2013-2014 2. Enquêtes

La commissaire à l’information représente le premier niveau d’examen indépendant des décisions du gouvernement en ce qui concerne les demandes d’accès à l’information du secteur public. La Loi sur l’accès à l’information exige que la commissaire enquête sur toutes les plaintes qu’elle reçoit.

En 2013-2014, le travail d’enquête de la commissaire a été modelé par une augmentation de 30 % des nouvelles plaintes par rapport à 2012-2013 (voir le tableau « Sommaire de la charge de travail » ci-dessous). Les nouvelles plaintes à propos de questions administratives, comme les retards et les frais, ont augmenté de 54 %. Cette hausse survient après une augmentation de 42 % de ce type de dossier en 2012-2013.^{Note de bas de page 1}

* La commissaire peut initier une plainte en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi sur l’accès à l’information.
**Comprend 97 plaintes en suspens, 96 pour des questions administratives et une pour des questions de litige en cours.

Au 31 mars 2014, on comptait 2 089 plaintes en suspens, la commissaire ayant clos 1 789 dossiers au cours de l’exercice. Ce taux de résolution est de 10 % supérieur à celui de l’exercice précédent; cependant, en raison de l’augmentation du nombre de nouvelles plaintes, la taille de l’inventaire a augmenté de 16 %, la première hausse en cinq ans.

La commissaire a réglé plus de plaintes en neuf mois en 2013-2014 (63 %) qu’elle ne l’avait fait en 2012-2013 (57 %). Cela confirme la tendance d’accélération des enquêtes observée depuis 2011-2012. Cependant, un écart de 173 jours (soit près de six mois) demeure entre le moment où la commissaire enregistre les plaintes de refus (les dossiers les plus complexes) et le moment où elle est en mesure de les assigner à des enquêteurs. (L’annexe A comprend plus de données statistiques concernant les plaintes reçues et réglées par la commissaire en 2013-2014.)

Les pages qui suivent rendent compte des quatre éléments suivants :

• les stratégies d’enquêtes ciblées;
• les enquêtes particulières dans lesquelles la commissaire a dû faire face à des problèmes nouveaux ou complexes;
• la réalisation d’une enquête systémique sur les répercussions de la messagerie instantanée sur l’accès à l’information;
• la résolution d’un certain nombre d’enquêtes sur des allégations d’ingérence.

Trois stratégies d’enquête ciblées

Dans son rapport annuel 2012-2013, la commissaire a recensé trois stratégies ciblées conçues pour mieux gérer l’augmentation de sa charge de travail. Plus particulièrement, elle s’est concentrée sur les plaintes portant sur des questions de sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense ainsi que sur les plaintes contre l’Agence du revenu du Canada et la Société Radio-Canada. À la fin de l’exercice 2013-2014, ces dossiers représentaient 38 % des plaintes en suspens de la commissaire. Cela représente une baisse de huit points par rapport au pourcentage de l’exercice précédent, ce qui prouve que la commissaire a fait des progrès dans le règlement de ses dossiers par l’utilisation de ces stratégies ciblées. Des précisions sur certains résultats particuliers sont fournies ci-dessous.

Plaintes portant sur des questions de sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense

La commissaire a un nombre conséquent de plaintes en suspens portant sur des questions de sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense. En raison de leur nombre et de l’intérêt du public à l’égard de la responsabilité dans ce domaine, la commissaire a fait des enquêtes sur ces plaintes une priorité. Elle a lancé en 2011 un projet pilote pour cibler ces dossiers, qui sont souvent complexes et peuvent être longs au chapitre des enquêtes, particulièrement lorsque du temps s’est écoulé depuis l’envoi de la demande initiale. Ce projet pilote a nécessité un regroupement des plaintes, de bonnes communications avec les institutions et une bonne compréhension de leurs attentes (voir la section « Plaintes portant sur la sécurité nationale, les affaires internationales et les questions de défense »).

Avec cette approche, la commissaire règle un nombre toujours plus élevé de ces dossiers chaque année. Cependant, elle a reçu de nouvelles plaintes à un rythme plus élevé. En 2013-2014, elle a reçu 203 de ces plaintes, soit beaucoup plus que le volume habituel de 130-140 plaintes par an. Combinées, ces circonstances ont entraîné l’augmentation des plaintes en suspens, malgré l’efficacité accrue des enquêtes.

Au titre de son engagement à réduire cette charge de travail aussi rapidement que possible, la commissaire a demandé au président du Conseil du Trésor, en juillet 2013, de faire passer de 8 à 12 le nombre d’enquêteurs autorisés à enquêter sur ces plaintes. (La Loi sur l’accès à l’information stipule que les enquêtes liées à ces plaintes ne peuvent être menées que par un nombre déterminé d’employés.) En septembre 2013, le président a répondu favorablement à cette demande.^{Note de bas de page 2} La commissaire a désormais à sa disposition un effectif complet de 12 enquêteurs « bénéficiant de délégations spéciales » pour enquêter sur ces plaintes.

Au moment d’enquêter sur ce type de plainte, la commissaire cherche à s’assurer que les demandeurs obtiennent la divulgation maximale autorisée par la Loi. Dans certains cas, cela signifie que la commissaire peut obtenir pour les demandeurs un grand volume d’information supplémentaire.

Par exemple, un historien a déposé une plainte à propos de documents comportant de nombreux passages supprimés, communiqués par le ministère de la Justice Canada; ces documents concernaient une loi adoptée par le Canada à la fin des années 1930 empêchant les Canadiens de se battre dans des guerres à l’étranger et la convergence de cette loi avec la vie et l’héritage de Norman Bethune, médecin pionnier canadien. Lors de son enquête, la commissaire a découvert que l’institution avait appliqué aux documents des exceptions beaucoup plus larges que nécessaire, notamment parce que la plupart des renseignements étaient déjà accessibles au public ou, vu leur âge, étaient peu susceptibles de porter préjudice aux relations internationales ou à la défense du Canada, ou encore aux efforts de prévention ou de détection d’activités subversives. (Au cours de l’enquête, les commentaires du demandeur, qui possédait de très bonnes connaissances sur le sujet, se sont avérés essentiels pour relever l’information qui était publique et qui, par conséquent, devait être divulguée.) Finalement, l’institution a divulgué beaucoup plus d’information au demandeur.

De la même manière, un demandeur a reçu plus d’information après avoir déposé une plainte auprès de la commissaire à propos du refus de Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de communiquer des documents liés à la sécurité au cours des Jeux olympiques de 1976 à Montréal et de 1988 à Calgary. Après un examen des documents et à la lumière de la décision de la Cour fédérale dans l’affaire Bronskill c. Ministre du Patrimoine canadien, 2011 CF 983 (voir la section « L’exercice de la discrétion »), la commissaire a recommandé à BAC de demander au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), que BAC avait consulté à propos de la demande, de revoir l’utilisation des exceptions que le SCRS avait recommandée. Finalement, BAC a communiqué au total 711 des 743 pages originales des documents, soit en totalité ou en partie (par rapport aux 436 pages communiquées à l’origine). En réponse à l’enquête de la commissaire concernant une deuxième plainte du même demandeur sur le même sujet, BAC a communiqué 250 pages supplémentaires de documents.

D’autres plaintes résolues par la commissaire en 2013-2014 concernaient des documents archivés à propos d’événements historiques importants, comme l’abandon de la révision constitutionnelle proposée dans l’Accord du lac Meech en 1990. À la suite de l’intervention de la commissaire dans ce dossier, le Bureau du Conseil privé a communiqué de nombreuses pages supplémentaires au demandeur au début de l’année 2014.

Par contre, la commissaire confirme parfois la décision d’une institution de refuser de communiquer l’ensemble ou des parties importantes de documents. Par exemple, la commissaire a passé en revue toutes les exceptions appliquées par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) aux documents concernant la construction de l’ambassade canadienne et des installations connexes à Kaboul, en Afghanistan. Ce faisant, la commissaire était d’accord avec le MAECD pour dire que l’information concernait la vulnérabilité de structures, de systèmes et de bâtiments particuliers et que, par conséquent, cette information ne devait pas être communiquée.

À la fin de l’exercice 2013-2014, la commissaire avait fermé 181 dossiers portant sur des questions de sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense (soit une hausse de 11 % par rapport à 2012-2013 et de 66 % par rapport à 2011-2012). On comptait parmi ces dossiers certaines des plus anciennes plaintes en suspens de la commissaire. En outre, les enquêtes menées par la commissaire pour ce type de plainte ont entraîné la communication de plus de documents dans 54 % des cas réglés avec conclusion ou réglés en 2013-2014.

Plaintes contre l’Agence du revenu du Canada

Étant donné le nombre de demandes et le volume de pages que l’Agence du revenu du Canada (ARC) traite annuellement (3 083 demandes et 1 203 253 pages en 2012-2013), il s’agit habituellement de l’une des trois institutions à propos desquelles la commissaire reçoit le plus de plaintes chaque année. (En 2013-2014, 283 nouvelles plaintes ont été déposées à propos de l’ARC; voir la section « Total des nouvelles plaintes par institution, de 2011-2012 à 2013-2014 », à l’annexe A).

Les activités de l’ARC ont des répercussions importantes sur les personnes et les sociétés. La commissaire reçoit généralement chaque année un certain nombre de plaintes de contribuables essayant d’obtenir de l’information concernant des vérifications ou des évaluations. Pour les questions complexes, ces demandes peuvent comprendre des milliers, voire des dizaines de milliers de documents.

L’ARC reçoit fréquemment des demandes multiples et fait souvent l’objet de plaintes liées à ces demandes. Des 269 dossiers ouverts par la commissaire pour l’ARC au 31 mars 2014, 158 (soit 59 %) provenaient de trois demandeurs.

Dans ces situations, bon nombre des demandes, et donc des plaintes, ont des objets communs ou concernent des types ou des groupes de documents similaires. Pour accroître l’efficacité des enquêtes, les plaintes similaires sont regroupées par catégories et combinées pour éviter le plus possible la redondance. La commissaire a également désigné un petit groupe d’enquêteurs pour s’occuper de ces dossiers et s’assurer que ces enquêteurs connaissent bien le contexte des demandes et des réponses. Cela a permis de minimiser, lorsque c’était possible, les répercussions de ces plaintes sur le Commissariat à l’information et l’ARC, tout en continuant de permettre à la commissaire d’enquêter efficacement sur tous les aspects des plaintes.

Par exemple, en 2013-2014, la commissaire a clos une plainte comprenant plus de 20 demandes distinctes qui concernaient toutes le sujet des manuels, notamment les guides de formation et des procédures. À la suite de l’intervention de la commissaire, l’ARC a mené pour chaque élément de plus amples recherches de documents pouvant correspondre à ces demandes ou a passé en revue les documents précédemment retenus pour déterminer si plus d’information pouvait être communiquée. Dans de nombreux cas, l’ARC a fourni par la suite plus de documents au demandeur.

Étant donné que bon nombre des plaintes subséquentes de ce demandeur concernaient des types de documents semblables à ceux qui se trouvaient dans les groupes, la commissaire a informé le plaignant que toute nouvelle plainte de refus serait mise en suspens pour des questions administratives en attendant le règlement des groupes existants. À ce jour, la commissaire a mis en suspens 93 plaintes. Pour protéger les droits du demandeur, la commissaire continue d’enquêter sur les plaintes administratives et informe l’ARC de toutes nouvelles plaintes de refus.

Dans une autre série de plaintes (à propos de la documentation relative au programme d’encouragement fiscal à la recherche scientifique et au développement expérimental [RS&DE] de l’ARC), les enquêtes de la commissaire ont entraîné la divulgation d’information supplémentaire soutenant l’administration du programme, notamment d’un manuel d’examen des demandes. Même si l’ARC a publié en ligne une version caviardée du manuel, la commissaire a conclu que l’ensemble du document devait être rendu public. En réponse, dans un esprit de transparence et de gouvernement ouvert, l’ARC a publié l’ensemble du manuel et s’est engagée à publier plus d’information communiquée aux demandeurs à la suite des enquêtes menées sur les plaintes concernant la RS&DE. (La commissaire a clos 37 dossiers sur ce sujet en 2013-2014; 45 restaient ouverts au 31 mars 2014.) Lorsqu’une enquête sera menée et que des documents supplémentaires seront divulgués, l’ARC mettra à jour tout document publié antérieurement dans une version caviardée pour y inclure toute l’information divulguée. Le programme de RS&DE est la plus importante source de soutien fédéral à l’intention de la recherche et du développement industriels; par conséquent, la divulgation additionnelle de manuels, de documents de politiques et d’autres documents donnera aux parties intéressées un aperçu des rouages du programme et des décisions prises par le personnel du programme. Cela permettra également de réduire la nécessité, pour les personnes, de déposer des demandes officielles d’accès pour obtenir cette information, ce qui est conforme aux principes d’information ouverte et au fait que la Loi sur l’accès à l’information visait à compléter les moyens existants par lesquels les Canadiens pouvaient recevoir de l’information du gouvernement.

Au total, la commissaire a clos 284 dossiers de l’ARC en 2013-2014. Ce résultat positif a été obtenu grâce à la coopération des fonctionnaires de l’ARC et à leur volonté de travailler avec la commissaire.

Plaintes contre la Société Radio-Canada

La Société Radio-Canada (SRC) a été assujettie à la Loi sur l’accès à l’information en 2007 et a immédiatement reçu un grand nombre de demandes, principalement d’une source. En réponse à ces demandes, la SRC a souvent refusé de communiquer des documents, sans même les récupérer ni les réviser (voir la section « Défaut de répondre avec exactitude aux demandes en omettant de récupérer les documents »). Pour ne pas divulguer l’information, la SRC a cité son exception en vertu de la Loi (article 68.1), qui protège les renseignements qui se rapportent à ses activités de journalisme, de création et de programmation, à l’exception des renseignements qui ont trait à son administration. Cela a entraîné le dépôt de centaines de plaintes auprès de la commissaire (sur des questions allant de demandes concernant les salaires et les dépenses de personnalités de la télévision et de cadres supérieurs à des demandes portant sur les coûts associés à l’utilisation par la SRC de camions de diffusion par satellite).

La commissaire a mis en suspens bon nombre de ces plaintes en attendant que les tribunaux décide si elle pouvait passer en revue des documents qui, selon la SRC, ne sont pas assujettis à la Loi. À l’automne 2011, lorsque l’affaire, avec une exception, a été tranchée en faveur de la commissaire (Société Radio-Canada c. Commissaire à l’information du Canada, 2011 CAF 326), la commissaire avait mis en suspens environ 120 plaintes, dont certaines remontaient à 2007.

En évaluant comment aborder cette accumulation de dossiers, les agents du Commissariat à l’information ont communiqué avec le principal demandeur pour convenir d’une liste des priorités. Cette liste a été transmise à la SRC, qui a fait des efforts soutenus au cours de l’exercice 2013-2014 pour résoudre un nombre maximal de plaintes. Finalement, la commissaire a réglé 100 plaintes contre la SRC, y compris certaines des plus anciennes. La décision, par toutes les parties, d’adopter une approche pragmatique pour la résolution de ces plaintes a permis d’obtenir ce résultat.

Parmi les 100 dossiers réglés, il y en a seulement trois pour lesquels la commissaire a appuyé l’utilisation par la SRC de l’article 68.1 pour ne pas divulguer l’information. Dans chaque cas, l’information en question était liée aux activités de programmation de la SRC, notamment le rapport d’un historien à propos de la série Le géant des Prairies : l’histoire de Tommy Douglas [traduction] et les segments d’un épisode déjà diffusé du programme « Enquête » de Radio-Canada. Aucune des plaintes réglées cette année n’était liée, du point de vue de la commissaire, aux activités de journalisme de la SRC (voir l’encadré ci-dessous « Protection de l’information liée aux activités de journalisme de la SRC »).

Dans la plupart des cas, lorsque l’information en question était liée, du point de vue de la commissaire, à l’administration générale de la SRC (information sur les coûts, les ressources humaines ou les biens matériels, par exemple), la SRC a appliqué d’autres exceptions pour ne pas divulguer certaines parties des documents demandés tout en conservant l’applicabilité de l’article 68.1. Étant donné que la commissaire estimait que l’information avait été retenue conformément à d’autres articles de la Loi, ces plaintes ont été réglées.

Dans les années qui ont suivi la décision de la Cour de 2011 à propos de l’article 68.1, la commissaire a reçu de moins en moins de plaintes portant sur l’utilisation de cette exception par la SRC, avec seulement sept dossiers de ce type enregistrés en 2013-2014.

(Voir « Activités parlementaires » pour obtenir des renseignements sur la comparution de la commissaire en 2013 devant un comité parlementaire étudiant un projet de loi d’initiative parlementaire pour abroger l’article 68.1.)

Protection de l’information liée aux activités de journalisme de la SRC

Au moment où la SRC a été assujettie à la Loi sur l’accès à l’information, les agents de la société se sont beaucoup inquiétés du fait que la Loi pourrait être utilisée pour forcer la divulgation de l’information liée aux activités de journalisme de la SRC, malgré l’exception précise introduite dans la Loi pour de tels documents.

Cependant, cela ne s’est pas avéré être le cas. Dans les sept années qui ont suivi cet assujettissement, la commissaire n’a enquêté que sur quatre plaintes portant sur l’utilisation par la SRC de l’article 68.1 pour protéger de l’information liée à ses activités de journalisme. Dans trois de ces cas, la commissaire a accepté l’utilisation de cette exception par la SRC afin de protéger l’information en question. Dans le quatrième cas, aucun document correspondant à la portée de la demande n’a été découvert.

Enquêtes dignes de mention

La commissaire a réglé 1 789 dossiers en 2013-2014. Vous trouverez ci-dessous un résumé des enquêtes présentant des problèmes nouveaux ou complexes en lien avec l’application de la Loi.

Questions administratives

Les plaintes administratives ont représenté 38 % des nouvelles plaintes reçues par la commissaire en 2013-2014, soit une augmentation de 54 % par rapport à l’exercice précédent. Cette charge de travail comprenait 411 plaintes concernant des retards dans la réponse aux demandes, 347 plaintes pour des prorogations de délai utilisées par les institutions en vertu de la Loi lorsque les circonstances font qu’elles ne seront pas en mesure de répondre aux demandes en moins de 30 jours, comme l’exige la Loi, et 43 plaintes relatives aux frais pouvant être imposés par les institutions pour la recherche et la préparation des documents en vue de leur divulgation. Voici cinq exemples d’enquêtes portant sur des questions administratives.

Prorogation de délai déraisonnable

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos d’un délai prorogé de 300 jours par Ressources naturelles Canada (RNCan) pour consulter MAECD à propos de notes d’information.

L’alinéa 9(1)b) de la Loi permet aux institutions de proroger raisonnablement le délai pour une demande lorsque des consultations avec d’autres institutions sont nécessaires, mais qu’elles ne peuvent pas être menées en respectant le délai original de 30 jours. Au cours de l’enquête, RNCan a prouvé avec succès que la consultation du MAECD était nécessaire et qu’elle avait été lancée au cours des 30 premiers jours suivant la réception de la demande, conformément à ce que la Loi exige.

RNCan a informé le demandeur que les délais pour la réception des réponses aux consultations étaient difficiles à évaluer d’avance et que, par conséquent, la prorogation du délai de 300 jours était une mesure de précaution prise pour éviter d’avoir à répondre à la demande après l’échéance du délai prorogé.

Au total, RNCan a envoyé sept pages au MAECD aux fins d’examen. Peu après, RNCan a communiqué avec le MAECD pour obtenir un délai approximatif pour la réponse. Le MAECD a estimé que RNCan recevrait sa réponse en moins de 60 jours. Finalement, le processus de consultation s’est achevé en 51 jours, et RNCan a répondu à la demande 218 jours avant l’échéance du délai prorogé.

Au cours de l’enquête, RNCan a expliqué que, d’après son expérience, le MAECD ne respectait pas toujours ses délais prévus. C’est pourquoi RNCan a décidé d’utiliser une prorogation de délai de 300 jours. RNCan a également fait référence à une affaire récemment jugée par la Cour fédérale (Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, 2014 CF 205) pour justifier sa décision d’utiliser cette longue prorogation.

La commissaire a conclu que la prorogation de 300 jours allait au-delà de ce qui était nécessaire pour consulter le MAECD et achever le traitement des documents. Cette prorogation était également contraire aux instruments de politique du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), lesquels exigent que les prorogations soient aussi courtes que possible, et contraire au devoir d’une institution de fournir un accès à l’information en temps opportun, comme le stipule le paragraphe 4(2.1) de la Loi.

Les institutions doivent tenir compte du nombre de pages des documents s’appliquant à une demande ainsi que du nombre de pages envoyées aux fins de consultation lorsqu’elles fixent la longueur appropriée d’une prorogation de délai.

C’est la première fois que la commissaire constate une plainte dans laquelle une institution a décidé d’une longue prorogation et cite une décision de la Cour fédérale pour justifier cette décision. Cela représente une préoccupation, et la commissaire surveillera étroitement toutes les plaintes concernant les prorogations de délai afin de déterminer si cette pratique s’étend à d’autres institutions.

La commissaire fait appel de la décision de la Cour fédérale. Pour obtenir de plus amples renseignements à propos de cette procédure judiciaire, voir la section « Prorogations de délai (portées en appel) ».

Estimation déraisonnable des frais

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos d’une décision du Bureau du Conseil privé (BCP) d’imposer des frais élevés de recherche et de préparation en réponse à une demande d’accès aux rapports des frais de voyage et d’accueil, ainsi qu’aux documents et aux reçus à l’appui, pour tous les ministres du BCP et leur personnel exonéré au cours d’une période d’environ trois ans. Le BCP a également dit au demandeur qu’il avait estimé que les frais liés au traitement de la demande se chiffraient à 4 250 $ au total et qu’il aurait besoin d’un acompte de 2 125 $ avant de commencer à traiter la demande.

En vertu de l’alinéa 11(2) de la Loi et conformément au Règlement sur l’accès à l’information, les institutions peuvent imposer des frais de 10 $ pour chaque heure dépassant un total de cinq heures, lorsque ces heures en surplus sont raisonnablement requises pour rechercher les documents ou préparer toute partie de ces derniers en vue de leur divulgation. Dans ce cas, le secteur de programme qui conservait les documents en question a estimé qu’il lui faudrait trois semaines pour mener la recherche, pour un coût total de 4 300 $. Le BCP a ensuite soustrait 50 $ à cette somme pour les cinq heures permises en vertu de la Loi.

Cependant, l’enquête de la commissaire a révélé que le secteur de programme n’avait pas fondé son estimation sur le volume de documents à rechercher ni sur le tarif horaire prévu dans le Règlement. Au lieu de cela, le BCP a estimé que le tarif horaire de 10 $ correspondrait à un revenu annuel de 19 566 $, soit un montant « inexact par rapport à la réalité ». Compte tenu de ces éléments, le secteur de programme a estimé les frais d’après la recherche à effectuer par un employé gagnant 73 000 $ par an, y compris 20 % d’avantages sociaux.

Étant donné que la Loi et le Règlement n’autorisent pas l’évaluation des frais sur cette base, la commissaire n’a pas pu convenir du fait que l’estimation du BCP était conforme aux exigences de la Loi.

Finalement, le BCP a fourni un calcul acceptable des frais supplémentaires, d’après le volume de documents et une durée totale de recherche de 16,98 heures. À un tarif horaire de 10 $, les frais s’élevaient par conséquent à 169,80 $, réduits à 119,80 $ une fois les cinq heures gratuites prises en compte (soit une réduction de plus de 4 100 $ par rapport à l’estimation initiale des frais). D’après la nature des documents demandés, la commissaire a estimé que le nouveau montant des frais était raisonnable.

Bien que la commissaire reconnaisse que la Loi doive être modernisée et que la tarification ait été dépassée par les évolutions technologiques, les institutions doivent évaluer les frais en fonction des pouvoirs actuels énoncés par la Loi et les règlements qui s’y rattachent (voir la section « Frais/Droits »). La commissaire estime que l’intention du Parlement ne consistait pas à faire des frais un moyen par lequel les institutions pouvaient récupérer les coûts associés à l’administration de la Loi ni à faire que les frais soient évalués de façon à dissuader les demandeurs de formuler leurs demandes.

Fermeture d’un dossier en attente de consultations

En avril 2012, le SCT a reçu une demande d’accès à des documents concernant l’approbation de la politique sur l’indemnité offerte aux membres réguliers de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Le SCT a demandé une prorogation de délai de 180 jours afin de mener des consultations sur les documents auprès du service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du BCP (Service), entre autres institutions. La date de réponse à la demande a ainsi été reportée au mois d’octobre 2012.

À l’échéance du délai prorogé, le SCT a informé le demandeur par courrier que le Service n’avait pas encore répondu à sa demande de consultation. Néanmoins, le SCT a indiqué qu’il fermait le dossier et qu’il fournirait tous les documents pouvant être divulgués à la fin de la consultation. Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette réponse.

La commissaire a conclu qu’il n’existait aucun fondement dans la Loi permettant aux institutions de fermer des demandes avant d’avoir reçu les réponses à une consultation. La lettre envoyée au demandeur par le SCT ne constitue pas non plus une réponse au sens des articles 7 et 10 de la Loi, qui définissent les délais appropriés pour l’envoi d’une réponse et les renseignements que celle-ci doit comporter.

Le SCT n’a mis aucune procédure en place pour surveiller les progrès de la consultation en cours et s’assurer de son achèvement après la fermeture du dossier. Au cours de l’enquête, les agents du SCT ont expliqué qu’ils n’avaient pas fait de suivi à propos de la consultation auprès du Service après octobre 2012 en raison de leur propre charge de travail et parce que des tentatives antérieures semblables n’avaient pas donné de bons résultats. Aussi le SCT avait-il simplement cessé de demander au Service de fournir des rapports de situation à propos de la consultation. Cependant, à la lumière de l’enquête de la commissaire, le SCT a fait un suivi auprès du Service, qui a terminé la consultation en août 2013. Le SCT a transmis une réponse définitive au demandeur en septembre 2013.

Même si la majeure partie du retard pris dans la réponse à cette demande découlait de la consultation auprès du Service, la commissaire a estimé que le SCT avait retardé le traitement de la demande, qu’il n’avait pas su gérer convenablement le processus de consultation et, par conséquent, qu’il n’avait pas fourni les documents en temps opportun.

La commissaire a mis en évidence, dans ses fiches de rendement de 2008-2009, la pratique qui consiste à fermer les demandes alors que les consultations sont en attente, remarquant que les institutions adoptaient cette approche afin de gérer les risques de retard. Cette pratique entre en conflit avec l’obligation des institutions de prêter assistance aux demandeurs en vertu du paragraphe 4(2.1) de la Loi. Cette disposition exige que les institutions déploient tous les efforts raisonnables pour donner suite aux demandes de façon précise et en temps opportun. En tant qu’institution à laquelle la demande a été faite dans ce cas, le SCT avait la responsabilité de répondre à la demande et de prendre toutes les décisions nécessaires pour veiller à respecter les obligations qui lui sont imposées par la loi.

Récupération des documents

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos d’une décision prise par le MAECD de ne pas divulguer de l’information contenue dans des documents envoyés ou reçus par l’ambassade canadienne à Mexico, concernant l’assassinat d’un homme d’affaires à Acapulco, en octobre 2010. L’institution a retenu l’information en vertu de diverses exceptions, notamment du paragraphe 19(1) (renseignements personnels). En plus de se plaindre de l’application de ces exceptions, le demandeur estimait que des documents supplémentaires devaient exister.

L’enquête a révélé que le MAECD conseillait systématiquement aux ambassades de ne pas fournir de dossiers consulaires pour répondre aux demandes d’accès. Selon le MAECD, tous les renseignements figurant dans ces dossiers doivent faire l’objet d’une exception en vertu du paragraphe 19(1).

Pour faire avancer l’enquête, il a été demandé au MAECD de traiter les documents afin de déterminer si l’une des trois exclusions de l’exception pour renseignements personnels s’appliquait. Les renseignements personnels peuvent être divulgués lorsque le public y a accès et avec le consentement de la personne identifiable concernée. Ils peuvent également être divulgués en vertu du paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, notamment lorsque des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée découlant de la divulgation. Finalement, après un retard important, le MAECD a transmis 195 pages supplémentaires de documents. Ce faisant, le MAECD a refusé de divulguer de l’information en vertu du paragraphe 13(1) (renseignements obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers), du paragraphe 15(1) (défense et affaires internationales) et de l’alinéa 21(1)b) (consultations ou délibérations auxquelles ont participé des employés ou des agents du gouvernement). Il a également continué de prétendre que le paragraphe 19(1) s’appliquait pour certains renseignements.

Un examen des documents a confirmé que le MAECD avait appliqué ces exceptions convenablement. Cependant, cet examen a été compliqué par le retard du MAECD à fournir les documents consulaires.

La commissaire a néanmoins conclu que la plainte était fondée, car le MAECD n’avait pas récupéré ni traité l’ensemble des documents à l’origine. Au moment de répondre aux demandes, les institutions doivent déterminer si de l’information pouvant être divulguée peut être prélevée de l’information devant être retenue, conformément à l’exigence de l’article 25 de la Loi. La Cour d’appel fédérale a confirmé que les documents devaient être passés en revue pour en assurer un traitement approprié (Société Radio-Canada c. Commissaire à l’information du Canada, 2011 CAF 326). Omettre de récupérer les documents compromet également les droits conférés par la Loi, étant donné qu’il existe un risque que des documents qui ne sont pas correctement identifiés puissent être éliminés par le secteur de programme. (Pour un exemple, voir la section « Défaut de répondre avec exactitude aux demandes en omettant de récupérer les documents » du rapport annuel 2012-2013 de la commissaire.)

Convergence entre l’accès à l’information et le privilège parlementaire

Comme elle l’a indiqué dans son rapport annuel 2012-2013, la commissaire a signalé, au cours de sa comparution devant un comité parlementaire en 2012, que la Loi sur l’accès à l’information ne contenait pas d’exception pour l’information soumise au privilège parlementaire.

Au cours de cette audience, la commissaire a également prédit que l’absence d’une telle exception entraînerait des plaintes à propos des délais prorogés par les institutions en vue de consulter le Parlement à propos de l’application possible du privilège parlementaire aux documents demandés en vertu de la Loi.

En fait, c’est ce qui s’est produit. En avril 2013, un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de la réponse du SCT à une demande de documents d’information concernant la comparution de fonctionnaires du SCT devant un comité parlementaire.

Le SCT a eu recours à deux prorogations de délai pour répondre à cette demande, dont une de 60 jours pour consulter la Chambre des communes. Cependant, la disposition de la Loi utilisée par le SCT pour justifier cette consultation (alinéa 9(1)c)) n’était pas prévue à cette fin. Elle a plutôt été conçue pour répondre aux besoins des consultations auprès de tiers concernant des documents qui pourraient être considérés comme des renseignements commerciaux confidentiels, tels qu’ils sont décrits dans la Loi. Étant donné qu’aucun des documents en question dans cette plainte ne contenait de tels renseignements, la commissaire a conclu que la prorogation était invalide.

Au cours de l’enquête, le SCT a souligné qu’il existait un manque de clarté à propos de la bonne marche à suivre pour répondre aux demandes de documents qui peuvent être concernés par le privilège parlementaire. L’institution a également déclaré qu’en recourant à la prorogation de délai, elle suivait la pratique communément appliquée par d’autres institutions dans cette situation.

En 2012, au cours de sa comparution devant le Parlement, la commissaire a recommandé qu’une exception pour le privilège parlementaire soit ajoutée à la Loi et que soit mis en œuvre un processus de consultation limité dans le temps, avec une autorité clairement désignée. Le comité n’a pas adopté les recommandations de la commissaire dans son rapport.

Enquêtes en cas de refus

Les plaintes portant sur le refus des institutions de donner accès aux documents représentaient 59 % des nouvelles plaintes reçues par la commissaire en 2013-2014. Cette charge de travail comprenait 493 plaintes portant sur l’utilisation, par les institutions, des diverses exceptions et exclusions prévues par la Loi, 469 plaintes concernant les réponses incomplètes ou l’absence de documents, 203 plaintes portant sur les questions de sécurité nationale, d’affaires internationales et de défense ainsi que 54 plaintes diverses.

Les exceptions le plus souvent citées dans les plaintes comprenaient celles de l’article 19 (renseignements personnels), de l’article 20 (renseignements de tiers) et de l’article 23 (secret professionnel des avocats). Les pages suivantes comprennent les résumés des enquêtes importantes qui ont été fermées par la commissaire en 2013-2014 et qui concernaient ces exceptions et d’autres.

1. Article 19

L’article 19 exige des institutions qu’elles ne divulguent pas les renseignements personnels, sous réserve de trois exceptions : lorsqu’un individu consent à la divulgation des renseignements, lorsque le public a accès aux renseignements ou lorsque l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels autorise la divulgation des renseignements. Les exceptions en vertu de l’article 19 sont les plus souvent citées dans les plaintes auprès de la commissaire. En 2013-2014, 45 % des nouvelles plaintes reçues par la commissaire concernaient des problèmes liés à l’article 19. Vous trouverez ci-dessous les résumés de trois affaires qui traitaient des divers aspects de l’application de cette disposition.

La formation obligatoire ne constitue pas des renseignements personnels

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos d’une décision de la GRC de ne pas divulguer, en vertu du paragraphe 19(1), l’ensemble des documents concernant la participation d’un inspecteur nouvellement nommé au Cours d’orientation et de perfectionnement pour les officiers de l’organisation. Le demandeur avait précisément demandé les dates de participation de l’inspecteur, la liste complète des cours ainsi que les noms de tous les animateurs et autres participants.

Pendant l’enquête, la GRC a indiqué que, selon elle, l’information recherchée ainsi que le nom, le grade et le numéro d’identification des membres réguliers de la GRC constituaient des renseignements personnels, définis à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. La GRC a invoqué l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8 pour justifier sa position.

L’enquête a révélé que le Cours d’orientation et de perfectionnement pour les officiers était obligatoire pour les officiers nouvellement nommés. Par conséquent, la commissaire a conclu que le fait qu’un membre ait participé à ce cours ne constituait pas des renseignements personnels, car ce cours est lié au poste ou à la fonction d’une personne employée par une institution fédérale. Cela signifiait donc que l’information relevait de l’exception au paragraphe 19(1) qui se trouve au paragraphe 3(j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. La GRC n’était pas d’accord avec cette analyse. Finalement cependant, après une demande officielle de la commissaire pour obtenir de plus amples renseignements afin de justifier sa position, la GRC a accepté de divulguer l’information.

Au moment d’invoquer le paragraphe 19(1), les institutions doivent tenir compte de toutes les exceptions détaillées au paragraphe 19(2), ainsi que de toutes les exceptions relatives à ce qui constitue des renseignements personnels, tels qu’ils sont définis dans la Loi sur la protection des renseignements personnels. La formation de perfectionnement obligatoire relève clairement de l’exception pour les renseignements liés au poste et à la fonction d’une personne au cours de son travail.

Limites des renseignements personnels

Le 24 septembre 2007, Transports Canada a reçu une demande portant sur une copie électronique de l’ensemble de la base de données du système de comptes rendus quotidiens des événements de l’aviation civile (SCRQEAC).

Transports Canada a répondu à cette demande le 5 octobre 2007 en fournissant un CD-ROM contenant les entrées de données du SCRQEAC comprises entre le 1er janvier 1993 et le 26 septembre 2007. Dans sa réponse, Transports Canada n’a pas indiqué au demandeur qu’il avait appliqué une quelconque exception à l’information ni qu’il avait exclu certains détails, comme les numéros d’immatriculation des appareils.

Le demandeur a par la suite déposé une plainte auprès de la commissaire, prétendant que de l’information manquait dans la base de données.

Dans une demande identique en 2006, Transports Canada avait refusé de divulguer les numéros d’immatriculation des appareils en affirmant qu’il s’agissait de renseignements personnels en vertu du paragraphe 19(1). La commissaire avait contesté cette décision, et Transports Canada avait accepté de communiquer au demandeur l’ensemble de la base de données et de lui donner accès à tous les champs de la base de données du SCRQEAC.

L’enquête actuelle a établi que la base de données du SCRQEAC est accessible sur le site Web de Transports Canada; cependant, les champs ne sont pas tous accessibles, et les données ne peuvent pas être téléchargées.

La tentative de la commissaire de régler la plainte de manière non officielle n’a pas réussi. Par conséquent, elle a demandé officiellement à Transports Canada de fournir sa justification pour refuser de divulguer les numéros d’immatriculation des appareils. Dans sa réponse, Transports Canada a maintenu qu’en recoupant les numéros d’immatriculation des appareils dans la base de données du SCRQEAC avec les renseignements accessibles au public sur le site Web du Registre des aéronefs civils canadiens, il était possible de discerner les noms et les adresses des propriétaires des appareils immatriculés impliqués dans des faits aéronautiques. D’après ce que l’on peut comprendre, Transports Canada prétendait que cela pourrait entraîner la divulgation de « renseignements personnels » par l’intermédiaire d’un « effet mosaïque » (c’est-à-dire que la divulgation de divers renseignements qui n’ont apparemment aucun lien entre eux permettrait à une personne de rassembler une image plus globale entraînant la divulgation de renseignements personnels précis). Par conséquent, les numéros d’immatriculation devaient être retenus en vertu du paragraphe 19(1).

La commissaire est restée d’avis que Transports Canada ne pouvait pas établir que la divulgation des numéros d’immatriculation des appareils permettrait à quiconque de discerner l’identité de n’importe quelle personne impliquée dans un fait aéronautique. Tout au plus, les numéros, lorsqu’ils sont recoupés avec l’information présente dans la base de données du Registre des aéronefs civils canadiens, peuvent permettre à une personne de discerner l’identité du propriétaire d’un aéronef, y compris les entités commerciales et étatiques, qui ont été impliquées dans un fait aéronautique. Cependant, personne ne pourrait déterminer si les propriétaires en question étaient personnellement impliqués dans l’incident.

La décision de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157 venait soutenir l’opinion de la commissaire. La Cour avait rejeté les arguments selon lesquels les renseignements contenus dans les rubans de sauvegarde et les transcriptions de communications du contrôle de la circulation aérienne entre les contrôleurs aériens et le personnel embarqué, obtenus par le Bureau de la sécurité des transports du Canada au cours de ses enquêtes sur des faits aéronautiques, pourraient devenir des « renseignements personnels », même s’il était possible d’utiliser cette information pour identifier une personne. D’après la Cour, la possibilité que l’information puisse être recoupée avec d’autres sources ne rendait pas « personnels » des renseignements qui étaient autrement « non personnels ». Au lieu de cela, c’est la nature de l’information et le fait que le sujet abordé dans cette information ne violait pas les droits relatifs à la protection des renseignements personnels des personnes qui ont été essentiels pour déterminer si l’information était « à propos » d’une personne afin de constituer une exception en vertu du paragraphe 19(1).

La commissaire a également remarqué que, même si les renseignements avaient constitué une exception appropriée en tant que renseignements personnels, ce dont elle n’était pas convaincue, Transports Canada aurait été dans l’obligation d’envisager de divulguer l’information pour des raisons d’intérêt public, conformément à l’alinéa 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En ce qui concerne l’information au centre de cette enquête, il n’y avait aucune attente de protection des renseignements personnels. En outre, il existe un intérêt public important pour garantir la sûreté du transport aérien.

À la suite de l’intervention de la commissaire, Transports Canada a communiqué l’ensemble des documents au demandeur le 18 octobre 2013, en vertu du sous-alinéa 8(2)m)i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cette disposition permet aux institutions de divulguer l’information pour laquelle elles déterminent que les raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée qui en découlerait. Cela a permis de régler la plainte, même si la commissaire maintient que l’information communiquée au demandeur ne constitue pas des renseignements personnels.

Problème de consentement

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire parce que la GRC n’avait pas fourni de justifications appropriées pour avoir refusé l’accès à des documents obtenus au cours d’une enquête. À trois occasions, la GRC a informé le demandeur qu’elle avait besoin du consentement écrit des personnes dont les renseignements personnels pourraient apparaître sur les documents concernés par la portée de la demande avant de pouvoir traiter ladite demande.

La commissaire a conclu qu’il était prématuré pour la GRC de demander des consentements avant même d’avoir passé en revue les documents en question afin de déterminer si le paragraphe 19(1) s’appliquait. De plus, la commissaire estime que les institutions ont l’obligation de rechercher le consentement des personnes lorsqu’il est raisonnable de le faire. Par conséquent, le refus de la GRC de traiter la demande en l’absence de consentements était inapproprié.

Au cours de l’enquête, la GRC a également exprimé ses inquiétudes à la commissaire à propos de la portée de la demande, outre le besoin éventuel de demander le consentement d’un grand nombre de personnes. La commissaire estime que la GRC aurait dû discuter de ces inquiétudes avec le demandeur, conformément à son obligation de prêter assistance.

En refusant de traiter la demande sans les consentements pertinents et en ne communiquant pas convenablement avec le demandeur, la GRC n’a pas eu l’occasion de résoudre ces problèmes. Ces lacunes ont à leur tour retardé inutilement le traitement du dossier. En effet, il s’est avéré au cours de l’enquête que le demandeur était disposé à réduire considérablement la portée de sa demande. Ce faisant, le besoin de demander des consentements était totalement écarté. La plainte a été réglée sur cette base.

2. Article 20

L’article 20 prévoit l’exception pour certains types de renseignements de nature commerciale concernant des tiers n’étant pas soumis à la Loi. En 2013-2014, 25 % des nouvelles plaintes reçues par la commissaire concernaient des problèmes liés à la façon dont les institutions appliquaient cet article.

Qui sont les tiers appropriés?

En 2008, Postes Canada a communiqué à un demandeur des sections de contrats octroyés à Wallding International entre 1997 et 2000. Postes Canada n’a pas divulgué les signatures sur les contrats à titre de renseignements personnels (en vertu du paragraphe 19(1)) ni d’autres précisions à titre de renseignements commerciaux fournis à titre confidentiel à Postes Canada par un tiers (en vertu de l’alinéa 20(1)b)).

En enquêtant sur la plainte qui a suivi cette réponse, la commissaire n’était pas d’avis que les trois signatures en question pouvaient être retenues à titre de renseignements personnels, étant donné qu’elles étaient toutes accessibles au public. En effet, l’un des signataires était le receveur général du Canada, dont la signature apparaît sur tous les chèques émis par le gouvernement du Canada. Finalement, Postes Canada a communiqué les signatures.

La commissaire n’était pas non plus d’accord avec le fait que l’information contenue dans le contrat avait été « fournie » par un tiers, comme l’exige l’alinéa 20(1)b). Les modalités d’un contrat négocié entre une institution fédérale et un tiers ne sont pas, selon la commissaire, « fournies » à l’institution fédérale, étant donné qu’elles découlent d’un processus de négociation et qu’elles peuvent être modifiées.

En août 2012, au cours de l’enquête (et plus de quatre ans après la réponse initiale au demandeur), Postes Canada a appliqué une nouvelle exception aux documents en question : celle en vertu de l’alinéa 20(1)c). Cette exception exige des institutions qu’elles refusent de communiquer les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes financières appréciables pour un tiers ou de nuire à sa compétitivité. Ce faisant, Postes Canada affirmait que la divulgation du contenu des contrats pourrait entraîner des pertes financières pour l’ancien président de Wallding, la société tierce, ou nuire à sa compétitivité.

Étant donné que les documents en question concernaient l’entreprise Wallding, une société dissoute en septembre 2008, la commissaire n’était pas convaincue que Postes Canada avait appliqué convenablement l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer l’information.

Comme l’exige la Loi, la commissaire a cherché à obtenir les observations de l’ancien président de Wallding. Cependant, la commissaire n’a pas été persuadée par ses observations, qui étaient totalement axées sur les préjudices potentiels à son égard, en tant que personne. La commissaire a par conséquent recommandé au chef de Postes Canada de divulguer l’information. La totalité de l’information a finalement été divulguée en 2013.

Quand une information commerciale n’est-elle pas confidentielle?

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a reçu une demande en 2012 pour une liste de tous les réservoirs de stockage connus sur les terres autochtones en Alberta, qui contenaient des produits pétroliers et produits apparentés. Le demandeur cherchait à connaître la capacité, l’emplacement, et le propriétaire/exploitant de chaque réservoir.

En réponse à cette demande, AADNC a exclu l’emplacement des réservoirs en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements fournis par un tiers à titre confidentiel). Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette réponse.

Pour que l’alinéa 20(1)b) soit invoqué de manière appropriée pour refuser de divulguer de l’information, tous les critères énoncés dans cette disposition doivent être respectés. Cela signifie que les renseignements doivent être financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques. Ces renseignements doivent avoir été fournis à une institution fédérale par un tiers, ils doivent être de nature confidentielle selon certaines normes objectives et ils doivent être traités comme tels de façon constante par le tiers en question.

Tout au long de l’enquête, AADNC a soutenu que l’information en question respectait les critères énoncés à l’alinéa 20(1)b), y compris les critères de confidentialité.

Le Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés stipule que « le propriétaire ou l’exploitant place le numéro d’identification bien en vue sur le système de stockage ou près de celui-ci ».

De la même manière, le site Web d’Environnement Canada explique que le numéro d’identification doit être visible sur le système de stockage ou près de celui-ci. Concernant les réservoirs hors sol, ce numéro peut être peint sur le côté du réservoir ou affiché à un emplacement visible. Pour les systèmes souterrains, une étiquette durable peut être fixée au tuyau de remplissage. La seule exigence est que le numéro soit visible tout au long de l’année et qu’il ne soit pas masqué, par de la neige, par exemple.

À la lumière de ces exigences, la commissaire a conclu que l’emplacement de tels réservoirs pouvait être discerné par l’observation et qu’il ne pouvait pas être défini comme « confidentiel ».

La commissaire a fait connaître sa position à AADNC, mais l’institution a maintenu que l’application de l’alinéa 20(1)b) était justifiée. Étant donné que la commissaire avait conclu qu’AADNC n’avait pas établi que l’information en question respectait les critères énoncés à l’alinéa 20(1)b), la commissaire a officiellement recommandé au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord de divulguer l’information. En réponse, AADNC a accepté de divulguer l’information.

3. Article 23

Une autre exception sur laquelle s’appuient souvent les institutions fédérales pour refuser de divulguer des documents est celle permise en vertu de l’article 23, qui exclut les renseignements pour lesquels le secret professionnel des avocats est revendiqué. En 2013-2014, 21 % des nouvelles plaintes reçues par la commissaire concernaient des problèmes liés à l’article 23.

Les accords de règlement ne sont pas couverts par le secret professionnel des avocats

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de la décision d’AADNC de refuser, en vertu de l’article 23, de divulguer l’ensemble des accords de règlement conclus entre AADNC et sept entreprises privées en 2008 concernant un projet de construction d’une école à Kanesatake.

La commissaire n’était pas d’accord avec le fait que de tels documents pouvaient être retenus en vertu de cette exception. Au cours de l’enquête, l’institution a reconnu ce fait et a ensuite décidé qu’elle s’appuierait sur le paragraphe 18(b) (négociations contractuelles ou autres menées par une institution fédérale) et l’alinéa 20(1)d) (négociations avec un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins) pour refuser de divulguer les documents demandés.

En justifiant son utilisation de ces exceptions, AADNC a soutenu que les accords de règlement étaient censés être confidentiels et que leur divulgation pourrait entraîner une perte financière pour le gouvernement fédéral ou des avantages financiers pour des parties ne participant pas au règlement, en raison des renseignements contenus dans les accords. Pour bénéficier de l’exception en vertu de l’alinéa 20(1)d), l’information doit être telle qu’on pourrait raisonnablement s’attendre à ce que sa divulgation entrave des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins. Ce critère est semblable à celui énoncé au paragraphe 18(b). Il n’est pas suffisant de simplement spéculer sur le fait que certains préjudices pourraient se produire. Les tribuneaux ont signifié clairement qu’en invoquant cette disposition, les institutions doivent faire référence à une entrave pour les négociations et pas uniquement à l’augmentation de la concurrence qui pourrait découler de la divulgation. Les tribuneaux ont également indiqué que la partie cherchant à empêcher la divulgation doit établir la probabilité des conséquences nuisibles.

D’après la commissaire, AADNC n’a pas réussi à fournir suffisamment de preuves que le préjudice décrit à l’alinéa 20(1)d) ou au paragraphe 18(b) se concrétiserait si les documents en question étaient divulgués. Finalement, puisqu’il avait cessé de s’appuyer sur l’article 23 pour refuser de divulguer l’information, AADNC a divulgué l’ensemble des documents au demandeur.

Autres exceptions et exclusions

Article 18.1

L’article 18.1 de la Loi permet à quatre institutions fédérales, dont VIA Rail Canada, de refuser de communiquer des documents qui contiennent des secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques leur appartenant et qu’elles ont traités de façon constante comme étant de nature confidentielle. Cette disposition, aussi à l’origine de quelques plaintes, a été ajoutée à la Loi sur l’accès à l’information en 2007, après l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, lorsque VIA est également devenue assujettie à la canadienne sur l’accès à l’information.

Par exemple, un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos d’une décision de VIA d’appliquer une exception à de l’information en réponse à une demande portant sur le nombre de passagers entrants et sortants par gare, pour les années 2011 et 2012.

Dans sa plainte, le demandeur signalait que VIA lui avait fourni les chiffres nationaux concernant le nombre de passagers entrant et sortant des trains de VIA, et non les chiffres répartis en fonction des gares. VIA avait refusé de divulguer ces derniers chiffres en vertu de l’alinéa 18.1(1)d) (renseignements commerciaux/économiques). Cependant, le demandeur prétendait que VIA avait par le passé divulgué publiquement des données complètes, gare par gare, sur son site Web. Il se demandait également comment la divulgation de ces renseignements pourrait compromettre une quelconque activité commerciale ou économique de VIA.

L’enquête de la commissaire a révélé que VIA avait, de fait, divulgué publiquement l’information en question de 2007 à 2010, ce qui indique que VIA n’a pas traité de façon constante l’information demandée comme étant de nature confidentielle. Étant donné que VIA n’avait pas respecté tous les critères énoncés à l’alinéa 18.1(1)d), la commissaire a conclu que l’information n’avait pas été retenue de manière appropriée. À la suite de l’intervention de la commissaire, VIA a divulgué l’information au demandeur.

Article 26

En vertu de cet article, les institutions peuvent refuser la communication de documents lorsqu’elles ont des motifs raisonnables de croire que leur contenu sera publié dans les 90 jours suivant le dépôt de la demande.

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire en 2013 à propos de la décision de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) de refuser de divulguer dans son ensemble une étude intitulée Évaluation des résultats d’enquête concernant les acheteurs de maisons d’Habitat pour l’humanité au Canada, en vertu de l’alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations).

La commissaire n’était pas d’accord avec l’application faite par la SCHL de l’alinéa 21(1)b) et a demandé à l’institution de passer de nouveau les documents en revue. Au lieu de faire cela, la SCHL a décidé de refuser la divulgation en vertu de l’article 26, étant donné que ladite étude devait être publiée en mai ou en juin 2013. Cependant, l’article 26 exige qu’il existe des motifs raisonnables de croire que les renseignements seront publiés « dans les quatre-vingt-dix jours suivant la demande ». Dans ce cas, la date de publication envisagée venait plus de 90 jours après la réception de la demande par la SCHL, en décembre 2012. Par conséquent, la commissaire a conclu que la SCHL ne pouvait pas invoquer l’article 26 de la Loi pour refuser de divulguer l’étude en question.

Au cours de l’enquête, la SCHL a informé la commissaire que le rapport avait été publié sur son site Web et qu’elle en avait fourni le lien au demandeur.

L’article 26 diffère des autres exceptions, en ce que son application s’appuie sur la chronologie précise d’un événement. Ainsi, même si une institution a l’intention de publier un document, elle doit démontrer qu’il était raisonnable de croire que ladite publication se produirait dans les 90 jours suivant la date à laquelle l’institution avait reçu la demande.

Paragraphe 68(a)

Le paragraphe 68(a) exclut de la Loi les documents publiés ou mis en vente. Une enquête axée sur l’utilisation de cette exclusion a soulevé des questions intéressantes à propos de la convergence entre la Loi sur le droit d’auteur et la Loi sur l’accès à l’information.

Un demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos du refus de l’ARC de divulguer, en vertu du paragraphe 68(a), des interprétations techniques internes produites pendant une période donnée. L’ARC avait fourni ces interprétations à des éditeurs en vertu d’un contrat de licence. Les éditeurs les ont à leur tour mises en vente avec certaines modifications.

Selon le demandeur, les modifications des éditeurs étaient suffisamment importantes pour pouvoir considérer les versions publiées des interprétations comme des œuvres « nouvelles » ou « dérivées » en vertu de la Loi sur le droit d’auteur. Si c’était le cas, le paragraphe 68(a) n’aurait pas dû s’appliquer, puisque les versions originales n’auraient pas été publiées ni mises en vente.

Au cours de l’enquête, la commissaire a comparé les versions originales et publiées des interprétations. Cette comparaison a montré que la version publiée était presque identique à la version originale. Dans certains cas, les éditeurs avaient ajouté des notes de bas de page afin de clarifier des éléments et d’apporter une valeur ajoutée aux acheteurs. Par conséquent, la commissaire était d’accord avec l’ARC pour dire que l’information en question avait été publiée et mise en vente, ce qui l’excluait de la Loi.

Article 69

La Loi sur l’accès à l’information ne s’applique pas à l’information considérée comme des documents confidentiels du Cabinet. Cette exclusion (article 69) distingue la loi fédérale sur l’accès des lois de toutes les provinces et de tous les territoires.

Étant donné que les documents confidentiels du Cabinet sont exclus de la Loi, la commissaire n’est pas en mesure, lorsqu’elle enquête sur des plaintes concernant des documents qui contiennent des renseignements confidentiels du Cabinet, de consulter l’information que les institutions ont refusé de divulguer. Elle reçoit plutôt un document énonçant les données de base relatives aux documents non divulgués, comme le type de document, le nom de son auteur, les destinataires du document et sa date d’envoi.

Les tribuneaux ont déterminé que, conformément aux exceptions énoncées au paragraphe 69(3), les portions des documents destinées à présenter des explications contextuelles, des analyses des problèmes ou des options politiques aux fins d’examen par le Cabinet lorsque celui-ci prend des décisions ne représentent pas des renseignements confidentiels du Cabinet une fois que les décisions ont été rendues publiques ou après qu’un délai de quatre années s’est écoulé depuis les prises de décisions. Cependant, il est difficile pour la commissaire de déterminer si des portions de documents peuvent respecter ce critère alors qu’elle n’est pas autorisée à consulter leur contenu.

Néanmoins, la commissaire a réussi, en cherchant à obtenir des observations officielles de la part des institutions, à faire en sorte que plus de renseignements soient divulgués dans un certain nombre d’affaires. Par exemple, en 2013-2014, l’intervention de la commissaire a permis la divulgation de renseignements supplémentaires concernant les modifications proposées aux règlements sur le parachutisme et à propos des activités d’Environnement Canada associées au canal de dérivation de la rivière Rouge au Manitoba.

En juillet 2013, la responsabilité de déterminer si une information est exclue à titre de renseignements confidentiels du Cabinet en vertu de la Loi est passée du Bureau du Conseil privé aux avocats du ministère de la Justice Canada intégrés dans les institutions (voir la section 13.4 du Manuel de l’accès à l’information du SCT). Les répercussions de ce changement restent floues. Ce nouveau processus va peut-être accélérer les réponses, étant donné que les institutions considèrent souvent la consultation du BCP comme un goulot d’étranglement dans le traitement des demandes. Cependant, il existe une réelle possibilité que l’application de l’article 69 varie en fonction de l’institution et que le processus d’enquête de la commissaire soit compliqué par une absence de normalisation. La commissaire a fait part de ces préoccupations au SCT, au ministère de la Justice Canada et au BCP.

Le SCT a commencé à recueillir des statistiques plus détaillées à propos des demandes portant sur les renseignements confidentiels du Cabinet afin de fournir une image plus claire de leur volume et du temps nécessaire pour les traiter. Les premiers chiffres à ce sujet seront publiés en 2014-2015.

Entre-temps, la commissaire remarque avec inquiétude que les plaintes concernant l’utilisation de l’exclusion applicable aux documents confidentiels du Cabinet ont augmenté de 65 % en 2013-2014 par rapport à 2012-2013. La commissaire surveillera étroitement cette situation et fera un rapport sur les évolutions en 2014-2015.

Enquête systémique sur les répercussions de la messagerie instantanée sur l’accès à l’information

En novembre 2013, la commissaire a publié un rapport spécial au Parlement sur les répercussions de la messagerie instantanée sur l’accès à l’information.

Dans cette enquête, la commissaire a examiné les pratiques de 11 institutions et de divers cabinets ministériels en ce qui concerne l’utilisation des messages instantanés en mode texte à partir d’appareils sans fil, notamment les communications en provenance et à destination d’appareils BlackBerry en utilisant un numéro d’identification personnel (NIP) unique.

La commissaire a découvert que l’utilisation de la messagerie instantanée sur des appareils sans fil émis par le gouvernement pour la conduite des affaires de l’État présentait un risque inacceptable pour le droit d’accès à l’information. En outre, elle a découvert que l’accès aux messages instantanés envoyés et reçus par le personnel des cabinets de ministres comportait un risque particulier.

Dans ce rapport, la commissaire recommandait que le Parlement modifie la Loi sur l’accès à l’information afin d’y inclure une obligation légale exhaustive de documenter les décisions prises par des institutions du gouvernement fédéral, avec des sanctions appropriées en cas de non-conformité. La commissaire a également formulé trois recommandations précises au président du Conseil du Trésor, qui a refusé de les mettre en œuvre.

Ingérence dans l’accès à l’information

Le processus d’accès à l’information énoncé dans la Loi sur l’accès à l’information a été conçu pour être objectif et impartial. Par conséquent, toute ingérence réelle ou perçue dans le processus va à l’encontre de la Loi.

Ingérence au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Au début d’avril 2014, la commissaire a publié un rapport spécial au Parlement, qui concluait à l’ingérence indue de trois membres du personnel ministériel dans le cas de cinq demandes d’accès à l’information reçues par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). L’enquête qui constituait le fondement de ce rapport couvrait la période de juillet 2008 à janvier 2010.

Les communications directes entre les membres du personnel ministériel et les agents de l’accès à l’information ont contribué à cette ingérence. Cette ingérence a, à son tour, entraîné des retards dans les réponses aux demandeurs. Dans quatre cas, les agents de l’accès à l’information n’ont pas fourni les renseignements alors qu’ils étaient prêts à être divulgués. Ils ont plutôt retardé leur réponse aux demandeurs, de 6 à 30 jours ouvrables, afin d’obtenir l’approbation de diffuser ces dossiers par les membres du personnel ministériel.

La commissaire a formulé huit recommandations à TPSGC sur des questions allant de la mise en œuvre de politiques nouvelles ou d’améliorations aux politiques existantes à la prestation d’une formation claire et cohérente au personnel ministériel et aux agents de l’accès à l’information à propos de leurs rôles et responsabilités en vertu de la Loi. La ministre a accepté de mettre en œuvre toutes ces recommandations, sauf une; elle a refusé de soumettre la question de l’ingérence à un organisme d’enquête aux fins d’examen approfondi.

Ce rapport faisait suite à une constatation d’ingérence antérieure concernant l’un des trois membres du personnel faisant l’objet de cette enquête, que la commissaire avait signalée en mars 2011.

Deux plaintes pour ingérence liées à des demandes d’information portant sur des détenus afghans

Au cours de l’année 2012-2013, la commissaire a clos les enquêtes sur deux autres plaintes portant sur des allégations d’ingérence. La première visait le MAECD, et la deuxième, la Défense nationale. Après des enquêtes approfondies, la commissaire a conclu que ces deux plaintes n’étaient pas fondées.

La première enquête concernait des allégations d’ingérence au MAECD.

Le 11 mars 2008, le MAECD a reçu la demande suivante : « Tous les documents concernant la décision du Canada d’arrêter les transferts de détenus au début du mois de novembre 2007 en raison de preuves de torture. Veuillez fournir tous les documents rédigés en lien avec les transferts de détenus pour les procédures judiciaires. La période concernée est comprise entre le 1^er novembre 2007 et le 29 février 2008. » [traduction]

Le 19 mars 2008, le MAECD a informé le demandeur qu’il recourait à une prorogation de délai de 290 jours pour répondre à cette demande, en raison de la portée prévue de la recherche et des consultations qui seraient requises avec d’autres institutions fédérales. La date d’échéance de réponse à la demande a ainsi été reportée à la fin de l’année 2008.

Finalement, le MAECD a répondu à la demande le 10 décembre 2009, appliquant une exception à l’ensemble des documents en vertu de l’article 23 (secret professionnel des avocats). Le 9 février 2010, le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de la réponse du MAECD. Entre autres questions, le demandeur se plaignait d’une ingérence indue concernant la gestion et le traitement de la demande, en raison du temps pris par le MAECD pour fournir une réponse.

La commissaire a obtenu une coopération totale et rapide de tous les fonctionnaires des institutions au cours de son enquête sur cette plainte, elle a passé en revue tous les documents créés par suite de la demande et a eu des entretiens individuels avec tous les agents du MAECD et du ministère de la Justice Canada ayant participé au traitement de la demande.

L’enquête a révélé que le MAECD, au moment de cette demande, traitait un volume exceptionnellement élevé de demandes, tout en essayant de gérer des priorités concurrentes liées à la question du transfert des détenus. Ces priorités comprenaient le litige impliquant la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire, d’autres litiges devant la Cour fédérale et l’étude en cours menée par le Comité spécial sur la mission canadienne en Afghanistan de la Chambre des communes. Les agents du MAECD ont indiqué que le volume élevé de demandes et les priorités concurrentes au cours de cette période ont créé une charge de travail écrasante ayant des répercussions importantes sur les ressources de l’institution.

L’enquête de la commissaire a permis d’établir que les agents du MAECD du secteur de programme avaient consciemment pris la décision de traiter ces autres priorités avant de répondre aux demandes d’accès à l’information, notamment à la demande faisant l’objet de la plainte. Par conséquent, des retards importants ont été pris pour repérer les documents qui pourraient être visés par la demande, pour mener et achever les consultations internes et pour entreprendre les consultations avec le ministère de la Justice Canada à propos de l’applicabilité de l’article 23 aux documents. Pour leur part, les agents du ministère de la Justice Canada ont répondu rapidement à la demande de consultation du MAECD une fois qu’ils l’ont eu reçue.

En outre, la commissaire a examiné le processus d’alerte de communications du MAECD pour déterminer si cette procédure a entraîné des ingérences ou des retards supplémentaires dans la demande. L’examen de la commissaire n’a permis de relever aucune preuve de cela.

Cependant, le MAECD a répondu à la demande 11 mois après l’échéance de la date prorogée. Ce faisant, l’institution n’a pas respecté son obligation de fournir une réponse en temps opportun au demandeur, comme l’énonce le paragraphe 4(2.1) de la Loi. La charge de travail ne permet pas de justifier un dossier de présomption de refus.

En dépit du retard important pris pour répondre à cette demande, la commissaire n’a découvert aucune preuve d’ingérence concernant la gestion et le traitement de la demande. En conséquence, la commissaire a déterminé que la plainte n’était pas fondée.

La commissaire a également enquêté sur des allégations d’ingérence au sein de la Défense nationale.

Le 8 mai 2007, la Défense nationale a reçu une demande portant sur « les copies de tous les courriels envoyés ou reçus par le sous-ministre adjoint (politique) entre le 29 avril 2007 et le 7 mai 2007 ». [traduction] Cette demande a été révisée une semaine plus tard comme suit : « les copies de tous les courriels envoyés ou reçus par le sous-ministre adjoint (politique) entre le 29 avril 2007 et le 7 mai 2007 qui comprenaient ou mentionnaient le terme "détenu" ». [traduction]

Le 12 juin 2007, la Défense nationale a informé le demandeur qu’elle recourait à une prorogation de délai de 180 jours pour répondre à cette demande, en raison du volume de documents concernés et des consultations qui seraient requises avec d’autres institutions. La nouvelle échéance pour répondre à la demande est donc devenue le 11 décembre 2007.

Le 29 janvier 2010, soit 25 mois après l’échéance de la date prorogée, la Défense nationale a fourni 160 pages de documents au demandeur, mais a refusé de divulguer tout ou partie de certains documents en vertu d’une ou plusieurs exceptions. Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette réponse, prétendant qu’en raison du temps pris pour répondre, une ingérence indue avait dû avoir lieu concernant la gestion et le traitement de sa demande.

La Défense nationale a pleinement coopéré avec la commissaire dans son enquête. En enquêtant sur cette plainte, la commissaire a passé en revue tous les documents créés par suite du traitement de la demande et elle a eu des entretiens individuels avec tous les agents de la Défense nationale et des autres institutions fédérales ayant participé au traitement de cette demande.

L’enquête a révélé que le retard important de la réponse de la Défense nationale à la demande était lié aux facteurs suivants. Tout d’abord, la Défense nationale traitait un grand volume de demandes d’accès à l’information au moment de traiter celle dont il est question ici. Ensuite, en plus de mener des consultations internes auprès des experts en la matière, la Défense nationale a dû mener un certain nombre de consultations auprès d’autres institutions fédérales.

La plupart des institutions consultées par la Défense nationale ont répondu en temps opportun. Cependant, deux consultations étaient requises avec le MAECD, lequel avait des problèmes importants de charge de travail à cette époque. Comme nous l’avons mentionné plus haut, le MAECD gérait ses demandes d’accès et de consultation en même temps que d’autres priorités concurrentes liées à la question du transfert des détenus afghans.

Pour couronner le tout, les bureaux responsables de l’accès à l’information à la Défense nationale et au MAECD ont éprouvé des problèmes importants de personnel au cours du traitement de la demande, entraînant plusieurs changements concernant les personnes responsables du dossier. En outre, la demande a été traitée au cours d’une période où la charge de travail était exceptionnellement élevée en raison des demandes liées à l’Afghanistan et aux détenus afghans. Par conséquent, les agents de l’accès à l’information ont subi des retards administratifs considérables dans leurs consultations internes respectives en vue d’obtenir les avis nécessaires pour terminer le traitement de cette demande.

La commissaire a également examiné le processus d’alerte de communications du ministère de la Défense nationale. Bien que cette procédure soit menée selon des protocoles stricts, elle a néanmoins enquêté pour savoir si cette procédure avait entraîné une ingérence quelconque ou des retards supplémentaires pour la demande en question. Cet examen n’a permis de relever aucune preuve de cela.

La Défense nationale a finalement répondu à la demande 25 mois après l’échéance de la date prorogée. Ce faisant, l’institution n’a pas respecté son obligation de fournir une réponse en temps opportun à la demande, comme l’énonce le paragraphe 4(2.1) de la Loi. Cependant, les preuves et les renseignements recueillis au cours de cette enquête ont incité la commissaire à conclure qu’il n’y avait eu aucune ingérence dans la gestion et le traitement de la demande.

Enquête systémique en cours sur l’ingérence

Enfin, l’enquête systémique menée actuellement par la commissaire sur les retards et les ingérences dans huit institutions s’achèvera en 2014-2015.

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