Services publics et Approvisionnement Canada (Re), 2025 CI 21

Date : 2025-03-24
Numéro de dossier du Commissariat : 5820-03828
Numéro de la demande d’accès : A-2020-00477

Sommaire

La partie plaignante allègue que Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à une demande d’accès en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise des documents précis relatifs à un contrat pour des services de désaffectation et de démolition à l’Immeuble de la protection de la santé qui a été attribué à un sous-traitant. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

SPAC n’a pas reconnu que certains des documents demandés relevaient de lui, mais la Commissaire à information a conclu que les documents, s’ils existent, relèveraient de SPAC. De plus, SPAC n’a pas démontré qu’il avait effectué une recherche raisonnable de documents pertinents.

La Commissaire a ordonné SPAC de demander de l’aide et des copies des documents à un tiers, de fournir une nouvelle réponse à la partie plaignante et de communiquer à celle-ci tous les documents supplémentaires qu’il a localisés. SPAC a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance. La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à une demande d’accès en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise les documents suivants relatifs à un contrat pour de la désaffectation et de la démolition interne (services de consultation) à l’Immeuble de la protection de la santé (IPS) qui a été attribué à Temprano & Young Architects Inc. (contrat de SPAC no PWG360478) [traduction] :

RSD complet rempli au moment des travaux de conception du projet, selon l’addenda 1;
Rapport de faisabilité final (un des livrables du projet), selon l’addenda 1;
Évaluation du rendement environnemental, plans pour le bien (IPS), fournis à Temprano & Young par BGIS et/ou TPSGC, selon l’addenda 3;
Les cinq procès-verbaux des réunions auxquelles a participé Temprano & Young durant la phase de définition du projet et la phase de conception du projet, selon l’addenda 3;
Document « Inventaire de l’équipement jugé utilisable » qui a été rempli durant l’enquête sur place et fourni au gestionnaire de projet, selon l’addenda 2;
Dessins mécaniques et électriques de l’IPS fournis à la visite d’appréciation du travail, selon l’addenda 1;
Dessins architecturaux et structuraux originaux en PDF de l’IPS, conformément aux addendas 2 et 3;
Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2011;
Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2012;
Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2013;
Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2014;
Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2015;
Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant les exercices 2016-2017-2018-2019.

[2] L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[3] Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire que le Commissariat à l’information fasse enquête sur la question de savoir si SPAC a effectué une recherche raisonnable pour les points 1, 2, 6 et 7 de la demande.

Enquête

Documents relevant d’une institution

[4] La Loi prévoit un droit d’accès aux documents relevant des institutions fédérales. Bien que la Loi ne définisse pas le terme « relever de », la Cour suprême du Canada a affirmé que ce terme devrait être interprété de façon libérale et généreuse pour assurer un droit d’accès efficace. [Voir Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25.]

[5] Les documents relevant des institutions fédérales ne sont pas nécessairement limités aux documents en leur possession physique.

Lorsque les documents ne sont pas en la possession physique des institutions, ces dernières, pour déterminer si les documents relèvent d’elles, doivent se demander si les documents sont liés à une affaire institutionnelle et, dans l’affirmative, si un cadre supérieur de l’institution peut raisonnablement s’attendre à obtenir une copie sur demande. Les institutions doivent tenir compte de tous les facteurs pertinents lorsqu’elles en arrivent à cette conclusion.
Lorsque les documents sont en la possession physique des institutions, ces dernières doivent tenir compte de tous les facteurs pertinents pour évaluer si les documents relèvent d’elles ou non.

[6] Dans les deux cas, les facteurs précis qui doivent être pris en considération dépendent des circonstances. Ces facteurs peuvent notamment comprendre la question de savoir si le contenu des documents est lié au mandat, aux obligations, aux activités ou aux fonctions de l’institution, qui a créé les documents et pourquoi l’institution les a créés ou obtenus. En général, aucun facteur n’est déterminant à lui seul. Les documents relèvent de l’institution lorsque les facteurs pertinents, pris ensemble, appuient une telle conclusion.

[7] Lorsque les documents ne relèvent pas des institutions, ils ne sont pas assujettis à la Loi. Les institutions ne sont donc pas tenues de les communiquer.

Les documents demandés relèvent-ils de l’institution?

[8] La demande se rapporte à un sous-contrat qui a été accordé par Brookfield Global Integrated Solutions (BGIS) à Temprano & Young Architects Inc. BGIS est une société privée qui gère les immeubles de SPAC à certains endroits.

[9] Dans ses observations, SPAC n’a pas explicitement indiqué qu’aucun des documents demandés ne relevait de lui. Il a plutôt indiqué que les documents visés par les points 5 et 8 à 13 relèvent de lui. En ce qui concerne les documents qui seraient visés par les points 3 et 4, SPAC a cependant indiqué que, soit ces documents n’existent pas, soit aucun n’a été trouvé. SPAC a aussi indiqué qu’il n’a pas tenté de demander à BGIS si elle avait une copie de ces documents.

[10] Par conséquent, j’infère que SPAC ne reconnaît pas que les documents visés par les points 3 et 4, s’ils existent, relèvent de lui et je dois donc évaluer si ces documents relèveraient de SPAC, s’ils existaient.

[11] En ce qui concerne la première partie du test permettant d’établir si les documents relèvent d’une institution prévu par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), supra, je suis d’avis que les documents visés par les points 3 et 4, s’ils existaient, seraient liés à une affaire institutionnelle de SPAC. Dans la décision Canada (Public Services and Procurement) v. Canada (Information Commissioner), 2024 FC 918 (PSPC) [décision en anglais seulement], la Cour a considéré la portée des « affaires institutionnelles » de SPAC et a conclu que ses responsabilités s’étendaient notamment à toutes les questions relatives à la construction, à l’entretien et à la réparation des ouvrages publics et des immeubles fédéraux et des biens réels fédéraux (para 65). En outre, lorsque SPAC donne en sous-traitance les travaux qui relèvent de ses responsabilités, ces travaux continuent d’être liés à ses affaires institutionnelles (para 70), tout comme les travaux donnés en sous-traitance par l’entrepreneur principal (para 73).

[12] S’il existait des documents visés par le point 3, je suis d’avis qu’ils seraient liés à une affaire institutionnelle de SPAC. Toute évaluation environnementale ou tout document exposant des plans pour le bien sont directement liés aux responsabilités de SPAC en matière d’immobilier prévues dans la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.

[13] En ce qui concerne les documents visés par le point 4, je suis également d’avis qu’ils seraient liés à une question institutionnelle, s’ils existaient. Les procès-verbaux des cinq réunions censées avoir eu lieu selon l’addenda 3 seraient liés à la manière dont les travaux visés par le sous-contrat seraient effectués. Comme la Cour a conclu, dans l’affaire PSPC, que les travaux effectués en sous-traitance peuvent être liés à une question institutionnelle, je suis d’avis que si ces procès-verbaux existaient, ils se rapportaient à une question institutionnelle de SPAC aux fins du test susmentionné.

[14] La deuxième partie du test permettant d’établir si des documents relèvent d’une institution consiste à se demander si un cadre supérieur de l’institution peut raisonnablement s’attendre à obtenir une copie sur demande, en prenant en considération tous les facteurs pertinents. En ce qui a trait aux points 3 et 4, je réponds affirmativement à cette question, pour les motifs qui suivent.

[15] Dans le contexte de l’enquête du Commissariat qui a donné lieu à l’affaire judiciaire, SPAC avait fourni au Commissariat une copie du contrat principal entre lui et BGIS. Ce même contrat est pertinent en l’espèce, et différentes parties de celui-ci indiquent que les documents visés par les points 3 et 4 relèvent de SPAC. Il y est notamment question d’un droit d’accès à ce type de documents ayant force obligatoire ainsi que du pouvoir de SPAC de régir ou de contrôler la communication et la disposition de ce type de document (voir : PSPC aux para 87-95). Les paragraphes 86 et 96 de la décision PSPC sont particulièrement pertinents [traduction] :

[86] Le contrat principal contient les fondements légaux permettant à BGIS de réaliser les travaux et de sous-traiter. Les parties ont échangé des observations détaillées, par écrit et oralement, lors de l’audience, concernant la question de savoir si des modalités précises prévues dans le contrat principal permettent à SPAC d’exiger de BGIS de fournir des copies des documents mentionnés dans la demande. Bien que l’existence d’un droit contractuel d’obtenir des copies exerce manifestement une influence, ce n’est pas nécessairement un facteur déterminant dans la question de savoir si les documents relèvent ou non de l’institution au sens du 4(1). L’existence d’un tel droit n’est pas non plus nécessairement une condition permettant de conclure que le deuxième volet du test établi dans Défense nationale est satisfait : voir YUDC v Information and Privacy Commissioner, au para 55. Comme l’ont reconnu les parties, il ne faut pas perdre de vue la question principale à laquelle il faut répondre, à savoir : est-ce qu’un cadre supérieur de SPAC pourrait (ou devrait raisonnablement s’attendre à) obtenir une copie des documents de la part de BGIS?

[…]

[96] Les dispositions susmentionnées du contrat principal ne sont pas les seuls éléments indiquant que, si un cadre supérieur de SPAC demandait des copies des documents dans la demande, BGIS répondrait affirmativement et les fournirait. BGIS s’est déjà montrée disposée à coopérer et à aider relativement à la demande.

[16] Je suis d’avis que, selon plusieurs dispositions du contrat principal, SPAC pourrait raisonnablement s’attendre à obtenir une copie des documents visés par les points 3 et 4 sur demande, s’ils existaient, notamment les sections 2.5.7, 2.10.5, 2.44, 5.9.2.5 et 5.9.2.13.

[17] Compte tenu de la décision de la Cour fédérale dans l’affaire PSPC et des faits dont j’ai connaissance en l’espèce, je conclus que tous les documents visés par cette demande qui sont en la possession physique de BGIS relèvent de SPAC et auraient dû être récupérés en réponse à cette demande. SPAC n’a fait aucune observation expliquant pourquoi il n’aurait pas été raisonnable ou nécessaire de demander les documents pertinents à BGIS.

[18] Je conclus que tous les documents, s’ils existaient, relevaient de SPAC. SPAC était donc tenu de les communiquer.

Recherche raisonnable

[19] SPAC est tenu d’effectuer une recherche raisonnable pour les documents visés par la demande d’accès, c’est-à-dire qu’un ou des employés expérimentés de l’institution ayant une connaissance du sujet de la demande d’accès doivent avoir fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande.

[20] Une recherche raisonnable correspond au niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de chercher les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[21] Il n’est pas nécessaire que cette recherche soit parfaite. Une institution n’est donc pas tenue de prouver hors de tout doute qu’il n’existe pas d’autres documents. Les institutions doivent toutefois être en mesure de démontrer qu’elles ont fait des démarches raisonnables pour repérer et localiser les documents qui relèvent d’elles.

L’institution a-t-elle effectué une recherche raisonnable de documents?

[22] Le bureau de première responsabilité (BPR) que SPAC a chargé de chercher les documents pertinents était la Direction générale des services immobiliers et SPAC a communiqué 623 pages de documents en réponse à la demande.

[23] Pour les motifs qui suivent, je ne suis pas d’avis que SPAC a effectué une recherche raisonnable de documents pertinents dans le cadre de la demande.

[24] Pour démontrer le caractère raisonnable de la recherche effectuée, SPAC a affirmé qu’il avait effectué une recherche exhaustive de documents papier et électroniques, en utilisant les mots-clés appropriés pour chercher dans les dépôts électroniques.

[25] Cette affirmation est cependant minée par le fait que, depuis, SPAC a repéré de nombreux documents supplémentaires qu’il avait omis de repérer lors de sa réponse initiale à la demande. Par exemple :

Rapports sur la qualité de l’air intérieur (visés par les points 8 à 13 de la demande);
Un document pertinent dans le cadre de cette partie de la demande concernant un « Inventaire de l’équipement jugé utilisable » (visé par le point 5 de la demande).

[26] SPAC n’a pas expliqué de façon convaincante pourquoi ces documents n’ont pas été repérés à la suite des recherches originales. Par exemple, bien que SPAC affirme que certains livrables prévus par le contrat n’ont pas été préparés parce que le projet a été annulé, il n’a pas précisé de quels livrables il s’agissait ni comment cela expliquait l’absence de documents particuliers pertinents dans le cadre de la demande.

[27] La partie plaignante alléguait que les documents suivants manquaient dans la réponse de SPAC à la demande :

Point 3 - Évaluation du rendement environnemental, plans pour le bien (IPS), fournie à Temprano & Young par BGIS et/ou TPSGC, selon l’addenda 3;
Point 4 - Les cinq procès-verbaux des réunions auxquelles a participé Temprano & Young durant la phase de définition du projet et la phase de conception du projet, selon l’addenda 3;
Point 5 - Document « Inventaire de l’équipement jugé utilisable » qui a été rempli durant l’enquête sur place et fourni au gestionnaire de projet, selon l’addenda 2;
Point 8 - Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2011;
Point 9 - Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2012;
Point 10 - Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2013;
Point 11 - Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2014;
Point 12 - Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant l’exercice 2015;
Point 13 - Tous les RSD et rapports sur la QAI préparés pour l’IPS durant les exercices 2016-2017-2018-2019.

[28] J’estime qu’il était déraisonnable que SPAC ne demande pas à BGIS les documents visés par les points 3 et 4 de la demande. En effet, pour les motifs que j’ai déjà exposés, je suis d’avis que les documents supplémentaires, s’ils existaient, relèveraient de SPAC.

[29] Quant au point 5, SPAC a indiqué qu’il a bien récupéré ce document, mais qu’il l’a signalé comme n’étant pas pertinent par erreur. SPAC n’a pas encore traité ou fourni ce document à la partie plaignante.

[30] Quant aux points 8 à 13, SPAC a indiqué que tous les rapports sur les substances dangereuses désignées ont été fournis à la partie plaignante, mais pas les rapports sur la qualité de l’air intérieur. SPAC a maintenant localisé ces rapports, mais il ne les a pas encore traités ni fournis à la partie plaignante. SPAC a aussi indiqué qu’il avait trouvé d’autres documents relatifs à ces rapports, mais qui n’avaient pas été expressément demandés, qu’il est disposé à fournir à la partie plaignante.

[31] Je note que SPAC n’a pas indiqué les numéros de page auxquels se trouvent les rapports sur les substances dangereuses désignées dans la réponse et le Commissariat n’a trouvé que deux documents de la période visée dont le titre était « Rapport sur les substances dangereuses désignées » (pages 700-708). Bien qu’il reconnaisse que des documents ayant différents autres titres peuvent être équivalents, et qu’il aurait donc pu les traiter pour toutes les années visées, SPAC n’a pas démontré que c’est le cas. SPAC devrait vérifier s’il a fourni tous ces rapports ou leurs équivalents à la partie plaignante pour les périodes visées. La partie plaignante a aussi fait remarquer que certains rapports qu’elle a reçus sont intitulés « Mise à jour », mais qu’aucun rapport original correspondant n’a été fourni. SPAC devrait également vérifier s’il a fourni toutes les versions disponibles des rapports pour les périodes visées.

[32] Bien que le Commissariat ait cherché à savoir si BGIS pourrait vraisemblablement détenir des documents pertinents, SPAC a affirmé que cette question est de l’ordre de la conjecture. Je suis d’avis que cette considération n’est pas pertinente, car tant que les documents n’ont pas été récupérés, la question de savoir où ils sont détenus est, le plus souvent, de l’ordre de la conjecture. Pour les motifs que j’ai déjà exposés, je suis d’avis que SPAC aurait dû communiquer avec BGIS pour savoir si, en fait, il existait des documents papier qui n’étaient pas en la possession de SPAC, puis obtenir des copies de ceux-ci.

[33] Je conclus que SPAC n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents.

Résultat

[34] La plainte est fondée.

Ordonnances

J’ordonne au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux ce qui suit :

Demander à BGIS quels documents ont été fournis, le cas échéant, en réponse à la question 9 de l’addenda 3, comme indiqué au point 3 du texte de la demande;
Obtenir de BGIS des copies de tous les documents fournis en réponse à la question 9 de l’addenda 3, comme indiqué au point 3 du texte de la demande, si ces documents existent;
Obtenir de BGIS des copies de tous les procès-verbaux des réunions qui se sont tenues avec des soumissionnaires durant la phase de définition du projet et la phase de conception du projet, si ces documents existent, selon la question 6 de l’addenda 3, comme indiqué au point 4 du texte de la demande;
Demander de l’information et de l’aide à BGIS concernant les rapports sur les substances dangereuses désignées et les rapports sur la qualité de l’air intérieur afin de vérifier si SPAC a toutes les versions disponibles de ces rapports ou leurs équivalents pour les périodes indiquées aux points 8 à 13 de la demande d’accès;
Obtenir de BGIS des copies de toutes les versions des rapports sur les substances dangereuses désignées et des rapports sur la qualité de l’air intérieur, comme indiqué aux points 8 à 13 du texte de la demande, qui ne sont pas en la possession de SPAC, si ces documents existent;
Fournir une nouvelle réponse à la partie plaignante;
Communiquer à la partie plaignante tous les documents supplémentaires localisés à la suite des recherches supplémentaires, à moins que leur communication puisse être refusée, en tout ou en partie, en vertu d’une ou plusieurs dispositions de la partie I de la Loi. Le cas échéant, nommer la ou les dispositions invoquée(s);

Rapport et avis de l’institution

Le 18 février 2025, j’ai transmis au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux mon rapport dans lequel je présentais mes ordonnances.

Le 18 mars 2025, le sous-ministre adjoint, Politiques, Planification et Communications, de SPAC m’a avisée que ce dernier donnerait suite à l’ordonnance. SPAC a indiqué qu’il demandera à BGIS de chercher d’autres documents pertinents et qu’il fournira une réponse complète à la partie plaignante.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. Quiconque exerce un recours en révision doit le faire dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ce délai, toute ordonnance rendue prend effet le 36e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.