2008-2009 Progrès dans des affaires en cours

Plusieurs causes judiciaires importantes ont connu certains développements au cours de l’exercice :

• Trois affaires ayant trait à des documents conservés dans les cabinets des ministres ou le Cabinet du Premier ministre, et une autre affaire, entendue en même temps que les trois précédentes, se rapportant aux emplois du temps d’un ancien premier ministre, que le Cabinet du Premier ministre avait transmis à une institution fédérale.
• Une affaire ayant trait aux pouvoirs du commissaire à l’information d’imposer des ordonnances de confidentialité durant les enquêtes.
• Une affaire dans laquelle est intervenu le commissaire à l’information et qui mettait en cause les pouvoirs d’enquête de la commissaire à la protection de la vie privée en vertu de la loi visant le secteur privé.

Contrôle des documents

Canada (commissaire à l’information) c. Canada (ministre de la Défense nationale), (T-210-05); Canada (commissaire à l’information) c. Canada (premier ministre), (T-1209-05); Canada (commissaire à l’information) c. Canada (ministre des Transports), (T-1211-05); Canada (commissaire à l’information) c. Canada (commissaire de la GRC), (T-1210-05), 2008 CF 766, 19 juin 2008 (juge Kelen)

Sommaire

En 2008, la Cour fédérale a rendu des décisions dans quatre affaires qui ont reçu une attention considérable dans le milieu de l’accès à l’information, dans les cercles juridiques et de la part des médias.

Le commissaire à l’information a amorcé ces affaires en contestant les décisions de ne pas communiquer certains documents demandés en vertu de la Loi, y compris les registres quotidiens de l’emploi du temps d’un ancien premier ministre, les ordres du jour et les documents provenant de réunions auxquelles ont assisté un ancien ministre de la Défense nationale et des représentants de la Défense nationale, de même que l’itinéraire et les horaires de réunion d’un ancien ministre des Transports.

Trois de ces affaires portaient sur la question de savoir si les documents conservés dans les cabinets des ministres ou au Cabinet du Premier ministre, et ceux ayant trait aux fonctions des ministres ou du premier ministre en tant que responsables d’institutions fédérales, « [relèvent] d’une institution fédérale » au sens de la Loi. La quatrième affaire avait trait à la question de savoir si les emplois du temps d’un ancien premier ministre que le Cabinet du Premier ministre avait remis à la Gendarmerie royale du Canada (GRC), qui en avait donc clairement possession, pouvaient être retenus dans leur intégralité en vertu des dispositions d’exception de la Loi.

Contexte

L’affaire instruite contre l’ancien ministre de la Défense découlait d’une demande visant les procès-verbaux et documents produits dans le cadre des réunions de gestion du M5 tenues en 1999. Au nombre des participants à ces réunions, on retrouvait le ministre, le sous-ministre, le chef d'état-major de la Défense et des membres du cabinet du ministre, qui ont notamment discuté de questions ayant trait au ministère de la Défense nationale. En réponse à cette demande, le ministère a retracé plus de 600 pages de documents sur ces réunions tenues au bureau du ministre.

Dans l’affaire instruite contre un ancien premier ministre, le Bureau du Conseil privé a reçu des demandes concernant les registres quotidiens de l’emploi du temps de l’ancien premier ministre Jean Chrétien pour la période se situant entre le 1er janvier 1994 et le 25 juin 1999. On a recensé plus de 2 000 pages de ces registres quotidiens au Cabinet du Premier ministre, et quatre autres pages dans le bureau de l’adjoint administratif du greffier du Conseil privé.

La troisième affaire portait sur une demande de communication faite à Transports Canada visant à obtenir copie de tous les itinéraires du ministre des Transports et ses calendriers de réunions pour la période allant du 1er juin 1999 au 5 novembre 1999. On avait fait parvenir au sous-ministre une version abrégée de ces itinéraires pour l’aider à administrer le ministère, mais elle a été détruite avant que ne parvienne la demande de communication. Cependant, le cabinet du ministre avait archivé sur support électronique les versions complète et abrégée des itinéraires.

Dans chaque cas, l’institution soutenait que les documents, ayant été trouvés dans les bureaux des sous-ministres ou au Cabinet du Premier ministre, n’étaient pas visés par le droit d’accès en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. En outre, dans le cas impliquant le premier ministre, le Bureau du Conseil privé a refusé de communiquer les pages de l’emploi du temps se trouvant dans ses bureaux, bien qu’il reconnaissait que ces pages relevaient d’une institution fédérale.

La quatrième affaire a pris naissance par suite d’une demande de communication de toutes les copies des registres quotidiens de l’emploi du temps du premier ministre entre janvier 1997 et novembre 2000, que le Cabinet du Premier ministre avait remis à la GRC. La GRC a retracé près de 400 pages de ces registres, mais a refusé de les communiquer dans leur intégralité en alléguant que la communication de l’information contenue dans ces documents pouvait menacer la sécurité de l’ancien premier ministre; que les documents renfermaient des renseignements personnels de l’ancien premier ministre; et que certaines parties des documents étaient exclues en raison du fait qu’elles contenaient des renseignements confidentiels du Cabinet. Par suite d’une enquête sur la plainte liée à ce refus de communication, le commissaire à l’information s’est dit en désaccord avec l’application des exceptions et l’exclusion invoquée par le commissaire de la GRC.

Dans tous les cas, sauf le dernier, le commissaire à l’information a demandé à la Cour fédérale de déterminer si les documents en cause « relevaient » de l’institution fédérale dirigée par les ministres ou le premier ministre, et donc s’ils étaient visés par la Loi. Dans deux de ces cas ainsi que dans le cas de la GRC, le commissaire a également demandé à la Cour de déterminer si les documents pouvaient être soustraits à la communication, en tout ou en partie, aux termes d’une ou de plusieurs dispositions d’exception de la Loi, et en raison de l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet.

Questions en cause

La Cour s’est penchée sur plusieurs questions dans ces quatre affaires, à savoir :

• si le cabinet du ministre de la Défense, le Cabinet du Premier ministre et le cabinet du ministre des Transports faisaient partie des « institutions fédérales » telles que définies au paragraphe 4(1) et dans l’annexe I de la Loi;
• ce qui constitue un document « relevant d’une institution fédérale », tel qu’il est énoncé dans le paragraphe 4(1);
• si l’exclusion et les exceptions invoquées pouvaient vraiment s’appliquer aux documents en cause.

Motifs

La Cour a conclu que les cabinets des ministres et le Cabinet du Premier ministre constituent des entités distinctes des ministères que dirigent les ministres et le premier ministre et qu’ils ne sont pas, par conséquent, des « institutions fédérales » au sens de la Loi.

Pour en arriver à cette conclusion, la Cour a pris note que le ministère de la Défense nationale, Transports Canada et le Bureau du Conseil privé figuraient sur la liste des « institutions fédérales » de l’annexe I, ce qui n’était pas le cas des cabinets des ministres de la Défense et des Transports ainsi que du Cabinet du Premier ministre.

Bien que la Cour ait reconnu que les ministres et le premier ministre sont les responsables de leurs ministères respectifs, elle en a conclu que ni eux, ni leurs cabinets ne faisaient partie de ces institutions.

La Cour a ensuite examiné ce qui constituait un document « relevant d’une institution fédérale », tel qu’énoncé au paragraphe 4(1) de la Loi.

La Cour a rejeté l’argument du commissaire selon lequel tous les documents produits ou obtenus par les ministres ou en leur nom et qui ont trait à l’exécution de leurs tâches et fonctions relatives à l’administration des ministères qu’ils dirigent, sont des documents relevant du ministère et visés par la Loi.

Après avoir pris en compte la jurisprudence concernant le sens de l’expression relevant de dans le contexte de la Loi, la Cour a établi les principes suivants :

• L’expression relevant de n’est pas définie.
• Pour savoir si les documents en cause « relèvent d’une institution fédérale », la Cour peut se demander si les documents relèvent d’une institution fédérale de façon ultime ou immédiate, complète ou partielle, temporaire ou permanente, de jure ou de facto.
• Le législateur n’a pas limité cette notion au pouvoir d’éliminer les documents en question.
• Le contenu des documents et les circonstances dans lesquelles ils ont été établis permettent de dire s’ils relèvent d’une institution fédérale aux fins d’une communication selon la Loi.

Pour appliquer ces principes, la Cour a décidé que la question de savoir si les documents que possède un ministre ou son personnel relèvent du ministère, dépend des réponses aux deux questions suivantes : Est-ce que le contenu des documents a trait aux affaires ministérielles? Est-ce que les circonstances dans lesquelles les documents ont été établis démontrent que le sous-ministre ou d’autres hauts fonctionnaires du ministère pourraient demander et obtenir des copies pour donner suite à cette question? En d’autres mots, est-ce qu’un responsable autre que le ministre exerce un certain pouvoir de direction ou une autorité à l'égard du document?

La Cour a donné des exemples de documents pouvant relever d’une institution fédérale, même lorsqu’ils se trouvaient dans le bureau d’un ministre : les documents créés par un fonctionnaire, qui serait normalement en droit de s'attendre à pouvoir en obtenir une copie sur demande, et les documents préparés au cabinet du ministre de concert avec un fonctionnaire.

La Cour a conclu que les documents suivants dans cette affaire ne relevaient pas d’une institution fédérale :

• les notes prises lors des réunions de gestion du M5 par le personnel exonéré du ministre;
• la correspondance électronique au sein du cabinet du ministre ayant trait au calendrier d’activités du ministre;
• les documents expédiés au ministère à la condition qu’ils soient détruits immédiatement après avoir été lus, y compris les emplois du temps du premier ministre expédiés au greffier du Conseil privé, mais qui ne sont plus en possession du greffier, et les emplois du temps du ministre des Transports remis au sous-ministre.

Au nombre des documents relevant d’une institution fédérale, mentionnons les ordres du jour énumérant les points à aborder au cours des réunions du M5, qui ont été remis aux participants, y compris le sous-ministre et le chef d’état-major de la Défense, ainsi que divers documents, notamment des notes de service et des notes d’information pour les participants aux réunions du M5.

Quant à l’application des exceptions et exclusions invoquées par les ministères pour refuser de communiquer les documents demandés, la Cour s’est dite d’accord avec les observations du commissaire à l’information.

Les renseignements personnels « ne comprennent pas les renseignements concernant un cadre ou employé, actuel ou ancien, d'une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions ». Au moment de décider si le contenu des emplois du temps d’un premier ministre peut être exclu parce qu’il contient des renseignements personnels, la Cour a conclu que les ministres sont des « agents » des institutions fédérales. Par conséquent, les ministres ne peuvent invoquer l’exception relative à la présence de renseignements personnels si ces renseignements ont trait à leurs tâches et fonctions dans l’administration de leurs ministères, ce qui était le cas, exception faite du nom des particuliers qui figurait dans ces documents.

La Cour a partagé l’opinion du commissaire à l’information selon laquelle les réunions mentionnées dans les emplois du temps ne constituaient pas des conseils ou des recommandations, ni des comptes rendus de consultations ou de délibérations, de sorte que les ministères ne pouvaient pas à proprement parler refuser de les communiquer pour ces motifs.

Le greffier du Conseil privé avait non seulement invoqué l’article 69 de la Loi sur l’accès à l’information pour soutenir que les registres quotidiens de l’emploi du temps du premier ministre étaient exclus de la Loi en tant que documents confidentiels du Cabinet, mais il avait également délivré un certificat en vertu de l’article 39 de laLoi sur la preuve au Canada où il s’objectait, pour les mêmes motifs, à la communication des emplois du temps du premier ministre et du ministre des Transports. Cependant, le certificat ayant trait au ministre des Transports a ultérieurement fait l’objet d’une révocation. La Cour a statué que, puisque les pages des emplois du temps du premier ministre trouvées dans le Bureau du Conseil privé ne faisaient pas état du contenu des réunions, elles ne révélaient aucun élément confidentiel du Cabinet. Par conséquent, la Cour a établi que les certificats délivrés par le greffier du Conseil privé étaient invalides.

Plusieurs résultats pratiques ont découlé de ces affaires :

• Le ministère de la Défense nationale a été sommé de communiquer les documents du cabinet du ministre qui ont été distribués au chef d’état-major de la Défense et au sous-ministre.
• Le Bureau du Conseil privé a été sommé de communiquer les quatre pages de documents que le greffier du Conseil privé avait reçues du Cabinet du Premier ministre.
• Transports Canada n’a eu à communiquer aucun document.
• La GRC a été sommée de communiquer tous les documents qu’elle avait reçus du Cabinet du Premier ministre.

Prochaines étapes

Le commissaire à l’information a porté en appel les décisions de la Cour fédérale dans les affaires impliquant l’ancien ministre de la Défense nationale, le premier ministre et le ministre des Transports.

Le procureur général a interjeté un appel incident de l’affaire impliquant l’ancien premier ministre et a porté en appel l’affaire de la GRC sur la question de savoir si le premier ministre est un « fonctionnaire » ou un « agent » d’une institution fédérale. Il a interjeté appel de la décision dans l’affaire de la GRC. Le résultat de ces appels peut avoir des répercussions sur l’application de l’exception prévue à l’article 19 en ce qui concerne les renseignements personnels.

Dans l’intervalle, les documents en cause dans ces affaires pourraient ne pas être communiqués en attendant qu’une décision soit rendue pour ces appels et appels incidents.

Le commissaire à l’information et le procureur général ont tous deux présenté leurs observations écrites à l’appui de leurs positions dans ces affaires. La date d’audience pour ces appels n’a pas encore été fixée.

Ordonnances de confidentialité

Canada (procureur général) c. Canada (commissaire à l’information), 2008 CAF 321 (A-492-07; A-568-07), 22 octobre 2008 (juges Sexton, Evans et Sharlow)

Sommaire

Le procureur général a interjeté appel d’une décision de la Cour fédérale du Canada (les détails sont fournis dans le rapport annuel de l’an dernier) de rejeter une contestation du pouvoir du commissaire à l’information d’imposer des ordonnances de confidentialité durant le déroulement des enquêtes. La Cour d’appel fédérale a maintenu les ordonnances de confidentialité du commissaire à l’information.

Contexte

L’affaire avait trait au pouvoir du commissaire à l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information d’imposer des ordonnances de confidentialité aux personnes qui avaient été contraintes de témoigner à huis clos durant une enquête ainsi qu’à l’avocat des témoins. Lors de l’audience de la Cour fédérale, seules les ordonnances de confidentialité imposées à l’avocat demeuraient litigieuses.

Le procureur général a soutenu que les ordonnances portaient indûment atteinte au secret professionnel de l’avocat et enfreignaient de manière déraisonnable la liberté d’expression telle que la garantit la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour fédérale a refusé ces observations et maintenu les ordonnances du commissaire à l’information.

Le procureur général a porté en appel la décision de la Cour fédérale.

Questions en cause

La question d’intérêt centrale était de savoir si les ordonnances de confidentialité imposées à l’avocat des témoins, qui obligeaient cet avocat à obtenir le consentement de chaque témoin avant de partager ses preuves privées avec les autres, portait atteinte au secret professionnel de l’avocat.

Motifs

La Cour d’appel n’était pas d’accord avec le procureur général pour qui les ordonnances de confidentialité imposées à un avocat portaient atteinte au secret professionnel de l’avocat. Elle n’était pas d’avis non plus que la Cour fédérale avait commis une erreur de fait en rejetant la contestation du procureur général à l’égard du pouvoir du commissaire à l’information d’imposer des ordonnances de confidentialité à l’avocat des témoins.

Les ordonnances énonçaient simplement que l’avocat ne pouvait communiquer sans le consentement des témoins les questions posées, les réponses données et les preuves matérielles auxquelles les témoins faisaient référence. La Cour d’appel a reconnu que ces ordonnances étaient compatibles avec les objectifs de la Loi sur l’accès à l’information, incluant le fait que les enquêtes se déroulaient indépendamment du gouvernement.

Prochaines étapes

Ni le commissaire, ni le procureur général n’ont cherché à obtenir une autorisation d’interjeter appel de la décision devant la Cour suprême du Canada.

Secret professionnel de l’avocat

Canada (commissaire à la protection de la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, 2008 CSC 44 (No de dossier de la Cour : 31755, 17 juillet 2008)

Sommaire

La commissaire à la protection de la vie privée du Canada a interjeté appel d’une décision de la Cour d’appel fédérale. La Cour d’appel avait décidé que la commissaire n’avait pas le pouvoir de contraindre des organisations ou personnes à produire des documents lorsque le secret professionnel de l’avocat était invoqué, dans le cadre d’une enquête sur une infraction présumée aux obligations prévues par la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques(LPRPDE). Le commissaire à l’information est intervenu dans la cause en appel.

Contexte

La LPRPDE est une loi relative à la protection de la vie privée qui s’applique au secteur privé. À l’instar de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la LPRPDE comporte des dispositions permettant aux personnes d’accéder à leurs renseignements personnels, sous réserve de certaines exceptions précises que la commissaire à la protection de la vie privée peut examiner en réponse à une plainte.

L’affaire a été amorcée par une ancienne employée du Blood Tribe Department of Health, une organisation assujettie à la LPRPDE, qui avait demandé d’accéder à ses renseignements personnels et qui s’est plainte à la commissaire à la protection de la vie privée lorsqu’elle n’a pas reçu tous les documents qu’elle souhaitait obtenir. La commissaire a alors demandé à l’organisation le dossier d’emploi de la plaignante pour confirmer qu’on lui avait communiqué tous les documents auxquels elle avait droit. L’organisation a refusé de lui remettre une partie du dossier, revendiquant le secret professionnel de l’avocat.

La commissaire à la protection de la vie privée a alors cherché à vérifier le bien-fondé de la revendication du privilège par l’organisation en l’enjoignant de produire les documents manquants, conformément au pouvoir d’enquête que lui confère la LPRPDE. L’organisation a refusé de s’y conformer et a intenté une poursuite judiciaire pour contester le pouvoir de la commissaire en vertu de la LPRPDE dans ce domaine.

La Cour d’appel fédérale est parvenues à une décision différente de la Cour fédérale sur la question de savoir si la commissaire à la protection de la vie privée avait le pouvoir d’exiger ces documents.

La commissaire a interjeté appel devant la Cour suprême du Canada. Le commissaire à l’information a été autorisé à intervenir dans la poursuite.

Questions en cause

L’affaire portait sur les pouvoirs de la commissaire à la protection de la vie privée en vertu de la LPRPDE. Il n’était pas question de laLoi sur la protection des renseignements personnels du gouvernement fédéral ni des pouvoirs du commissaire à l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, puisque ces lois s’appliquent au secteur public.

La Cour suprême du Canada a indiqué que la situation l’appelait à résoudre un conflit entre, d’une part, le pouvoir que la loi accorde à la commissaire à la protection de la vie privée d’avoir accès aux renseignements personnels d’un plaignant afin de veiller au respect de la LPRPDE et, d’autre part, le droit de la personne visée par la plainte (en l’occurrence, un ancien employeur de la plaignante) de préserver la confidentialité des communications protégées par le secret professionnel de l’avocat.

Motifs

La Cour suprême a décidé que la LPRPDE, dans son libellé concernant les pouvoirs de la commissaire à la protection de la vie privée, n’habilitait pas cette dernière à exiger la production de documents pour lesquels est revendiqué le secret professionnel de l’avocat.

La Cour a appliqué au langage général de la LPRPDE les principes pertinents de l’interprétation législative pour établir que le droit des organisations de préserver la confidentialité des communications protégées par le secret professionnel de l’avocat l’emportait sur le pouvoir conféré par la loi à la commissaire à la protection de la vie privée d’accéder à des documents contenant des renseignements personnels.

La Cour a admis que la LPRPDE offre un mécanisme permettant de demander au secteur privé de rendre compte des décisions concernant la communication de documents contenant des renseignements personnels. Toutefois, elle a déterminé qu’il fallait faire appel aux tribunaux et non à la commissaire à la protection de la vie privée pour garantir une vérification véritablement indépendante.

La Cour a observé des différences de formulation entre la LPRPDE, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l’accès à l’information : le texte des deux dernières lois accorde expressément aux commissaires l’accès aux confidences protégées par le secret professionnel, contrairement à la LPRPDE.

L’intervention du commissaire à l’information dans cette affaire a été fructueuse dans la mesure où il a réussi à s’assurer que la décision de la Cour s’applique uniquement à la LPRPDE et non à laLoi sur l’accès à l’information.

Prochaines étapes

La décision, qui s’applique aux pouvoirs de la commissaire à la protection de la vie privée en vertu de la LPRPDE, demeure valide. Par conséquent, le Blood Tribe Department of Health n’a pas eu à présenter à la commissaire à la protection de la vie privée les documents pour lesquels le secret professionnel de l’avocat était invoqué