Société canadienne d’hypothèques et de logement (Re), 2025 CI 30

Date : 2025-05-20
Numéro de dossier du Commissariat : 5820-03930
Numéro de la demande d’accès : AF-2020-00065/JMH

Sommaire

La partie plaignante allègue que la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

alinéa 18a) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques du gouvernement);
alinéa 18b) (compétitivité des institutions fédérales, négociations des institutions fédérales);
paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers);
alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers);
alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations).

La demande d’accès vise tous les documents concernant les prêts hypothécaires assurés et/ou vendus par inadvertance par la Banque Laurentienne du Canada (ci-après « la Banque Laurentienne » ou « la banque ») dans le cadre de son programme de titrisation, y compris, mais sans s’y limiter, les renseignements décrits (c.-à-d. liste de huit puces). L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

La SCHL a communiqué certains renseignements au cours de l’enquête. Après la communication supplémentaire, un petit nombre de documents dont la communication a été partiellement refusée demeuraient en cause et la SCHL maintenait seulement les exceptions en vertu du paragraphe 20(1) (renseignements de tiers). Les parties n’ont pas démontré que les critères des exceptions appliquées étaient satisfaits en ce qui concerne certains des renseignements de tiers en cause.

La Commissaire à l’information a ordonné à la SCHL de communiquer certains renseignements pour lesquels les parties n’ont pas démontré que les critères des exceptions étaient satisfaits. La SCHL a avisé la Commissaire qu’elle ne donnerait pas suite à certaines parties de l’ordonnance et qu’elle exercerait un recours en révision devant la Cour fédérale en vertu du paragraphe 41(2) de la Loi. La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

alinéa 18a) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques du gouvernement);
alinéa 18b) (compétitivité des institutions fédérales, négociations des institutions fédérales);
paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers);
alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers);
alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations).

[2] La demande d’accès vise tous les documents concernant les prêts hypothécaires assurés et/ou vendus par inadvertance par la Banque Laurentienne du Canada (ci-après « la Banque Laurentienne » ou « la banque ») dans le cadre de son programme de titrisation, y compris, mais sans s’y limiter, les renseignements décrits (c.-à-d. liste de huit puces). L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[3] Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire que le Commissariat à l’information fasse enquête sur la réponse de la SCHL à des parties de la demande (à savoir les renseignements relatifs aux puces 2, 3, 4 et 8 du texte de la demande d’accès). Par conséquent, les pages 182-197, 254-314, 319-366, 1007-1014 et 3046-3103 des documents demeurent visées par la plainte.

Enquête

[4] Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[5] Le 8 novembre 2024, la SCHL a communiqué des parties des documents dont elle avait refusé la communication en vertu de plusieurs exceptions lorsqu’elle avait répondu à la demande d’accès. La SCHL a continué d’invoquer les alinéas 20(1)b), 20(1)c) et 20(1)d) pour refuser de communiquer des parties des documents en cause. Aucune autre exception ne demeure en cause, puisque la SCHL a cessé de les invoquer ou elles n’ont pas été appliquées aux documents qui demeurent en cause.

[6] Le Commissariat a demandé des observations à la partie plaignante, à la Banque Laurentienne et à la SCHL, et j’ai pris les observations des parties en considération pour tirer mes conclusions.

[7] Je note que la banque a mentionné le paragraphe 19(1) (renseignements personnels) dans ses observations. Les seuls renseignements demeurant en cause qui peuvent être considérés comme personnels sont ceux relatifs aux prêts individuels. Pour les motifs qui suivent, il n’était pas nécessaire d’examiner l’application du paragraphe 19(1), car je considère que ces renseignements étaient visés par l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b).

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[8] L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[9] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[10] La SCHL a appliqué l’alinéa 20(1)b) à tous les renseignements qui demeurent en cause, parallèlement à l’alinéa 20(1)c) et à l’alinéa 20(1)d).

[11] Je conviens que la plupart des renseignements sont de nature financière, commerciale et/ou technique, notamment les données brutes et la méthode d’examen. Je suis cependant d’avis que les parties n’ont pas établi que c’était le cas pour certains renseignements dont la communication est toujours refusée. Il ne suffit pas qu’un document ait été créé dans le cadre d’une instance susceptible d’avoir des répercussions financières ou commerciales pour établir que les renseignements sont de nature financière ou commerciale aux fins de l’application de l’alinéa 20(1)b) de la Loi [Appleton & Associates c. Bureau du Conseil privé, 2007 CF 640, para 26]. Parmi les renseignements qui demeurent en cause, je suis d’avis que les suivants ne satisfont pas à ce critère :

la section prévoyant les prochaines étapes (pages 188, 197 et 1014) du rapport de la SCHL;
les observations de la SCHL lorsque les renseignements se sont pas de nature financière ou technique (pages 185, 188, 196, 1014).

[12] La Banque Laurentienne a affirmé que la communication des sommaires de portefeuille [traduction] « révélerait les pratiques et les processus de la Laurentienne, y compris en ce qui a trait à la documentation, à la vérification du revenu et à l’évaluation immobilière » et « la relation entre la Laurentienne et un acteur de l’industrie agissant à titre d’organisme quasi réglementaire ». Je note que les renseignements qui ne satisfont pas au premier critère de l’exception, selon mes conclusions, ne font pas partie de ces catégories.

[13] Pour satisfaire au deuxième critère, à savoir que les renseignements sont objectivement confidentiels, ceux-ci doivent répondre aux trois conditions suivantes :

les renseignements ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou autrement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt public. [Voir : Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453.]

[14] Aucun des renseignements dont la communication est toujours refusée ne semble être accessible dans le domaine public.

[15] Durant le traitement de la demande, la Banque Laurentienne a indiqué à la SCHL que les dispositions relatives à la confidentialité dans la Loi nationale sur l’habitation protègent ces renseignements contre la divulgation. Le Commissariat convient que la Banque Laurentienne a une attente raisonnable de confidentialité en raison de ces dispositions, mais la communication des renseignements peut seulement être refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b) si tous les critères de l’exception sont satisfaits.

[16] Je conviens que la relation entre la Banque Laurentienne et la SCHL n’est pas contraire à l’intérêt public et je suis d’avis que la confidentialité de la communication des renseignements satisfaisant à tous les autres critères de l’exception favorise cette relation.

[17] Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que les renseignements en cause satisfont au deuxième critère de l’exception lorsqu’ils satisfont également aux autres critères de l’alinéa 20(1)b).

[18] En ce qui a trait au troisième critère de l’exception, je conviens que certains des renseignements non communiqués ont été fournis par la Banque Laurentienne à la SCHL ou que leur divulgation révélerait des renseignements fournis par la Banque Laurentienne. Je ne suis cependant pas convaincue que tous les renseignements dont la communication est toujours refusée ont été fournis par la Banque Laurentienne ou qu’il n’est pas possible de prélever davantage de renseignements pour communiquer de l’information qui ne révèle pas des renseignements fournis par la Banque Laurentienne.

[19] La jurisprudence ayant trait à l’alinéa 20(1)b) a régulièrement fait la distinction entre des renseignements fournis par un tiers et des observations indépendantes qui ont été faites selon des renseignements qui ont été fournis [voir, p. ex. : Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 152-158; Canada (Transports) c. Air Transat A.T. Inc., 2019 CAF 286, para 71-81; Hibernia Management and Development Company Ltd v. Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers, 2012 CF 417, para 52-53]. Une bonne partie des renseignements dans le rapport de la SCHL consistent en ses propres observations et ne révèlent pas d’information que lui a fournie la banque aux fins d’examen. Par conséquent, je ne suis pas convaincue que les renseignements suivants satisfont à ce critère :

Les types de dossiers que la SCHL a décidé d’exclure de son échantillon (pages 183, 191, 1008);
Le niveau de confiance et la marge d’erreur (pages 183, 191, 1008);
Les résultats de l’examen de dossier lorsqu’ils ne révèlent pas d’information fournie par la Banque Laurentienne, y compris :
- Le pourcentage des dossiers dans l’échantillon qui étaient conformes/admissibles, non conformes/inadmissibles, fondés/infondés (pages 184-186, 188, 191, 193-196, 1009, 1011-1014);
- Les titres des tableaux de résultats et des catégories choisies par la SCHL pour l’examen, énumérés à gauche des tableaux (pages 184, 187, 192, 195, 1010, 1013);
Le nombre d’éléments de données examinés (pages 186, 194, 1012);
Les observations de la SCHL lorsqu’elles ne révèlent pas d’information fournie par la Banque Laurentienne (pages 185, 188, 196, 1014);
La section prévoyant les prochaines étapes (pages 188, 197 et 1014) dans le rapport de la SCHL.

[20] Les seuls renseignements dans les rapports de la SCHL qui satisfont au critère selon lequel ils doivent avoir été fournis par la banque sont les suivants :

Les résultats ventilés par catégories précises (pages 184, 187, 192, 195, 1010, 1013);
Les détails relatifs à des produits précis de la banque (pages 185, 188, 196, 1014);
Les détails relatifs au type de preuve requise par la banque (pages 185, 188, 196, 1014).

[21] Je suis d’avis que la Banque Laurentienne a toujours traité les renseignements qui demeurent en cause comme étant confidentiels, et que le dernier critère de l’exception est donc satisfait.

[22] Je conclus que les renseignements qui demeurent en cause satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b), sauf les renseignements qui ne sont pas de nature financière, commerciale et/ou technique et qui n’ont pas été fournis par un tiers, comme susmentionné, aux pages 183-188, 191-197, 1008-1014.

[23] Lorsque les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b), je n’ai pas examiné les autres exceptions appliquées aux mêmes renseignements, qui comprennent les renseignements se rapportant à des prêts individuels et les arbres décisionnels qui révèlent de l’information au sujet des processus internes de la banque.

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[24] L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[25] Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[26] Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[27] La SCHL a appliqué l’alinéa 20(1)c) parallèlement avec l’alinéa 20(1)b) et l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer les renseignements qui demeurent en cause.

[28] Dans ses observations, la Banque Laurentienne a indiqué des préjudices qui pourraient découler de la communication des renseignements :

préjudice financier lié aux effets sur la confiance du public et de la clientèle;
confusion, mauvaise compréhension et conclusions trompeuses au sein de l’industrie et des médias;
déformation des données par des concurrents pour améliorer leur propre position sur le marché;
usage des données par des concurrents pour comparer ou améliorer leurs processus, sans que la Banque Laurentienne ait accès à de l’information similaire à leur sujet.

[29] Puisque j’ai déjà conclu que certains renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b), y compris les politiques internes, les procédures et les renseignements relatifs aux clients de la Banque Laurentienne, il n’est pas nécessaire de considérer en quoi la communication de ce type de renseignement pourrait lui causer un préjudice.

[30] En ce qui concerne le reste des renseignements, je ne suis pas convaincue que les critères de l’alinéa 20(1)c) sont satisfaits.

[31] Suivant l’alinéa 20(1)c), il est nécessaire de fournir des éléments de preuve qui établissent l’incidence financière que la communication des renseignements pourrait avoir sur le tiers et sa compétitivité ainsi que la probabilité de cette incidence. Les parties doivent démontrer l’existence d’un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité [voir : Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 197, 206].

[32] Les observations de la banque concernant l’alinéa 20(1)c) portent principalement sur des renseignements qui sont visés par l’alinéa 20(1)b), comme je l’ai déjà conclu. La banque a soulevé la question de la mauvaise compréhension de la part du public de manière plus générale, qui pourrait s’appliquer aux renseignements qui, selon mes conclusions, n’ont pas été fournis par la banque (produit de travail de la SCHL). La Cour suprême a statué que les décideurs devraient accueillir avec scepticisme les allégations que la mauvaise compréhension, par le public, des renseignements divulgués sera préjudiciable au tiers, que refuser de communiquer des renseignements pour cette raison compromettrait l’objet fondamental de la législation en matière d’accès à l’information (voir : Merck, au para 224).

[33] De plus, tout lien avec les préjudices indiqués semblerait diminué par le fait que certains des renseignements sont accessibles au public. Bien que la Banque Laurentienne ait indiqué que les renseignements qu’elle a mis à la disposition du public ont attiré fortement l’attention des médias et du marché, elle n’a fourni aucun élément de preuve pour démontrer que cette attention négative lui a causé un préjudice financier appréciable ou a nui à sa compétitivité, même si le Commissariat a soulevé ce point auprès de la banque.

[34] À part affirmer que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)c), la SCHL n’a pas fait d’observation appuyant l’application de cette exception. Bien que la SCHL ait fait des observations montrant comment la communication pourrait lui causer un préjudice, l’alinéa 20(1)c) protège les tiers, et non pas les institutions fédérales, contre les préjudices financiers.

[35] Je conclus que l’information ne satisfait pas aux critères de l’alinéa 20(1)c).

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[36] L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[37] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[38] La SCHL a appliqué l’alinéa 20(1)d) parallèlement avec l’alinéa 20(1)b) et l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer les renseignements qui demeurent en cause.

[39] Puisque j’ai déjà conclu que certains renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b), y compris les politiques internes, les procédures et les renseignements relatifs aux clients de la Banque Laurentienne, il n’est pas nécessaire de considérer en quoi la communication de ce type de renseignement pourrait lui causer un préjudice.

[40] En ce qui concerne le reste des renseignements, je ne suis pas convaincue que les critères de l’alinéa 20(1)d) sont satisfaits.

[41] Selon les observations de la Banque Laurentienne, je suis d’avis que celle-ci prend actuellement part à des négociations en vue de contrats qui pourraient être pertinentes relativement aux renseignements en cause. La banque a notamment indiqué qu’elle [traduction] « prend constamment part à plusieurs négociations en vue de contrats, au niveau des clients/hypothèques, concernant la titrisation, avec des partenaires commerciaux et des intervenants » et que la communication pourrait l’empêcher d’exercer la diligence raisonnable et entraver son processus de négociation.

[42] Les tribunaux ont interprété l’entrave, dans le contexte de l’alinéa 20(1)d), qui utilise le même libellé que l’alinéa 18b), comme signifiant « obstruction », tout comme le terme correspondant dans la version anglaise, « interference ». [voir Blood Band c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2003 CF 1397, para 49; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 F.C. 665 (F.C.T.D.), para 24-25].

[43] À part affirmer que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)d), la SCHL n’a pas fait d’observation appuyant l’application de cette exception.

[44] Dans ses observations, la Banque Laurentienne n’a pas indiqué de renseignements précis dont la communication pourrait entraver les négociations indiquées ou expliqué le lien entre ces renseignements et le préjudice aux négociations. Comme seul le travail de la SCHL demeure en cause, je conclus que ni la SCHL ni la banque n’ont fourni des observations suffisantes pour expliquer en quoi la communication des renseignements risquerait vraisemblablement de causer un préjudice aux négociations de la banque.

[45] Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)d).

Résultat

[46] La plainte est fondée.

Ordonnance

J’ordonne à la présidente de la SCHL de communiquer les renseignements qui n’ont pas été fournis par un tiers aux pages 183-188, 191-197, 1008-1014 :

Les types de dossiers que la SCHL a décidé d’exclure de son échantillon;
Le niveau de confiance et la marge d’erreur de l’échantillon choisi par la SCHL;
Les résultats de l’examen de dossier lorsqu’ils ne révèlent pas d’information fournie par la Banque Laurentienne;
Le nombre d’éléments de données examinés;
Les observations de la SCHL lorsqu’elles ne révèlent pas d’information fournie par la Banque Laurentienne;
Les prochaines étapes énumérées dans le rapport de la SCHL.

Rapport et avis de l’institution

Le 20 mars 2025, j’ai transmis à la présidente mon rapport dans lequel je présentais mes ordonnances.

Le 24 avril 2025, la coordonnatrice de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels de la SCHL m’a avisée que cette dernière ne donnerait pas suite à l’ordonnance. La SCHL a indiqué qu’elle pouvait seulement donner suite aux parties 1 et 2 de mon ordonnance. La SCHL a indiqué qu’elle ne pouvait pas donner suite aux parties 3, 4, 5 et 6 de mon ordonnance ou qu’elle pouvait seulement y donner partiellement suite. La SCHL soutient que certains des renseignements dont j’ordonne la communication sont visés par les exceptions prévues aux alinéas 20(1)b), 20(1)c) et 20(1)d), et a indiqué qu’elle avait l’intention d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale en vertu du paragraphe 41(2) de la Loi.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si elles n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autre destinataire du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé à la Banque Laurentienne.