Santé Canada (Re), 2026 CI 14

Date : 2026-02-10
Numéro de dossier du Commissariat : 5824-01438
Numéro de la demande d’accès : A-2023-000668

Sommaire

La partie plaignante allègue que Santé Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 16(2)c) (faciliter la perpétration d’une infraction), de l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations), de l’alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations) et de l’article 22 (essais, épreuves, examens ou vérifications) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. La demande vise à obtenir des documents précis en lien avec l’analyse de drogues qu’effectue Santé Canada. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Santé Canada n’a pas pu démontrer que certains des renseignements satisfaisaient à l’ensemble des critères de ces exceptions, notamment en quoi leur communication risquerait vraisemblablement de faciliter la perpétration d’une infraction ou de compromettre l’utilisation ultérieure des procédures ou techniques d’essai.

La Commissaire à l’information a ordonné à Santé Canada de communiquer des renseignements précis à l’égard desquels elle a conclu que les exceptions invoquées ne s’appliquent pas. Santé Canada a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que Santé Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès :

l’alinéa 16(2)c) (faciliter la perpétration d’une infraction);
l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
l’alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
l’article 22 (essais, épreuves, examens ou vérifications).

[2]L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[3]La demande vise à obtenir des documents précis en lien avec l’analyse de drogues qu’effectue Santé Canada.

Enquête

[4]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié.

Paragraphe 16(2) : faciliter la perpétration d’une infraction

[5]Le paragraphe 16(2) permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de faciliter la perpétration d’une infraction.

[6]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements (par exemple, des renseignements sur les méthodes ou les techniques criminelles, ou des détails techniques sur les armes, comme le prévoient les alinéas 16(2)a) à c)), pourrait faciliter la perpétration d’une infraction;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[7]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[8]Santé Canada a appliqué l’alinéa 16(2)c), en parallèle avec l’article 22 et parfois en parallèle avec les alinéas 21(1)a) et 21(1)b), aux pages 3-4 et 24-27. Au cours de l’enquête, il a aussi décidé d’appliquer cette exception à la page 47.

[9]Santé Canada a affirmé que les politiques, les procédures et le cadre opérationnel interne du laboratoire du Service d’analyse des drogues (SAD) demeurent confidentiels afin de protéger non seulement l’intégrité et la sécurité de l’équipement et des techniques analytiques, mais aussi la sécurité du personnel de laboratoire qui participe aux processus soutenant la lutte contre le crime organisé au Canada. Il a ajouté qu’il existe des procédures qui régissent la communication de renseignements généraux aux parties externes. La communication des renseignements demandés risque de révéler les processus opérationnels d’un environnement sécurisé et sensible qui soutient la position du gouvernement du Canada dans le cadre d’instances judiciaires.

[10]Bien qu’un membre du public puisse supposer les méthodes utilisées dans l’analyse des drogues, Santé Canada a évoqué l’effet mosaïque pour expliquer que, même si les renseignements aux pages 3-4 ne sont pas en soi confidentiels, leur contexte révèle des détails opérationnels sur le SAD ainsi que sur les processus, les moyens et parfois l’orientation des enquêtes menées par d’autres services du ministère. Il a ajouté que la communication des renseignements pourrait aussi révéler ses moyens et ses procédures en matière d’établissement du profil d’impuretés et de détection de drogues synthétiques, qui sert à enquêter sur les drogues fabriquées illégalement par des organisations criminelles et en assurer la traçabilité.

[11]Santé Canada a affirmé que, si ces renseignements étaient communiqués, ils pourraient être utilisés à des fins abusives par une personne mal intentionnée dans le but d’essayer d’invalider ou de manipuler les résultats d’analyses de drogues et d’exposer le gouvernement du Canada à des risques lors d’instances judiciaires. Les infractions qui pourraient en découler comprennent la falsification d’éléments de preuve, la fraude, le parjure, la contrefaçon, l’entrave à la justice et l’utilisation abusive de renseignements confidentiels / la violation de la confidentialité.

[12]Santé Canada a expliqué que les noms et les coordonnées des employés du SAD ne sont pas rendus publics en raison de la nature de leur travail (l’analyse de substances contrôlées et leur coopération avec les organismes nationaux et internationaux d’application de la loi), lequel exige des mesures renforcées en matière de protection de la vie privée, de sécurité et de confidentialité. Il a ajouté que la communication de ces renseignements pourrait exposer ces employés à un risque excessif, à du harcèlement ou à toute autre forme de trafic d’influence, ce qui pourrait compromettre leur efficacité dans l’exercice de leurs fonctions d’analyse.

[13]Santé Canada a fait valoir qu’il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé si les renseignements aux pages 3-4 et 24-27 sont communiqués en raison du risque d’utilisation abusive.

[14]Contrairement aux observations qu’a présentées Santé Canada, certains renseignements semblent accessibles au public dans des affaires criminelles où les analyses effectuées par le SAD ont été utilisées comme éléments de preuve (voir, par exemple, R. c. Boyce, 2015 ONSC 7672, et R. c. Gaber, 2016 YKSC 26).

[15]Dans l’affaire Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, la Cour suprême du Canada a conclu que la communication de renseignements susceptibles de donner une impression erronée quant à l’innocuité d’un produit ne peut, sauf dans un cas inhabituel, donner lieu à l’attente raisonnable nécessaire en matière de préjudice. Un refus de communiquer des renseignements par crainte que le public les comprenne mal compromettrait l’objet fondamental de la Loi. Rien n’empêche Santé Canada de fournir des explications supplémentaires à la partie plaignante s’il craint que les renseignements soient mal compris ou pris hors contexte.

[16]Les observations qu’a présentées Santé Canada ne démontrent pas en quoi il est raisonnable de s’attendre à ce que la communication des renseignements aux pages 3-4, 24-27 et 47 puisse faciliter la perpétration d’une infraction.

[17]Par conséquent, je conclus que les renseignements aux pages 3-4, 24-27 et 47 ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 16(2)c).

[18]Puisque les renseignements ne satisfont pas aux critères de cet alinéa, j’ai aussi examiné si Santé Canada a correctement appliqué les alinéas 21(1)a) et 21(1)b) et/ou l’article 22 à ces mêmes renseignements.

Alinéas 21(1)a) et 21(1)b) : avis ou recommandations / comptes rendus de consultations ou de délibérations

[19]L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[20]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont des avis ou des recommandations;
les renseignements ont été élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[21]L’alinéa 21(1)b) permet aux institutions de refuser de communiquer des comptes rendus de consultations ou de délibérations auxquelles ont participé des employés du gouvernement, des ministres ou leur personnel.

[22]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont un compte rendu, c’est-à-dire un rapport ou une description;
le compte rendu concerne des consultations ou des délibérations;
au moins un dirigeant, administrateur ou employé de l’institution ou un ministre ou un membre de son personnel a pris part aux consultations ou aux délibérations.

[23]Pour que les exceptions prévues aux alinéas 21(1)a) ou 21(1)b) s’appliquent, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[24]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[25]Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) ou 21(1)b) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères des exceptions?

[26]Santé Canada a appliqué les alinéas 21(1)a) et 21(1)b), en parallèle avec l’alinéa 16(2)c) et l’article 22, pour refuser de communiquer certaines parties des pages 24-27.

[27]Les documents ont été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès. Je conviens aussi que les documents ne contiennent pas les motifs ou les comptes rendus de quelconque décision touchant les droits d’une personne, comme le décrit le paragraphe 21(2), et qu’ils ne sont pas des rapports établis par des consultants ou des conseillers de l’extérieur du gouvernement.

[28]Santé Canada a affirmé que ces pages contiennent des avis et des recommandations, et rendent compte de discussions internes et de délibérations entre employés.

[29]Il a ajouté que leur communication pourrait induire le lecteur ou le public cible en erreur.

[30]Santé Canada a aussi affirmé que l’alinéa 21(1)a) permet aux fonctionnaires de donner des avis sincères sans craindre que ceux-ci ne soient utilisés à des fins malveillantes ou pris hors contexte et que la protection des délibérations prévues à l’alinéa 21(1)b) est essentielle lorsque l’intention de la partie plaignante risque de miner l’intégrité du ministère et la confiance chez les employés.

[31]D’après les observations qu’a présentées Santé Canada, je conviens que certains renseignements à la page 26, lesquels sont un compte rendu de consultations ou de délibérations auxquelles ont pris part des employés de ce ministère, satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)b).

[32]Je ne suis toutefois pas d’avis que Santé Canada a démontré que tous les autres renseignements dont la communication a été refusée en vertu des alinéas 21(1)a) et 21(1)b) satisfont aux critères de ces exceptions parce qu’ils sont de nature factuelle. De plus, l’intention de la partie plaignante n’est pas un facteur qui est pris en considération lorsqu’il est question d’évaluer si les renseignements satisfont aux critères des alinéas 21(1)a) ou 21(1)b).

[33]Je conclus que les renseignements à la page 26, qui sont un compte rendu de consultations ou de délibérations auxquelles ont pris part des employés de Santé Canada, satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)b) et que les autres renseignements sur cette page, ainsi que tous les renseignements aux pages 24, 25 et 27, ne satisfont pas aux critères des alinéas 21(1)a) ou 21(1)b).

[34]Puisque certains des renseignements ne satisfont pas aux critères des alinéas 21(1)a) et 21(1)b), j’ai aussi examiné si Santé Canada a correctement appliqué l’article 22 à ces mêmes renseignements.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[35]Étant donné que certains des renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)b), Santé Canada devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, il devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[36]Santé Canada a affirmé qu’il devait prendre en considération des facteurs inhabituels et complexes. Tout en s’efforçant de trouver un équilibre entre le droit d’accès et le préjudice causé en cas de divulgation, il a fait valoir que l’ensemble de cet échange ne devrait pas être communiqué vu les dommages qui risqueraient d’en découler.

[37]Je conclus que Santé Canada a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’il a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Son exercice du pouvoir discrétionnaire était donc raisonnable.

Article 22 : essais, épreuves, examens ou vérifications

[38]L’article 22 permet aux institutions de refuser de communiquer les renseignements relatifs aux essais, épreuves, examens ou vérifications qui, s’ils étaient divulgués, nuiraient à leur utilisation ou à leurs résultats.

[39]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements concernent des essais, épreuves, examens ou vérifications ou les méthodes et techniques employées pour les effectuer;
la divulgation de ces renseignements aurait l’une des conséquences suivantes :
- fausserait les résultats d’un essai, d’une épreuve, d’un examen ou d’une vérification spécifique en cours ou à venir;
- compromettre l’utilisation ultérieure des essais, épreuves, examens ou vérifications, ou les méthodes ou techniques employées.

[40]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[41]Santé Canada a appliqué l’article 22, parfois en parallèle avec les alinéas 16(2)c) et/ou 21(1)a) et 21(1)b) à l’ensemble des documents, à l’exception de la page 28.

[42]Il a expliqué que, même si les principes fondamentaux en matière d’analyse des drogues sont généralement connus, les laboratoires où sont réalisées ces analyses élaborent des protocoles qui leur sont propres afin d’optimiser la précision, la sensibilité et l’efficacité. En ce sens, les opérations particulières qui sont menées au SAD de Santé Canada lui sont propres. Ses méthodes et son équipement sont confidentiels et ne sont pas connus du grand public.

[43]Santé Canada a ajouté que même les renseignements qui ne sont pas liés à des méthodes précises s’inscrivent dans le cadre des protocoles propres aux laboratoires parce que leur communication pourrait rendre ces procédures vulnérables à la manipulation ou à l’exploitation et nuire à la capacité du gouvernement à mener des essais efficaces et indépendants. De plus, leur communication compromettrait l’intégrité du processus ou la sécurité des renseignements en cause.

[44]Santé Canada a aussi fait valoir que ces renseignements pourraient être utilisés afin d’essayer de discréditer le SAD.

[45]D’après les observations qu’a présentées Santé Canada, je conviens que certains des renseignements concernent des procédures ou techniques d’essai. Je ne suis toutefois pas d’avis qu’il a démontré que certains renseignements aux pages 3-4, 24-26 et 47 concernent des procédures ou techniques d’essai. Il en va de même pour tous les renseignements aux pages 27 et 30 et les extraits de lois fédérales aux pages 49-54.

[46]D’après les observations qu’a présentées de Santé Canada, je conviens aussi que certains renseignements aux pages 29 et 55-59, ainsi que les renseignements qui ne sont pas connus du public aux pages 48-54, pourraient compromettre l’utilisation ultérieure de ces procédures ou techniques.

[47]Je ne suis toutefois pas d’avis que la communication des renseignements suivants compromettrait l’utilisation ultérieure des procédures d’essai :

les renseignements aux pages 1-2, à l’exception d’une ligne à la page 2;
les renseignements aux pages 5-23 et 41-46;
les renseignements qui semblent être d’ordre général, comme les en-têtes et les titres de section aux pages 29 et 55-59.

[48]De plus, étant donné que la recommandation des experts en la matière de Santé Canada concernant la nécessité de procéder à des caviardages se limitait aux renseignements de la page 3 (recommandation formulée durant le traitement de la demande d’accès), je ne suis pas convaincue que les autres renseignements aux pages 5-23 et 31-46 satisfont aux critères de l’article 22.

[49]Je conclus que les renseignements qui concernent les procédures ou techniques d’essai aux pages 2, 29 et 55-59 et dont la communication pourrait compromettre leur utilisation ultérieure, ainsi que les renseignements qui ne sont pas connus du public aux pages 48-54, satisfont aux critères de l’article 22. Je conclus aussi que les autres renseignements ne satisfont pas aux critères de cette exception.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[50]Puisque certains des renseignements satisfont aux critères de l’article 22, Santé Canada devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, il devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[51]Santé Canada a fait savoir qu’il a tenté de traiter la demande d’accès de bonne foi, tout en s’acquittant de son obligation de prêter assistance. Au moment d’examiner les documents, de nombreuses pages ont été prises en considération aux fins de communication. Il a affirmé que, en fin de compte, le refus de communiquer l’ensemble des documents était une mesure à la fois nécessaire et prudente visant à préserver l’intégrité des processus gouvernementaux.

[52]Je conclus que Santé Canada a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’il a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Son exercice du pouvoir discrétionnaire était donc raisonnable.

Article 25 : Prélèvements

[53]L’article 25 s’applique, nonobstant les autres dispositions de la Loi sur l’accès à l’information. Cet article exige que les institutions communiquent toute partie d’un document qui ne contient pas des renseignements visés par une exception en vertu de la Loi et qui pourrait raisonnablement être dépourvue des renseignements en cause. Cela s’inscrit dans le principe voulant que les exceptions nécessaires à l’accès à l’information soient limitées et précises.

[54]Santé Canada a affirmé que le prélèvement prévu à l’article 25 avait été envisagé, mais qu’il a décidé de refuser de communiquer l’ensemble des documents parce que le caviardage des parties de nature sensible rendait le contenu restant dénué de sens et n’offrait aucune valeur substantielle. Il a ajouté que même les renseignements de nature banale, lorsqu’ils sont considérés à la lumière des connaissances dont disposait la partie plaignante pendant son emploi, peuvent révéler des détails cruciaux, des dates ou des processus internes qui pourraient être exploités, de sorte à entraîner des risques inutiles.

[55]De plus, Santé Canada a affirmé qu’il a pris en considération les notions de fardeau administratif et d’efforts raisonnables. Même si cette demande ne comportait pas un grand nombre de documents, elle était l’une de plusieurs demandes soumises par la partie plaignante. Santé Canada est d’avis qu’il était plus efficace et transparent de refuser de communiquer l’ensemble des documents plutôt que de fournir des documents fortement caviardés.

[56]Finalement, Santé Canada a fait valoir que sa décision de refuser de communiquer l’ensemble des documents dans ce cas précis est conforme aux principes de la Loi, sans égard à l’identité de la partie plaignante, comme l’exige le paragraphe 4(2.1). Étant donné qu’un prélèvement donnerait lieu à des documents fortement caviardés, il prendrait la même décision, et ce, même si une autre personne venait à demander ces documents ou des documents similaires. La raison étant que la communication de multiples pages de renseignements fragmentaires risquerait d’entraîner des interprétations erronées et ne permettrait pas de transmettre un contenu pertinent.

[57]D’après l’orientation donnée sur l’article 25 par la majorité de la composition du tribunal dans l’affaire Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3 (voir les para 229-238), je ne suis pas convaincue que les autres renseignements soient dépourvus de sens, surtout compte tenu du fait que Santé Canada a reconnu que les « renseignements de nature banale » peuvent révéler des détails utiles. De plus, étant donné que les documents totalisent 59 pages, il est difficile de comprendre comment l’effort que représenterait leur caviardage ne serait pas justifié par les avantages que présentent le prélèvement et la communication des autres renseignements. De ce fait, il n’est pas clair en quoi l’analyse sémantique et l’analyse coûts-avantages de ces renseignements pourraient mener à la conclusion qu’il serait déraisonnable de les prélever.

[58]Je conclus que Santé Canada a omis de respecter l’article 25 lorsqu’il a refusé de communiquer dans leur intégralité 58 des 59 pages de documents pertinents.

Résultat

[59]La plainte est fondée.

Ordonnance

J’ordonne à la ministre de la Santé de communiquer les renseignements précis à l’égard desquels j’ai conclu que les exceptions invoquées ne s’appliquent pas, à savoir :

tous les renseignements à la page 1 dont la communication a été refusée en vertu de l’article 22;
les renseignements à la page 2 dont la communication a été refusée en vertu de l’article 22, à l’exception de la ligne qui, selon mes conclusions, satisfait aux critères de l’article 22;
tous les renseignements aux pages 3 à 25 dont la communication a été refusée en vertu des alinéas 16(2)c), 21(1)a) et/ou 21(1)b) et/ou de l’article 22;
les renseignements à la page 26 dont la communication a été refusée en vertu des alinéas 16(2)c), 21(1)a) et 21(1)b) et de l’article 22, à l’exception des renseignements qui, selon mes conclusions, sont un compte rendu de consultations ou de délibérations;
tous les renseignements à la page 27 dont la communication a été refusée en vertu des alinéas 16(2)c), 21(1)a) et 21(1)b) et de l’article 22;
les en-têtes et les titres de section à la page 29 dont la communication a été refusée en vertu de l’article 22;
tous les renseignements aux pages 30 à 46 dont la communication a été refusée en vertu de l’article 22;
tous les renseignements à la page 47 dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 16(2)c) et de l’article 22;
les en-têtes, les titres de section, les sections vierges et les extraits des lois fédérales aux pages 49 à 59 dont la communication a été refusée en vertu de l’article 22.

Rapport et avis de l’institution

Le 6 janvier 2026, j’ai transmis à la ministre de la Santé mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 5 février 2026, la directrice générale, Opérations de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels, m’a avisée que, même si Santé Canada maintient le fait que les exceptions avaient correctement été appliquées, ce dernier donnera suite à l’ordonnance.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. Quiconque exerce un recours en révision doit le faire dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ce délai, toute ordonnance rendue prend effet le 36e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.