nom ou sous son autorité, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions qui leur sont conférés en vertu de la Loi.

En 1999, une seconde infraction a été ajoutée à la Loi (article 67.1). Celle-ci interdit depuis lors à toute personne de détruire, de tronquer ou de modifier un document, de falsifier ou de cacher un document dans l’intention d’entraver le droit d’accès prévu par la Loi. Elle interdit aussi d’ordonner, de proposer, de conseiller ou d’amener de n’importe quelle façon une autre personne à commettre un des actes interdits.

À trois reprises^{Note de bas de page 1}, la commissaire a découvert des renseignements indiquant une possible infraction en vertu de l’article 67.1.

La commissaire en est venue à la conclusion que la Loi doit interdire un plus large éventail d’actes pour englober tous les types de comportements susceptibles d’entraver le droit d’accès. La Loi doit également comprendre un éventail de sanctions permettant de répondre de façon proportionnelle aux comportements qui sont contraires au droit d’accès.

Entraves

L’article 67 de la Loi interdit d’entraver l’action de la commissaire dans l’exercice de ses fonctions^{Note de bas de page 2}. Il n’aborde pas les entraves au traitement d’une demande d’accès.

Au cours de l’enquête qui a constitué le fondement du rapport spécial intitulé Ingérence dans l’accès à l’information : Partie 2, la commissaire a découvert des preuves d’ingérence dans le traitement de plusieurs demandes d’accès.

Pour répondre aux situations où il y a ingérence dans le traitement d’une demande d’accès, la commissaire recommande l’ajout d’une nouvelle infraction à la Loi. La Loi devrait également interdire d’ordonner ou de proposer à une personne d’entraver le traitement d’une demande d’accès, ou de l’amener à le faire.

L’article 67.1 porte sur le fait de détruire, de tronquer, de modifier, de falsifier ou de cacher des documents. Pour obtenir de la cohérence dans la Loi, cet article devrait être modifié de sorte qu’il soit interdit de détruire, de tronquer, de modifier, de falsifier ou de cacher tout document, en sa totalité en partie, dans le but d’entraver le droit d’accès.

Omission de documenter

À la lumière de la recommandation proposée par la commissaire au chapitre 2 relativement à l’ajout à la Loi d’une obligation de documenter, la Loi doit également interdire le non-respect de cette obligation.

Par conséquent, la commissaire recommande que l’omission de documenter ou de conserver des documents pour étayer les processus décisionnels ainsi que les procédures et les opérations connexes dans le but d’entraver le droit à l’accès soit interdite en vertu de la Loi. Ordonner ou proposer à une personne de commettre un de ces actes ou l’amener à les commettre devraient également être interdits en vertu de la Loi.

Omission de déclarer

Au chapitre 2, la commissaire a également recommandé l’instauration d’une obligation de déclarer à Bibliothèque et Archives Canada (BAC) la destruction ou la perte non autorisée d’information; à cette déclaration devra s’ajouter un avis obligatoire à la commissaire.

Afin d’assurer la conformité, l’omission de déclarer à Bibliothèque et Archives Canada, d’informer la commissaire de la destruction non autorisée ou de la perte d’information, ou les deux, devrait également être interdite.

Éventail de sanctions

Afin de viser le large éventail de comportements interdits décrits ci-dessus, la Loi doit comprendre cet éventail de sanctions. À une extrémité de l’éventail se trouvent les infractions criminelles liées à l’obstruction, puis les sanctions administratives pécuniaires et, à l’autre extrémité, les instances disciplinaires.

La loi type de l’Organisation des États américains envisage cette approche et propose des sanctions criminelles pour certains actes délibérés, en plus de proposer des amendes et des instances disciplinaires en cas d’infractions administratives^{Note de bas de page 3}.

Le gouvernement du Canada a également mentionné l’ajout d’un éventail de sanctions à la Loi. Lorsqu’il a envisagé l’ajout ou non à la Loi de l’obligation d’établir des documents, le gouvernement a fait valoir que « les pénalités imposées aux fonctionnaires qui omettent de créer un document pourraient aller des mesures disciplinaires, tel qu’une amende, à une accusation au criminel^{Note de bas de page 4} ».

Non-responsabilité des personnes agissant de bonne foi

La loi type de l’Organisation des États américains prévoit également que nul ne fait l’objet d’une action civile ou une poursuite criminelle ni ne subit un préjudice dans son travail pour un acte accompli de bonne foi alors qu’il exerçait, s’acquittait ou essayait de s’acquitter de ses fonctions ou de ses attributions conformément à la loi type, à condition qu’il ait agi raisonnablement et de bonne foi^{Note de bas de page 5}.

Cette disposition constitue un aspect important de la loi type, car elle permet de veiller à ce que les sanctions ne visent que les personnes qui agissent de mauvaise foi ou qui font preuve de négligence dans l’exercice de leurs fonctions. La commissaire recommande que la Loi établisse clairement qu’aucune personne agissant raisonnablement et de bonne foi, dans l’exercice de ses fonctions en vertu de la Loi, ne fasse l’objet de sanctions.

Infractions criminelles – augmentation des amendes

La commissaire est d’avis que les amendes en vertu de la Loi doivent être mises à jour afin de correspondre précisément à la gravité des infractions. Les amendes imposées à l’heure actuelle sont moins élevées que les amendes prévues à la section sur les infractions d’une loi provinciale sur l’accès à l’information et que celles prévues par d’autres programmes fédéraux de réglementation^{Note de bas de page 6}.

La commissaire recommande que l’amende maximale pour toute infraction punissable par voie de déclaration sommaire de culpabilité en vertu de la Loi s’élève à 5 000 $. Cette amende serait en accord avec les lois provinciales et permettrait de garantir l’uniformité au sein de la Loi. Dans le cas d’une infraction punissable par mise en accusation en vertu de l’article 67.1, l’amende maximale devrait passer à 25 000 $ afin d’établir des mesures dissuasives plus efficaces que les mesures actuelles en cas de violation du droit à l’accès.

Sanctions administratives pécuniaires

La sanction administrative pécuniaire (SAP) est un mécanisme de conformité utilisé dans le cas d’infractions moins graves en vertu d'une loi afin d’encourager la conformité. En outre, elle ne s’inscrit pas dans la portée du droit criminel. Les SAP peuvent être établies en fonction de la gravité de l’infraction et le montant de l’amende peut reposer sur différents éléments.

Parmi les sanctions prévues en vertu de la Loi, la commissaire devrait avoir le pouvoir d’imposer des SAP à quiconque en cas de manquement à tout acte interdit énoncé dans le présent chapitre (voir le tableau « Éventail de sanctions »).

Comme il est indiqué ci-dessus, le gouvernement a envisagé un régime de SAP^{Note de bas de page 7}. En outre, la loi type de l’Organisation des États américains prévoit également un régime d’amendes administratives.

L’ajout d’un régime de SAP à la Loi permettrait à la commissaire de répondre de manière proportionnelle à un large éventail d’actes non conformes à la Loi et, ce faisant, de protéger le droit d’accès^{Note de bas de page 8}.

Un exemple d’un régime de SAP figure dans la Loi sur les conflits d’intérêts^{Note de bas de page 9}. Le régime prévoit que toutes les SAP imposées en vertu de cette loi doivent être publiées^{Note de bas de page 10}. En outre, le comité parlementaire a recommandé un régime de cette nature lors de son examen sur la Loi sur le lobbying^{Note de bas de page 11}.

La commissaire recommande l’ajout d’un régime de SAP à la Loi. Le régime doit également exiger la publication des SAP imposées afin de renforcer la sensibilisation aux obligations en vertu de la Loi.

Conditions d’emploi des employés, administrateurs et dirigeants des institutions

Les instances disciplinaires devraient figurer dans l’éventail de sanctions éventuelles. Afin de mettre en œuvre cette option, la conformité à la Loi doit constituer une condition d’emploi.

À l’heure actuelle, les employés de la fonction publique fédérale doivent se conformer au Code de valeurs et d’éthique du secteur public (le Code). Quoique le Code exige que les fonctionnaires s’acquittent de leurs fonctions conformément aux lois, politiques et directives, il ne précise pas leurs obligations en vertu de la Loi sur l’accès à l’information^{Note de bas de page 12}.

La commissaire recommande que le respect des obligations en vertu de la Loi constitue une condition d’emploi pour les employés, les administrateurs et les dirigeants des institutions^{Note de bas de page 13Note de bas de page 14}. Une telle condition indiquerait clairement aux employés des institutions qu’ils ont des responsabilités en vertu de la Loi, qu’il leur incombe de les respecter et qu’ils sont visés par des mesures disciplinaires lorsqu’ils ne respectent pas leurs obligations.

La commissaire recommande qu’une telle disposition s’apparente à l’article 19 de la Loi sur les conflits d’intérêts, qui énonce que la nomination ou l’emploi de tout titulaire de charge publique est subordonné à l’observation de cette loi. Dans ce cas, la disposition recommandée doit s’appliquer aux employés, aux directeurs et aux agents de toutes les institutions assujetties à la Loi.

Renvoi d’infractions criminelles

Suspension des enquêtes

De récentes lois habilitantes d’organismes menant des enquêtes administrativesprévoient qu’une enquête administrative doit être suspendue immédiatement lorsqu’un organisme d’enquête a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction criminelle à l’égard de l’objet même de l’enquête administrative a été commise. L’organisme d’enquête est alors tenu d’informer les autorités visées^{Note de bas de page 15}.

La Loi ne contient aucune disposition permettant de suspendre une enquête lorsque la commissaire a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction criminelle a été commise^{Note de bas de page 16}. Par conséquent, la commissaire recommande que la Loi soit modifiée pour exiger la suspension des enquêtes dans de telles situations.

Signalement aux autorités

La Loi impose à la commissaire des obligations strictes en matière de confidentialité (voir chapitre 5 ), à quelques exceptions près. En vertu du paragraphe 63(2) de la Loi, la commissaire peut divulguer des renseignements au procureur général du Canada si, à son avis, il existe des éléments de preuve touchant la perpétration d’une infraction fédérale ou provinciale par un administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution fédérale.

L’interaction entre les obligations strictes de la commissaire en matière de confidentialité, l’exception prévue par la Loi pour les enquêtes de la commissaire (article 16.1) et le paragraphe 63(2), soulève des questions.

Premièrement, quoique le paragraphe 63(2) de la Loi prévoie que la commissaire peut fournir des renseignements lorsqu’elle est d’avis qu’elle détient des preuves qu’une infraction a été commise, la nature des renseignements qu’elle peut fournir n’est pas indiquée.

Deuxièmement, le paragraphe 63(2) se limite aux administrateurs, aux dirigeants et aux employés Cela signifie que la commissaire ne peut signaler que la conduite de ces individus et qu’elle ne peut pas divulguer de renseignements sur la conduite adoptée, par exemple, par d’anciens conseillers, entrepreneurs ou ministres et leur personnel exonéré^{Note de bas de page 17}.

Finalement, le paragraphe 63(2) permet à la commissaire de rendre compte au procureur général du Canada, qui n’a pas le pouvoir de mener des enquêtes criminelles^{Note de bas de page 18}. Cela place le procureur général dans une situation inhabituelle, car il doit agir à titre de messager entre la commissaire et l’autorité appropriée aux fins d’enquête criminelle. Toutefois, la Cour fédérale peut, en vertu de la Loi, divulguer des renseignements à une « autorité appropriée » afin qu’elle mène l’enquête criminelle pertinente^{Note de bas de page 19}. Les lois habilitantes de certains agents du Parlement comprennent des dispositions semblables, mais elles autorisent l’agent du Parlement à divulguer des renseignements à « l’autorité pertinente » ou à un agent de la paix ayant le pouvoir de mener une enquête à l’égard de l’infraction alléguée^{Note de bas de page 20}.

Afin de traiter ces enjeux, la Loi doit être modifiée afin de préciser que, malgré ses obligations en matière de confidentialité, la commissaire peut partager des renseignements lorsqu’elle est d’avis qu’un renvoi est justifié. En outre, la Loi doit être modifiée pour que la commissaire puisse transmettre des renseignements au sujet de la conduite de quiconque aux autorités appropriées.