2009-2010 3. Bilan des institutions nouvellement assujetties à la Loi sur l’accès à l’information

 

Les difficultés des institutions nouvellement assujetties à la Loi sur l’accès à l’information dans les dernières années – dont le Commissariat fait partie – ont pris une importance particulière cette année, aussi bien dans le cadre des enquêtes que dans celui des actions en justice. Les solutions elles aussi ont cependant pris forme tandis que nous collaborions avec les institutions pour qu’elles surmontent leurs difficultés.

Les quelque 70 institutions nouvellement assujetties à la Loi sur l’accès à l’information en 2006 et 2007 en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité ont acquis une certaine expérience à mesure qu’elles ont répondu à des demandes d’accès et à des plaintes depuis lors. Il y a parmi ces institutions des sociétés d’État (la Société Radio-Canada (SRC), la Société canadienne des postes et Via Rail, par exemple), diverses fondations et agences, et des hauts fonctionnaires du Parlement (la vérificatrice générale, le commissaire à la protection de la vie privée et notre Commissariat, par exemple). Les caractéristiques distinctives de ces organisations ainsi que la nouveauté de la situation ont suscité des difficultés à mesure que ces organisations développaient leur propre expertise en matière d’accès à l’information et mettaient en place d’importants changements dans les procédures administratives et dans les mentalités pour instaurer un climat de conformité.

Comme l’illustre le tableau 1, depuis 2007, nous avons reçu des plaintes contre un quart des institutions nouvellement assujetties à la Loi. Plus de 80 % des plaintes concernaient la SRC et émanaient pour la plupart d’un seul demandeur. Quatre-vingt-cinq pour cent des plaintes ayant donné lieu à une conclusion ont été jugées fondées. Pour ce qui nous concerne, à l’exception d’une, toutes les 24 plaintes ont été déposées en 2007–2008 et 2008–2009. Nous n’avons pas fait l’objet de plaintes depuis août 2009.

Tableau 1 – Plaintes reçues et réglées, 2007–2010

* Y compris une plainte annulée avant le début de l’enquête.

** Y compris deux plaintes annulées avant le début de l’enquête et deux retirées par le plaignant après le début de l’enquête.

*** Y compris une plainte annulée avant le début de l’enquête.

Stratégies de collaboration

Tout au long de nos enquêtes, nous avons multiplié nos efforts de collaboration pour mieux comprendre les difficultés auxquelles se heurtaient les institutions nouvellement assujetties dans le cadre de l’application des dispositions de la Loi sur l’accès à l’information. Outre notre désir de régler efficacement les plaintes, nous voulions aider ces institutions à éviter que les problèmes se reproduisent. C’est pourquoi nous avons régulièrement proposé notre expertise et nos conseils et développé de solides relations de travail entre toutes les parties intéressées afin de répondre à leurs besoins.

Par exemple, l’ex-commissaire à l’information a rencontré des cadres supérieurs des plus grandes institutions parmi celles qui étaient nouvellement assujetties à la Loi au cours de la première année de traitement des demandes d’accès afin de leur expliquer leur devoir d’assistance et notre rôle d’enquête sur les plaintes et pour en savoir plus sur leurs difficultés. Cette année, nous avons également mis en place une perspective axée sur le portefeuille en regroupant certaines plaintes par institution et par thème afin que nos enquêteurs comprennent mieux les opérations de telle ou telle institution.

Nous avons créé des liens et des relations avec les institutions nouvellement assujetties à la Loi et nous nous sommes adaptés à leur situation en prenant conscience du fait que les sociétés d’État et les hauts fonctionnaires du Parlement fonctionnent différemment d’autres institutions. Par exemple, la Loi prévoit que la vérificatrice générale du Canada ne doit pas communiquer l’information qu’elle obtient ou crée durant une vérification ou un examen (article 16.1). Cette exemption s’applique aux vérifications et examens en cours et terminés. Compte tenu du volume et de la nature des renseignements en question et pour gagner en efficacité dans le cadre des enquêtes, nous avons dressé un protocole de concert avec la vérificatrice générale du Canada selon lequel nous pouvons examiner l’information sur place pour nous satisfaire que l’exemption a été correctement appliquée.

Durant nos activités auprès des institutions nouvellement assujetties à la Loi, nous avons également découvert certaines pratiques exemplaires. Par exemple, Via Rail a fait la preuve que la conformité à la Loi faisait partie de ses activités quotidiennes. Au moment où elle est devenue assujettie à la Loi, elle a immédiatement affiché sur son site Web, à titre de service à la population, des instructions expliquant comment faire une demande d’accès à l’information.

Acquérir de l’expérience concernant les dispositions habituelles et nouvelles

Les institutions nouvellement assujetties à la Loi ont dû s’initier à la nouvelle réglementation et apprendre quelle information elle devrait communiquer et comment justifier l’application d’exemptions et d’exclusions. En outre, d’autres exemptions ont été créées pour protéger certains de leurs intérêts propres, par exemple les intérêts économiques de la Société canadienne des postes et de Via Rail, ainsi que les vérifications effectuées par la vérificatrice générale du Canada.

Lorsque le Commissariat est devenu assujetti à la Loi, l’article 16.1 a pris une importance particulière en raison de la nature de nos activités et des types de documents qui sont placés sous notre contrôle. Cette disposition est une exemption obligatoire qui protège la confidentialité de la procédure d’enquête. Nous ne pouvons raisonnablement procéder à une enquête sans avoir entièrement accès à toute l’information utile, même celle qui est considérée comme confidentielle ou privée. En érigeant un solide mur de protection autour de notre travail au moyen d’exemptions obligatoires, la Loi nous donne accès à des documents cruciaux sans compromettre les parties en cause.

Mais que se passe-t-il une fois l’enquête terminée? Qu’est-ce qui reste confidentiel et exempté? Le demandeur devrait-il avoir accès à ces documents d’enquête? À titre d’institution nouvellement assujettie à la Loi négociant une nouvelle exemption sans jurisprudence pour nous aider, nous avons eu quelque difficulté à répondre correctement à ce genre de questions.

Nos premiers efforts pour affronter la complexité de ces questions a donné lieu à plusieurs plaintes contre le Commissariat. Tirant les leçons de l’expérience et des commentaires indépendants que nous avons reçus du commissaire à l’information ad hoc, nous avons élaboré une méthode pour remplir notre devoir d’assistance tout en protégeant le caractère confidentiel des enquêtes. Nous avons adopté une nouvelle politique énonçant clairement les règles d’application de l’article 16.1 et nous nous sommes dotés de pratiques administratives équilibrant les besoins de toutes les parties en cause (demandeurs, institutions et nous-mêmes).

Par la suite, nous n’avons reçu que peu de plaintes concernant l’application de l’article 16.1. Après enquête, le commissaire à l’information ad hoc les a jugées non fondées. Rappelons que les commentaires du commissaire à l’information ad hoc nous ont permis d’améliorer nos pratiques, ce qui confirme la valeur de cette fonction de surveillance indépendante. Nous sommes d’accord avec la commissaire à l’information ad hoc pour estimer que la fonction devrait être formalisée dans la réglementation.

Nos difficultés sont semblables à celles qu’ont connues d’autres institutions nouvellement assujetties à la Loi. Par exemple, l’article 68.1 est une nouvelle disposition qui exclut expressément les renseignements de la SRC se rapportant à des activités de journalisme, de création et de programmation. La SRC s’est mis à appliquer régulièrement les exclusions prévues dans cette disposition, déclenchant un grand nombre de plaintes.

Nous n’avons pas pu faire enquête sur ces plaintes en raison d’une différence d’opinion avec la SRC concernant les répercussions de cette exclusion dans nos enquêtes. Comme nous le voyons au chapitre 5, nous devons régulièrement nous présenter devant les tribunaux parce que la SRC refuse de nous fournir des documents ayant fait l’objet d’une ordonnance de production dans le cadre d’enquêtes sur des plaintes. Si nous ne pouvons pas examiner les documents prétendument exclus, nous ne pouvons pas déterminer si la SRC a eu raison de retenir des documents. C’est en raison de ces actions en justice que nous avons dû laisser en suspens environ 120 plaintes pour refus.

Il existe également une disposition propre à Énergie atomique du Canada Limitée (EACL) : l’article 68.2 exclut de l’application de la Loi les renseignements qui ne sont pas liés à l’administration générale de l’organisme ou au fonctionnement d’une installation nucléaire. EACL a fait l’objet de deux plaintes concernant son application de l’exemption. L’organisme a collaboré à nos enquêtes et nous a fourni toute l’information exclue en vertu de cette disposition. Cette collaboration nous a permis d’enquêter sans délai.

Enquêtes notoires

Nos enquêtes sur les plaintes contre la SRC ont été instructives : elles nous ont éclairés sur les difficultés des institutions nouvellement assujetties à la Loi qui doivent trouver comment appliquer les nouvelles dispositions législatives. Voici un résumé de trois de ces enquêtes.

Une justification est nécessaire

Contexte

Submergée par un très grand nombre de demandes, la SRC s’est mise à exempter automatiquement tous les documents contenant certains codes comptables internes et certains numéros de cartes de crédit. Pour ce faire, elle a invoqué l’exemption protégeant les renseignements susceptibles de faciliter la perpétration d’une infraction (paragraphe 16(2)). Le demandeur nous a adressé une plainte à ce sujet.

Règlement de la plainte

Comme c’est aux institutions qu’il incombe de prouver l’applicabilité d’une exemption, nous avons demandé une justification détaillée de chaque cas où la SRC l’a invoquée.

Les fonctionnaires de la SRC ont alors concédé que, pour qu’une infraction soit commise à l’aide des codes internes, il faudrait que les mécanismes de contrôle fassent défaut à plusieurs niveaux en même temps au sein de l’institution proprement dit. Après cette réévaluation, la Société a communiqué les documents auparavant exemptés.

Quant aux numéros de carte de crédit, nous étions d’accord avec la SRC pour considérer que leur communication pourrait faciliter la perpétration d’une infraction. L’information a donc été retenue.

Leçons tirées de l’expérience

Lorsqu’elles décident de ne pas communiquer de renseignements, les institutions doivent déterminer et évaluer dans quelle mesure leur communication causerait vraisemblablement du tort aux intérêts particuliers qu’elle a circonscrits. Si elles ne le peuvent pas, elles doivent communiquer l’information.

Une évaluation correcte des frais

Contexte

La Loi sur l’accès à l’information autorise les institutions à facturer des frais pour chaque heure (en sus des cinq premières heures) dont elles ont raisonnablement besoin pour faire des recherches et préparer les documents à communiquer.

La SRC a reçu 68 demandes et calculé que les frais de traitement s’élèveraient à plusieurs milliers de dollars au total. Le demandeur nous a adressé une plainte, estimant ces frais trop élevés. Il a également laissé entendre que la Société se servait peut-être de ce moyen pour décourager les demandeurs.

Règlement de la plainte

Pour savoir si la SRC avait correctement évalué les frais, nous lui avons demandé de fournir une justification détaillée de chaque cas. C’est ce qu’elle a fait, et nous avons collaboré étroitement avec ses employés pour évaluer chaque plainte.

Nous avons constaté que, le plus souvent, ces frais étaient élevés sans raison, parfois à cause des erreurs commises par un personnel d’accès manquant d’expérience. Cela dit, nous n’avons pas trouvé de motif de conclure que la SRC employait ce moyen pour décourager les demandeurs.

À la suite de notre enquête, la SRC a réévalué les frais et a fini par traiter de nombreuses demandes gratuitement.

Leçons tirées de l’expérience

Les institutions doivent donner à leur personnel les conseils et la formation qui leur permettront de calculer correctement les frais de traitement, notamment si ces derniers sont importants ou inusités. Elles doivent aussi être en mesure de justifier les frais élevés. En l’occurrence, une méthode plus attentive d’évaluation des frais de la SRC aurait permis d’offrir un meilleur service à la population et de réduire le nombre de plaintes au Commissariat.

Par ailleurs, nous admettons que le système de frais prévu dans le Règlement sur l’accès à l’information, qui remonte aux années 1980, doit être repensé en fonction des moyens électroniques dont disposent toutes les institutions et en tenant compte des variations d’application de la réglementation. Cela permettra sans doute de réduire le nombre de plaintes pour frais que nous recevons chaque année (elles représentent quatre pour cent des nouvelles plaintes en 2009–2010). Nous approfondirons cette question avec le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Engagements manqués

Contexte

Il s’agit ici de la suite d’une affaire dont nous avons rendu compte il y a deux ans, puis de nouveau dans le rapport de l’année dernière¹.

Un demandeur a adressé des centaines de demandes d’accès à la SRC au cours des premiers mois où celle-ci est devenue assujettie à la Loi sur l’accès à l’information. Il nous a ensuite adressé des centaines de plaintes parce que l’institution n’avait pas répondu à temps.

Bien que nous ayons conclu que la plupart des plaintes étaient fondées, nous avons accepté l’engagement de la SRC de répondre aux autres demandes dans un délai d’un an. Nous comprenions que l’institution était submergée de demandes et qu’elle faisait face à une lourde charge de travail.

Nous avons fait le suivi des progrès de la Société tandis qu’elle s’efforçait de respecter l’échéance du 1^er avril 2009 pour plus de 260 demandes en souffrance. Malheureusement, elle n’a pas répondu à 32 d’entre elles à temps. Nous avons donc déposé une plainte dans chaque cas.

Règlement de la plainte

Pour faire enquête sur ces plaintes, nous avons dû demander d’autres documents à la SRC. Compte tenu des retards de traitement à ce stade, nous l’avons également informée que nous emploierions nos pouvoirs officiels pour la contraindre à produire des documents utiles le cas échéant. En réponse, la Société nous a adressé tous les renseignements que nous avions demandés (dossiers de traitement), mais pas les documents utiles en question.

La SRC a répondu à toutes les demandes en souffrance entre le 3 avril et le 28 mai 2009, avant qu’il devienne nécessaire de rendre une ordonnance de production de documents. Nous avons conclu que les plaintes étaient fondées et réglées.

Nous sommes d’avis que l’institution n’aurait peut-être pas répondu aussi rapidement si nous n’avions pas pris de mesures nous-mêmes – en déposant nos propres plaintes et en expliquant que nous étions prêts à ordonner la production des documents et, avec le demandeur, à porter l’affaire devant les tribunaux (voir « Un grand nombre de demandes » pour un résumé de l’affaire).

Leçons tirées de l’expérience

Nous n’ignorons pas que la SRC se trouve dans une situation difficile, mais nous estimions que l’institution devait remplir intégralement son engagement à répondre à toutes les demandes dans le délai d’un an prévu. En ne respectant ni les dispositions ni l’esprit de la Loi sur l’accès à l’information, la SRC a clairement bafoué les droits du demandeur. Ce dossier soulève également la question plus générale de savoir s’il convient de modifier la Loi pour permettre aux institutions de se prévaloir de prorogations de délai lorsqu’elles doivent répondre à des demandes multiples et simultanées de la part d’un même demandeur. C’est l’une des modifications que nous avons proposées dans notre projet de réforme législative en 2009².

L’avenir

En travaillant avec ces institutions pour les aider à surmonter leurs difficultés, nous avons mieux compris les grands enjeux susceptibles d’avoir un effet sur le rendement institutionnel dans l’ensemble du système d’accès à l’information. À ce titre, notre expérience du règlement de ces cas a directement alimenté nos enquêtes systémiques sur la conformité. Par exemple, nous avons l’intention de produire des fiches de rendement sur les institutions nouvellement assujetties à la Loi dès l’an prochain (voir le chapitre 4 pour plus de renseignements).

¹ Voir le Rapport annuel 2007-2008 et le Rapport annuel 2008-2009

² Voir la recommandation 12