Transports Canada (Re), 2025 CI 62

Date : 2025-12-05
Numéro de dossier du Commissariat : 5824-03323
Numéro de la demande d’accès : A-2024-00447 / EP

Sommaire

La partie plaignante allègue que, en réponse à une demande d’accès, Transports Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 16(1)c) (déroulement d’enquêtes), du paragraphe 19(1) (renseignements personnels), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) et de l’alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations) de la Loi sur l’accès à l’information. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi. La demande d’accès vise des documents relatifs à une collision entre un navire et un hydravion à Vancouver (Colombie-Britannique), le 8 juin 2024.

Transports Canada n’a pas pu démontrer qu’il satisfaisait à tous les critères de ces exceptions, à part pour quelques renseignements qui satisfaisaient aux quatre critères de l’alinéa 20(1)b). Transports Canada n’a pas fourni d’information indiquant qu’il avait pris en considération son obligation d’exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 20(6) pour décider de communiquer ou non les renseignements.

La Commissaire à l’information a ordonné à Transports Canada de communiquer certains renseignements pour lesquels les parties n’ont pas démontré que les critères des exceptions étaient satisfaits. Transports Canada a avisé la Commissaire qu’il serait probablement en mesure de donner suite à l’ordonnance. La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que, en réponse à une demande d’accès, Transports Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

alinéa 16(1)c) (déroulement d’enquêtes);
paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations).

[2]L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[3]La demande d’accès vise des documents relatifs à une collision entre un navire et un hydravion à Vancouver (Colombie-Britannique), le 8 juin 2024.

[4]Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information de mener une enquête sur les renseignements dont la communication a été refusée en vertu du paragraphe 19(1) et elle a décidé qu’il était seulement nécessaire d’enquêter sur l’application des autres exceptions aux pages 20, 21, 32, 33, 39 et 45.

Enquête

[5]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements, y compris les renseignements des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[6]Conformément à l’alinéa 35(2)c) de la Loi, le Commissariat a demandé des observations à Harbour Air Ltd. (Harbour Air).

[7]Harbour Air a affirmé que les renseignements non divulgués ne devraient pas être communiqués.

[8]Au cours de l’enquête, Transports Canada a décidé de ne plus invoquer les alinéas 16(1)c) et 21(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements se trouvant aux pages 20, 21, 32, 33 et 45. Bien que ces renseignements n’aient pas été communiqués par Transports Canada, ce dernier n’a pas présenté d’observations pour justifier l’application des exceptions. Je conclus donc que les renseignements ne satisfont pas aux critères des exceptions prévues aux alinéas 16(1)(c) et 21(1)(b) et qu’ils doivent être communiqués.

[9]En outre, Transports Canada ne pouvait pas établir que certains renseignements satisfaisaient aux critères des alinéas 20(1)b) et 20(1)d), mais soutenait que certains renseignements non divulgués en vertu de l’alinéa 20(1)b) satisfont aux critères de l’exception.

[10]Conformément au paragraphe 36.3(1), le Commissariat a avisé Harbour Air de mon intention d’ordonner à Transports Canada de communiquer les renseignements en cause. Harbour Air n’a pas répondu à l’avis.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[11]L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[12]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[13]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[14]De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[15]Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[16]Transports Canada a initialement appliqué l’alinéa 20(1)b) en parallèle avec l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer une partie des renseignements se trouvant à la page 39.

Les renseignements sont-ils financiers, commerciaux, scientifiques et/ou techniques?

[17]Dans la décision Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3 (Merck), la Cour suprême du Canada a déclaré qu’il convient de donner aux termes « financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques » leur sens lexicographique ordinaire. Selon les dictionnaires, le mot « commercial » signifie « relatif au commerce » ou « conçu, exécuté dans une intention lucrative ».

[18]Je conviens que le nombre de passagers transportés le jour de l’accident est un renseignement commercial.

[19]Harbour Air a affirmé qu’une grande partie des renseignements sont de nature technique, car ils ont été fournis par un professionnel de l’aviation et ils décrivent les aspects techniques des opérations relatives à un vol commercial et l’intervention d’urgence en cas d’accident d’aviation.

[20]Dans la décision Halifax Regional Municipality (Re), 2016 NSOIPC 9 [en anglais seulement], les renseignements techniques sont définis comme étant des renseignements appartenant à un champ de savoir organisé. De plus, dans la décision Saskatchewan (Environment) (Re), 2023 CanLII 40779 (SK IPC) [en anglais seulement], ceux-ci dont décrits comme étant des renseignements relatifs à un sujet, un métier ou une technique en particulier, généralement préparés par un professionnel du domaine pour décrire la construction, le fonctionnement ou l’entretien d’une structure, d’un processus, d’un équipement ou d’une chose. Je ne suis pas d’accord avec Harbour Air que tous les renseignements non divulgués correspondent à cette définition, mais je conviens que les renseignements suivants sont techniques :

les renseignements non divulgués à la troisième puce;
une partie de la troisième ligne de la dernière puce.

[21]Transports Canada était d’accord que seuls les renseignements décrits ci-dessus sont techniques et/ou commerciaux.

[22]Je conclus que seuls certains renseignements satisfont au premier critère de l’alinéa 20(1)b), tel que décrit ci-dessus.

Les renseignements étaient-ils de nature confidentielle?

[23]Afin que l’alinéa 20(1)b) s’applique, les renseignements doivent être objectivement confidentiels. Dans la décision Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453, la Cour fédérale a souligné trois sous-critères précis qui doivent être satisfaits pour que les renseignements soient considérés comme confidentiels :

les renseignements ne doivent pas être disponibles auprès de sources autrement accessibles au public;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
la relation entre le gouvernement et le tiers n’est pas contraire à l’intérêt public, et l’échange confidentiel des renseignements doit favoriser cette relation dans l’intérêt du public.

Les renseignements étaient-ils accessibles au public?

[24]Je conclus que les renseignements ne sont pas accessibles au public.

[25]Je conclus que les renseignements en question satisfont à la première condition de confidentialité.

Les renseignements ont-ils été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués?

[26]En ce qui concerne la deuxième condition de confidentialité, pour que les renseignements soient confidentiels selon une norme objective, ils doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués. La question de savoir s’il y a une assurance raisonnable de confidentialité dépend des faits, notamment la teneur et le but des renseignements ainsi que la manière dont ils en sont venus à relever de l’institution fédérale.

[27]Harbour Air a expliqué avoir fourni des documents et des communications à titre confidentiel à Transports Canada, qui est dans une position d’autorité, durant la période stressante qui a suivi un accident, avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seraient pas divulgués.

[28]Selon les observations de Transports Canada, je conclus que Harbour Air avait une attente raisonnable que les renseignements demeurent confidentiels parce qu’à l’époque, ils faisaient l’objet d’une enquête du Bureau de la sécurité des transports du Canada et d’un possible litige, en plus du fait que Harbour Air avait déjà exprimé ses préoccupations concernant l’échange d’information durant son appel avec Transports Canada.

[29]Je conclus que Harbour Air avait une attente raisonnable que les renseignements seraient transmis confidentiellement avec l’assurance qu’ils ne seraient pas divulgués par Transports Canada.

L’échange confidentiel des renseignements favorisait-il la relation dans l’intérêt du public?

[30]En ce qui concerne la troisième condition de confidentialité, je suis convaincue que certains renseignements ont été communiqués dans le cadre d’une relation entre le tiers et Transports Canada et que la confidentialité des renseignements favorise l’intérêt public. Dans la décision Air Atonabee, la Cour fédérale a conclu que le tiers serait encouragé à agir avec ouverture et franchise envers les inspecteurs, si son interprétation des objets et de la circulation limitée de ses communications est reconnue et respectée.

[31]Je conclus que les renseignements en cause satisfont à la troisième condition de confidentialité.

Les renseignements ont-ils été fournis à une institution fédérale par un tiers?

[32]Transports Canada n’a pas présenté d’observations au Commissariat à ce sujet, à part simplement indiquer que les renseignements lui ont été fournis par Harbour Air durant une conversation téléphonique. Les parties n’ont pas établi que des renseignements, comme la première phrase de la dernière puce, ont été fournis par Harbour Air.

[33]Par conséquent, en l’absence d’observations présentées durant l’enquête, je conclus que la plupart des renseignements se trouvant dans les documents dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b), qui ont été créés par Transports Canada, ne satisfont pas au troisième critère de l’exception.

Le tiers a-t-il toujours traité les renseignements comme étant confidentiels?

[34]En ce qui concerne le dernier critère, je conviens que les renseignements ont toujours été traités comme étant confidentiels par Harbour Air; ils satisfont donc à ce critère.

[35]À la lumière de mon analyse ci-dessus, je conclus que seuls les renseignements suivants satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b) :

les renseignements non divulgués à la troisième puce;
une partie de la troisième ligne de la dernière puce;
le nombre de passagers.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[36]Étant donné que les renseignements à la page 39 satisfaisaient aux critères de l’alinéa 20(1)b), Transports Canada était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire afin de décider de communiquer ou non les renseignements pour des raisons d’intérêt public concernant la santé ou la sécurité publiques, ou la protection de l’environnement, lorsque les deux circonstances décrites au paragraphe 20(6) existaient au moment de la réponse.

[37]En vertu du paragraphe 20(6), le responsable d’une institution doit (1) établir si le document se rapporte à la santé ou à la sécurité publiques ou à la protection de l’environnement et, si c’est le cas, (2) établir si la communication pourrait être dans l’intérêt public en pondérant les arguments pour et contre celle-ci. L’intérêt public doit « justifier nettement » le préjudice aux tiers.

[38]Transports Canada a énuméré un certain nombre de facteurs en faveur de la protection de la confidentialité des renseignements, dont la protection de la crédibilité du ministère à l’égard des intervenants dans l’industrie des transports, qui facilite l’échange de renseignements en cas d’accident, ce qui permet à Transports Canada d’assurer la surveillance et la sécurité des transports.

[39]Cependant, Transports Canada n’a pas fourni d’information indiquant qu’il avait évalué si la deuxième circonstance prévue au paragraphe 20(6) existait lorsqu’il a répondu à la demande d’accès — à savoir si les raisons de la communication justifieraient nettement les conséquences éventuelles de la communication pour un tiers : pertes ou profits financiers, atteintes à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, atteintes à sa compétitivité ou entraves aux négociations, contractuelles ou autres, qu’il mène.

[40]Je dois conclure que Transports Canada n’a pas démontré qu’il avait établi si toutes les circonstances existaient ou non, ce qui l’a empêché d’exercer son pouvoir discrétionnaire, le cas échéant.

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[41]L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[42]Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[43]Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[44]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[45]De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[46]Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[47]Ni Transports Canada ni Harbour Air n’a invoqué cette exception, mais Harbour Air a fait valoir que la communication pourrait lui causer un préjudice financier ou nuire à sa compétitivité.

[48]Harbour Air n’a pas présenté d’observations au Commissariat à ce sujet, à part simplement fournir la même information qu’il avait fournie auparavant en vertu de l’alinéa 20(1)d).

[49]Harbour Air a indiqué que la divulgation de sa conjecture concernant la cause de l’accident pourrait être préjudiciable. Harbour Air a expliqué que le préjudice pourrait découler d’une mauvaise interprétation de l’information.

[50]Je note que les tribunaux se sont montrés sceptiques à l’égard des arguments relatifs aux malentendus de la part du public, parce que de tels arguments pourraient miner l’objectif fondamental de la législation quant à l’accès à l’information — qui est de donner au public l’accès à l’information afin qu’il puisse l’évaluer, et non de protéger le public de l’information [voir Merck, au para 224].

[51]Pour ce qui est du préjudice à la réputation de Harbour Air, son argument se base sur des suppositions, sans preuve à l’appui.

[52]Pour que l’alinéa 20(1)c) s’applique, il doit y avoir un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture [voir Merck, aux para 197, 206].

[53]Aucune explication n’a été offerte pour établir en quoi la divulgation pourrait vraisemblablement causer une perte financière appréciable à Harbour Air ou un gain à un autre tiers, ou nuire à la compétitivité de Harbour Air. Par conséquent, Harbour Air n’a pas démontré un lien clair et direct entre la communication des renseignements en cause et un risque de préjudice au sens de l’alinéa 20(1)c) qui est bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture.

[54]Au cours de l’enquête, Transports Canada a indiqué qu’il ne pouvait pas justifier l’application de l’alinéa 20(1)c).

[55]Je conclus que l’information ne satisfait pas aux critères de l’alinéa 20(1)c).

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[56]L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[57]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[58]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[59]De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[60]Transports Canada a initialement appliqué l’alinéa 20(1)d) en parallèle avec l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer une partie des renseignements à la page 39. Au cours de l’enquête, Transports Canada a indiqué qu’il ne pouvait pas justifier l’invocation de l’alinéa 20(1)d) pour continuer d’appliquer l’exception.

[61]Harbour Air soutient que les renseignements non divulgués satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)d) et indique des préjudices qui pourraient être causés par la divulgation des documents. Cependant, il n’a pas fourni d’observations suffisantes pour justifier l’application de l’exception ni fourni d’élément de preuve établissant une attente raisonnable que ces préjudices soient causés.

[62]À défaut de preuve d’une attente raisonnable que la communication puisse nuire à des négociations contractuelles réelles, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)d).

Résultat

[63]La plainte est fondée.

Ordonnances et recommandations

J’ordonne au ministre des Transports ce qui suit :

Communiquer les renseignements dont Transports Canada ne refuse plus la communication en vertu des alinéas 16(1)c) et 21(1)b) aux pages 20, 21, 32, 33 et 45, car il n’a pas démontré que ces renseignements satisfont aux critères d’une exception;
Communiquer les renseignements ou les parties de renseignements qui, selon mes conclusions, ne satisfont pas aux critères des alinéas 20(1)b) et 20(1)d) à la page 39, tel que décrit dans mon analyse, à part les renseignements non divulgués en vertu du paragraphe 19(1);
En ce qui concerne les renseignements qui satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b), établir si les circonstances décrites au paragraphe 20(6) existent en établissant si l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène, et, si c’est le cas, exercer le pouvoir discrétionnaire de manière raisonnable afin de décider de communiquer ou non les renseignements de tiers pour des raisons concernant la santé ou la sécurité publiques ou pour protéger l’environnement.

Rapport et avis de l’institution

Le 29 octobre 2025, j’ai transmis au ministre des Transports mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 28 août 2025, la directrice de l’Accès à l’information et de la protection des renseignements personnels m’a avisée que Transports Canada serait probablement en mesure de donner suite à mon ordonnance.

Je dois rappeler au ministre que, s’il n’a pas l’intention de donner entièrement suite à mon ordonnance, il doit exercer un recours en révision devant la Cour fédérale dans le délai mentionné ci-dessous.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si elles n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé à Harbour Air.