2014-2015 Annexe A : Demandes d’accès à l’information et de consultation et la direction de l’AIPRP de TPSGC

La Direction de l’AIPRP de TPSGC est responsable de l’administration de la Loi sur l’accès à l’information et de la gestion de toutes les activités relatives aux demandes d’accès à l’information et de consultation que TPSGC reçoit. La Direction de l’AIPRP a fait partie de la Direction générale des services ministériels, des politiques et des communications (DGSMPC) jusqu’en juin 2011, moment auquel cette dernière a été renommée Direction générale des services ministériels et des politiques stratégiques afin de tenir compte de la suppression de sa fonction de communication.

En 2009, une transition s’est effectuée aux échelons supérieurs de la DGSMPC. En juillet et en août 2009, les postes de directeur général du Secrétariat exécutif et de directeur de la Direction de l’AIPRP ont été pourvus de façon permanente. Avant cela, et pour le reste de cette année-là, les postes de gestion au sein de la Direction de l’AIPRP étaient souvent occupés par intérim.

Pendant la période visée par l’enquête, le ministre nommé, l’honorable Christian Paradis, a délégué son pouvoir de prise de décisions concernant les demandes d’accès à l’information et de consultation au sous-ministre de TPSGC, au directeur général du Secrétariat exécutif, au directeur de la Direction de l’AIPRP et à certains gestionnaires de celle-ci.

Tous les fonctionnaires ministériels interrogés au cours de l’enquête savaient que les pouvoirs délégués concernant les questions relatives à l’accès à l’information revenaient à la Direction de l’AIPRP. Une fonctionnaire de la haute direction a mentionné qu’elle n’avait pas exercé ses pouvoirs délégués pendant le temps où elle a occupé les fonctions de directrice générale intérimaire de la Direction générale. Un autre cadre supérieur, le directeur de la Direction de l’AIPRP, a déclaré qu’il ne savait pas, au moment du traitement des demandes d’accès à l’information et de consultation en cause, que les membres du personnel du ministre Paradis, en particulier le directeur des Affaires parlementaires, ne détenaient pas de pouvoirs délégués concernant les questions relatives à l’accès à l’information.

Les membres du personnel du ministre visés par l’enquête ont tous déclaré qu’ils savaient qu’ils ne détenaient pas de pouvoirs délégués concernant les questions relatives à l’accès à l’information et qu’ils étaient également au courant que les décisions prises à cet effet revenaient à la Direction de l’AIPRP.

Réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information et « désignation » (tagging) des demandes d’accès à l’information et de consultation aux fins d’examen

L’objectif de ces réunions était de déterminer les demandes d’accès à l’information et de consultation qui nécessitaient des produits de communication, comme des infocapsules. La Direction de l’AIPRP a sollicité les commentaires des participants aux réunions pour cibler les demandes qui feraient l’objet d’un examen par la haute direction avant que les renseignements demandés soient communiqués. Ces demandes ont été « désignées » (tagged), ou étiquetées, comme certains témoins l’ont formulé, de « profil élevé » ou « intéressante ».

Avant la nomination du ministre Paradis en 2008, seuls des représentants de la Direction de l’AIPRP, de la Direction des communications, du Cabinet du sous-ministre et, à l’occasion, du bureau de première responsabilité (BRP) assistaient aux réunions. Les membres du personnel du ministre ont commencé à assister à ces réunions uniquement après la nomination du ministre Paradis.

Pendant la période visée par l’enquête, la conseillère stratégique du sous-ministre a assisté aux réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information pour le compte du Cabinet du sous-ministre, et le directeur des Affaires parlementaires du ministre y a assisté au nom du Cabinet du ministre. Les deux fonctionnaires ont joué un rôle actif dans la détermination des demandes qui seraient examinées par la haute direction. Pour sa part, la conseillère stratégique du sous-ministre ciblait les demandes à examiner pour lesquelles le sujet de la demande nécessitait le recours aux infocapsules ou à d’autres produits de communication. Les éléments de preuve ont révélé que le Cabinet du sous-ministre ne souhaitait généralement pas examiner les demandes pour lesquelles des documents avaient précédemment été communiqués, car une stratégie de communication existait déjà.

Il a été prouvé que le directeur des Affaires parlementaires du ministre déterminait les demandes à examiner en fonction du sujet et de la source des demandes. Il a déclaré qu’il souhaitait voir des demandes des médias, des partis politiques et du public (c.-à-d. sources) ainsi que des demandes portant sur la gestion des problèmes (c.-à-d. sujet). Dans les cas où des renseignements sur le sujet d’une demande avaient déjà été communiqués, il demandait à examiner les demandes présentées par les médias ou un parti politique.

Les éléments de preuve ont également démontré que, pendant la période visée par l’enquête, lorsque la source d’une demande n’était pas indiquée, comme c’est le cas avec une demande de consultation, la Direction de l’AIPRP tentait d’obtenir les renseignements. Des témoins ont déclaré que la Direction de l’AIPRP appelait généralement les ministères demandant une consultation pour obtenir la source des demandes d’accès.

À compter de l’automne 2009, le directeur général (Secrétariat exécutif de la DGSMPC) et d’autres cadres supérieurs de TPSGC ont commencé à assister aux réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information (voir la section intitulée « Mesures prises par un gestionnaire qui détient des pouvoirs délégués pour mettre fin aux communications directes entre la Direction de l’AIPRP et des membres du personnel ministériel »).

Examen des demandes d’accès à l’information par la haute direction de TPSGC

Pendant la période visée par l’enquête, les demandes d’accès à l’information et de consultation désignées comme étant « intéressante » ou « profil élevé » au cours des réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information ont été assujetties à un processus d’examen par la haute direction, occasionnellement appelé « processus des dossiers mauves » (purple folder process) par les témoins ministériels. Ce terme découle de la couleur du dossier auquel est joint l’Avis de communication ou l’Avis de réponse et dans lequel se trouvent les documents pertinents et la lettre de réponse proposée aux demandeurs.

L’Avis de communication ou l’Avis de réponse indiquait ce qui:

Demande d’accès à l’information – Intéressante – Profil élevé :

• 1) Ci-joint, pour votre information, une copie de la lettre de réponse finale proposée de même que les documents.
• 2) Veuillez prendre connaissance du document afin de vous assurer que vous êtes au fait de toute répercussion éventuelle, pour le Ministère, de la divulgation de ce document, et que vous êtes prêt à réagir en conséquence.
• 3) Veuillez noter que la Direction de l’AIPRP a l’intention de répondre à la présente demande six jours ouvrables suivant la date du présent avis.^{Note de bas de page 4} [souligné dans la version originale] [traduction]

La décision de la Direction de l’AIPRP sur la divulgation des documents demandés était énoncée dans le milieu de l’Avis, à la section intitulée « Décision de la Direction de l’AIPRP sur la divulgation des documents ».

Dans le cas des demandes devant être examinées, après que la Direction de l’AIPRP ait rempli l’Avis de communication ou l’Avis de réponse et l’ait signé pour indiquer qu’elle approuvait la communication des renseignements, le dossier était envoyé au Cabinet du sous-ministre adjoint concerné pour qu’il appose sa signature. Ensuite, un représentant du Cabinet du sous-ministre signait le dossier. Enfin, le dossier étais envoyé à un représentant du Cabinet du ministre pour qu’il appose sa signature. L’obtention de ces signatures confirmait que les responsables de l’examen de divers niveaux étaient conscients de la divulgation à venir et qu’ils pouvaient se préparer en conséquence.

Depuis au moins 1995, des représentants du Cabinet du sous-ministre et du Cabinet du ministre participent au processus de signature des avis pour les demandes devant être examinées. La Direction de l’AIPRP attendait d’obtenir les signatures avant de communiquer les renseignements demandés, et ce, même si elle détenait les pouvoirs délégués qui lui permettaient de les communiquer avant d’obtenir les signatures.

Signature du Cabinet du ministre sur l’Avis de communication ou l’Avis de réponse

Les fonctionnaires de TPSGC ont déclaré que, avant l’arrivée du ministre Paradis et pendant la durée des fonctions de celui-ci, ils ne se souvenaient pas d’un seul cas où ils auraient communiqué des renseignements sans avoir obtenu une signature du Cabinet du ministre.

Les fonctionnaires du Ministère que nous avons interrogés ont déclaré que l’attente d’une signature du Cabinet du ministre sur l’Avis de communication ou l’Avis de réponse est ce qui avait entraîné des retards dans la communication des renseignements. Les fonctionnaires ont également indiqué que la Direction de l’AIPRP se refusait à communiquer tout renseignement tant qu’une signature du Cabinet du ministre n’avait pas été obtenue, même si cela empêchait TPSGC de se conformer à sa politique de tolérance zéro, qui avait été mise en œuvre dans le but de réduire au minimum les retards. La preuve documentaire probants obtenus au cours de l’enquête ont démontré que les renseignements n’étaient communiqués qu’une fois que le Cabinet du ministre avait signé l’Avis de communication ou l’Avis de réponse, ce qu’un fonctionnaire a décrit comme la « bénédiction ». L’obtention d’une signature était considérée comme l’approbation en quelque sorte de la communication des renseignements.

Pour leur part, les membres du personnel du ministre ont déclaré qu’ils ne se souvenaient pas d’un seul cas où ils auraient communiqué des renseignements sans que le Cabinet du ministre ait d’abord signé l’Avis de communication ou l’Avis de réponse. Un membre du personnel du ministre « a affirmé qu’il ne connaissait pas de cas où la Direction de l’AIPRP aurait communiqué des renseignements sans que le Cabinet du ministre soit au courant. » [traduction]

Les cadres supérieurs du Ministère et les fonctionnaires de l’AIPRP qui ont été interrogés ont convenu que l’Avis de communication ou l’Avis de réponse ne servait que de documents d’information seulement.

Le directeur des Affaires parlementaires et le conseiller spécial du Cabinet du ministre ont convenu que les avis n’étaient pas une sollicitation de commentaires du Cabinet du ministre et ne visaient pas à susciter des questions au sujet de la décision de la Direction de l’AIPRP de communiquer des renseignements. Néanmoins, le directeur des Affaires parlementaires a déclaré qu’il estimait que la signature des avis consistait « à approuver la publication des demandes d’accès à l’information. » Lorsqu’on lui a demandé d’expliquer sa déclaration, il a précisé que le processus d’obtention d’une signature sur les avis « était en place quand il est entré en service. » [traduction] Les membres du personnel du ministre ont par la suite confirmé cette déclaration; ils ont affirmé que l’obtention d’une signature sur les avis indiquait que le Cabinet du ministre avait été appelé à « approuver » [traduction] la communication de renseignements par le Ministère, et qu’il s’agissait d’un système préexistant qui avait été créé par le Ministère et qui était exploité par celui-ci.

Pratique ou politique de tolérance zéro de TPSGC

En juillet 2008, TPSGC a mis en œuvre ce que l’on appelle communément la « politique de tolérance zéro » pour réduire au minimum les retards dans la communication des renseignements examinés par tous les niveaux de la haute direction. La politique, qui a été communiquée dans l’Avis de communication ou l’Avis de réponse, exige que les renseignements soient communiqués six jours ouvrables suivant la date de l’Avis. En pratique, cela signifie que chaque niveau de la haute direction dispose de deux jours ouvrables pour examiner les renseignements et signer l’Avis. Les renseignements devaient être communiqués dans un délai de six jours ouvrables, même si les signatures n’avaient pas toutes été obtenues.

Au cours de cette enquête, des témoins se sont demandé si la politique de tolérance zéro était de fait une « politique ». Un témoin du Ministère a déclaré que la politique de tolérance zéro était davantage une « pratique » du Ministère de divulgation de renseignements dans les six jours ouvrables suivant la signature de l’Avis par la Direction de l’AIPRP. Ce même fonctionnaire a ajouté qu’il n’avait jamais vu ladite politique. Son témoignage concorde avec la preuve donnée par un autre cadre supérieur, qui a déclaré qu’il ignorait l’existence de cette politique pendant la période visée par l’enquête. Nous avons demandé une copie de la politique de tolérance zéro pour confirmer son existence.

Le 23 juin 2011, TPSGC nous a indiqué que « ce document n’existait pas. »^{Note de bas de page 5} [traduction]

La politique de tolérance zéro était censée être officiellement mise en œuvre en 2008 en réaction à notre fiche de rendement sur TPSGC, publiée dans notre rapport spécial au Parlement intitulé « Fiches de rendement 2007-2008 et problèmes systémiques influant sur l’accès à l’information au Canada ». Dans le plan d’action de TPSGC, on a cerné les procédures qui visaient à faire en sorte qu’aucun retard ne se produise dans le traitement des demandes devant être examinées. De plus, la politique de tolérance zéro devait être intégrée dans la politique sur l’AIPRP de TPSGC en mars 2009, et est prise en compte dans le libellé de l’Avis de communication ou l’Avis de réponse.

Les éléments de preuve ont révélé que la politique de tolérance zéro n’était pas toujours respectée au sein de TPSGC. Parmi les cinq dossiers qui ont fait l’objet d’une enquête plus détaillée (résumés), quatre réponses n’ont pas été données à temps par la Direction de l’AIPRP parce que l’Avis de communication ou l’Avis de réponse n’avait pas été signé par les responsables de l’examen de tous les niveaux dans les six jours prescrits par la politique de tolérance zéro de TPSGC. Un dossier a été signé en retard par le Cabinet du sous-ministre, tandis que les quatre autres dossiers ont été signés en retard par le Cabinet du ministre.

Les éléments de preuve ont également démontré que, même lorsque le dossier examiné était renvoyé à la Direction de l’AIPRP avec l’Avis de communication ou l’Avis de réponse dûment signé, la Direction ne communiquait pas les renseignements demandés si une question soulevée par le Cabinet du ministre restait en suspens. Dans le cas de quatre des dossiers qui ont fait l’objet d’une enquête, la Direction de l’AIPRP n’avait communiqué les renseignements que lorsqu’une question soulevée par le Cabinet du ministre avait été résolue, même si l’Avis de communication ou l’Avis de réponse avait déjà été signé et renvoyé à la Direction de l’AIPRP. Cela a retardé la réponse aux demandes, même si la Direction de l’AIPRP avait déjà décidé de communiquer les renseignements (voir la section intitulée « Approche de la Direction de l’AIPRP à l’égard du traitement des questions relatives à l’accès à l’information avec des membres du personnel du ministre »).

Contrôle des demandes d’accès à l’information et de consultation dans le processus d’examen

Pendant la période visée par l’enquête, la Direction de l’AIPRP a assuré un suivi régulier des demandes d’accès à l’information et de consultation assujetties au processus d’examen. Plusieurs mécanismes avaient été mis en place pour divulguer des renseignements au demandeur dans les six jours ouvrables suivant la date de l’Avis de communication ou de l’Avis de réponse, y compris la préparation de rapports d’étape permettant d’assurer le suivi de l’emplacement des dossiers dans le cadre du processus d’examen. Ces rapports, qui précisaient l’emplacement des dossiers à chaque étape du processus d’examen, étaient envoyés par voie électronique notamment aux fonctionnaires de l’AIPRP, aux cadres supérieurs du Ministère et aux membres du personnel du ministre.

Parmi les autres mécanismes de contrôle, mentionnons les réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information au cours desquelles les fonctionnaires de l’AIPRP procèdent à un suivi verbal des dossiers dans le cadre du processus d’examen. En outre, les fonctionnaires de l’AIPRP ont communiqué par téléphone ou par courriel avec les fonctionnaires ministériels pour connaître l’emplacement des dossiers dans le cadre du processus d’examen. La preuve documentaire a révélé que la Direction de l’AIPRP avait assuré un suivi régulier des demandes d’accès à l’information et de consultation assujetties au processus d’examen.