Santé Canada (Re), 2025 CI 53

Date : 2025-11-05
Numéro de dossier du Commissariat : 5823-04936
Numéro de la demande d’accès : A-2023-001450/LS2

Sommaire

La partie plaignante allègue que, en réponse à une demande d’accès, Santé Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise des documents relatifs à une série de consultations organisées par Santé Canada avec des intervenants, entre le 30 novembre et le 21 décembre 2020. Ces consultations concernaient le Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues, particulièrement l’Arrêté d’urgence concernant l’importation, la vente et la publicité de drogues à utiliser relativement à la COVID-19 : DORS/2021-45. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

La partie plaignante allègue aussi que Santé Canada n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la même demande d’accès. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Ni Santé Canada ni aucun des tiers n’ont établi que les critères de l’alinéa 20(1)b) étaient satisfaits. Santé Canada n’a pas non plus établi qu’il avait effectué une recherche raisonnable lorsqu’il a répondu à la demande.

La Commissaire à l’information a ordonné à Santé Canada de communiquer les noms des tiers dans leur entièreté et d’effectuer une nouvelle recherche de documents. Santé Canada a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance. La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que, en réponse à une demande d’accès, Santé Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels) et de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise des documents relatifs à une série de consultations organisées par Santé Canada avec des intervenants, entre le 30 novembre et le 21 décembre 2020. Ces consultations concernaient le Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues, particulièrement l’Arrêté d’urgence concernant l’importation, la vente et la publicité de drogues à utiliser relativement à la COVID-19 : DORS/2021-45. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[2] La partie plaignante allègue aussi que Santé Canada n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la même demande d’accès. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[3] Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire que le Commissariat à l’information enquête sur l’application du paragraphe 19(1). Par conséquent, seule une colonne contenant les noms de tiers demeure visée par la plainte.

Enquête

[4] Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[5] L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[6] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[7] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[8] Santé Canada a appliqué l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer les noms de tous les tiers dans le courriel interne entre des membres de son personnel concernant la préparation d’un webinaire organisé par Santé Canada.

[9] Conformément à l’alinéa 35(2)c), le Commissariat a demandé des observations aux tiers dont les noms n’ont pas été communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b). Un avis a également été envoyé aux tiers, conformément à l’article 36.3, pour les informer de mon intention d’ordonner la communication de leurs noms et les inviter à présenter d’autres observations. Les tiers qui ont répondu ne se sont pas opposés à la communication ou n’ont pas fait de nouvelles observations.

[10] Douze tiers n’ont pas fourni d’observations en réponse à la demande ou à l’avis du Commissariat, trois tiers ont répondu qu’ils n’avaient pas d’observations à faire et douze des tiers ont répondu qu’ils ne s’opposaient pas à la communication du nom de leur entreprise dans ce contexte.

[11] Trois des tiers s’opposaient à la communication et ont fourni des observations indiquant pourquoi, selon eux, l’information ne devrait pas être divulguée.

[12] Concernant le premier critère de l’exception, selon la décision Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, de la Cour suprême du Canada, il convient de donner aux termes « financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques » leur sens lexicographique ordinaire. La Cour suprême du Canada a conclu que des détails administratifs similaires à ceux qui sont en cause en l’espèce ne constituaient pas des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques.

[13] Je ne suis pas convaincue que les noms des tiers, dans le contexte des documents répondant à la demande, constituent des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques. Ni Santé Canada ni les tiers n’ont établi en quoi la participation de ces derniers aux webinaires avait un but commercial direct.

[14] Comme l’ont souligné les parties, je conviens que la divulgation pourrait révéler que les tiers ont l’intention de développer des produits ou des services relatifs à la COVID-19, ce qui constituerait de l’information commerciale. Par conséquent, l’intention des tiers de développer des produits ou services relatifs à la COVID-19 satisfait au premier critère de l’exception. Je note cependant que cette interprétation des renseignements en cause s’appliquerait seulement aux tiers dont l’activité est de fournir ce type de produits et services. Aucun élément de preuve n’a été fourni pour expliquer en quoi des ministères provinciaux de la Santé et des associations auraient pu participer au webinaire afin de contribuer à l’avancement d’une entreprise commerciale.

[15] En ce qui concerne la confidentialité de l’information et, selon la Cour fédérale [Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453], pour que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b) s’applique, il faut que les renseignements en question répondent aux critères de confidentialité suivants :

les renseignements que comprend le document ne sont pas accessibles à partir d’autres sources du domaine public ni ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
les circonstances dans lesquelles les renseignements sont obtenus et communiqués donnent lieu à une attente raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les renseignements sont communiqués au gouvernement, que ce soit parce que la loi l’exigeait ou à titre gracieux, dans le cadre d’une relation de confiance entre les parties ou d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et l’échange confidentiel des renseignements doit favoriser cette relation dans l’intérêt du public. [Voir : Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 133.]

[16] Bien que je convienne que l’identité des participants au webinaire n’est pas accessible au public, les documents laissent penser que l’identité de certains participants aurait pu être communiquée durant la présentation. Les participants qui ont posé des questions ou formulé des commentaires risquaient de révéler leur identité aux autres participants. Lorsque c’est le cas, le premier critère de confidentialité objective pourrait ne pas être satisfait [voir : Cistel Technology Inc. c. Canada (Service correctionnel), 2002 CFPI 253, au para 11].

[17] En ce qui concerne la question de savoir si l’intention des tiers de développer des produits ou services relatifs à la COVID-19 était accessible ou non au public, le Commissariat a trouvé des éléments de preuve selon lesquels cette information était déjà accessible au public au moment où la demande a été faite, en février 2024. Ni Santé Canada ni aucun des tiers n’ont établi en quoi la communication des noms de ces entreprises révélerait plus de détails au sujet de leurs intentions commerciales que l’information qui était déjà accessible au public.

[18] Il n’a pas non plus été établi que les tiers avaient une attente raisonnable que Santé Canada ne divulgue pas leurs noms dans le contexte de leur participation au webinaire qui s’est tenu le 11 décembre 2020. Santé Canada a reconnu qu’il était possible que des tiers sachent quels autres tiers étaient présents et, dans la décision Cistel Technology Inc. c. Canada (Service correctionnel), 2002 CFPI 253, la Cour a statué que « Des renseignements auxquels ont facilement accès des entreprises actives dans le même secteur ne peuvent objectivement pas être confidentiels – pas plus que ceux que l’on peut obtenir par voie d’observation, même si cela requiert un certain degré d’effort. »

[19] Je conclus qu’aucun des noms des tiers ne satisfait aux critères de confidentialité objective.

[20] En ce qui concerne le troisième critère de l’alinéa 20(1)b), je suis d’avis que la divulgation de la liste correspond à divulguer l’un ou l’autre ou la totalité des renseignements suivants, qui ont été fournis par les tiers :

l’intérêt des tiers envers la participation au webinaire;
l’intérêt commercial des tiers dans le sujet abordé.

[21] Enfin, je ne suis pas convaincue que certains des tiers ont toujours traité les renseignements comme étant confidentiels. En ce qui concerne l’intention des tiers de développer des produits ou services relatifs à la COVID-19, cette information avait été publiée par tous les tiers commerciaux au moment où la demande a été faite.

[22] Je conclus que les noms des tiers ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)b), car aucun des noms ou des renseignements qui pourraient en découler satisfont aux quatre critères de l’exception.

Recherche raisonnable

[23] Santé Canada est tenu d’effectuer une recherche raisonnable pour les documents visés par la demande d’accès, c’est-à-dire qu’un ou des employés expérimentés de l’institution ayant une connaissance du sujet de la demande d’accès doivent avoir fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande.

[24] Une recherche raisonnable correspond au niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de chercher les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[25] Il n’est pas nécessaire que cette recherche soit parfaite. Une institution n’est donc pas tenue de prouver hors de tout doute qu’il n’existe pas d’autres documents. Les institutions doivent toutefois être en mesure de démontrer qu’elles ont fait des démarches raisonnables pour repérer et localiser les documents pertinents.

L’institution a-t-elle effectué une recherche raisonnable de documents?

[26] Santé Canada a fourni des observations détaillées expliquant comment il a effectué sa recherche de documents en réponse à la demande. Je reconnais que Santé Canada a indiqué que le grand roulement de personnel l’empêchait de fournir une explication détaillée de la manière dont la recherche de documents a été effectuée. Ce n’est cependant pas une excuse pour ne pas devoir démontrer que la recherche qu’il a effectuée était raisonnable ou qu’il a maintenant effectué une recherche raisonnable à l’issue de la présente enquête.

[27] Je conviens que la Direction générale des produits de santé et des aliments est le bureau de première responsabilité (BPR) le plus susceptible de détenir des documents pertinents.

[28] Toutefois, selon les observations reçues de Santé Canada, je ne suis pas convaincue que la recherche effectuée par le BPR était raisonnable.

[29] Santé Canada a indiqué qu’il avait localisé des documents supplémentaires au cours de l’enquête et communiqué 10 pages supplémentaires à la partie plaignante le 22 juillet 2025. Ces documents supplémentaires consistent en de la correspondance avec des intervenants externes datée jusqu’au 21 décembre 2020.

[30] Les observations reçues de Santé Canada ne donnaient pas de précisions quant à la plage de dates visée par la recherche, sinon que le BPR a cherché au-delà de la période du 30 novembre au 21 décembre 2020 qui était mentionnée dans le texte de la demande. Certaines des observations de Santé Canada laissent croire que la recherche s’est étendue seulement aux documents créés au début de janvier 2021. Ces paramètres de recherche ne semblent pas adéquats pour englober tous les documents demandés.

[31] La dernière partie de la demande se lit ainsi : « J’aimerais obtenir s’il vous plait la copie de la totalité des observations, échanges, demandes et autres discussions issus de ces échanges. » Il semble évident que la partie plaignante souhaite obtenir tous les documents relatifs à la consultation avec les intervenants qui s’est tenue du 20 novembre au 21 décembre 2020, et pas seulement les documents créés durant cette période. Santé Canada n’a aucunement indiqué qu’il n’avait pas interprété la demande ainsi ou pourquoi une interprétation plus restreinte aurait été raisonnable.

[32] Il semble probable que des discussions internes et informelles se soient poursuivies après le 21 décembre 2020, la date à laquelle ont pris fin les consultations externes avec les intervenants. Les modifications apportées au règlement ont été publiées dans la Gazette du Canada le 31 mars 2021. Santé Canada n’a fourni aucune explication convaincante concernant l’absence de documents datés entre le 21 décembre 2020 et le 31 mars 2021 dans sa réponse.

[33] De plus, le sommaire de « Ce qui a été entendu » (accessible au public à l’adresse https://www.canada.ca/fr/sante-canada/services/medicaments-produits-sante/covid19-industrie/medicaments-vaccins-traitements/aut…) indique que des commentaires écrits ont été reçus de la part de dix intervenants. Selon ce même sommaire, Santé Canada s’est basé sur ces commentaires pour créer des lignes directrices connexes. Par conséquent, je m’attendrais à ce que les dix commentaires soient tous sauvegardés dans les dépôts ministériels et fassent partie de la réponse de Santé Canada à la demande d’accès, ce qui n’est pas le cas.

[34] En raison du roulement de personnel, Santé Canada a indiqué qu’il ne pouvait pas confirmer les critères de recherche utilisés pour chercher les documents. Comme Santé Canada n’a pas consigné ces détails lorsqu’il a traité la demande, il n’est pas en mesure d’établir que la recherche originale était raisonnable.

[35] Compte tenu de ce qui précède, je conclus que Santé Canada n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la demande d’accès.

Résultat

[36] La plainte est fondée.

Ordonnances et recommandations

J’ordonne à la ministre de la Santé ce qui suit :

Communiquer les noms de tous les tiers qui figurent dans la liste des participants au webinaire;
Effectuer une nouvelle recherche de documents relatifs à la consultation avec les intervenants qui s’est tenue du 20 novembre au 21 décembre 2020, y compris les documents pertinents créés après cette période;
Communiquer tous les autres documents pertinents supplémentaires, à moins que leur communication puisse être refusée, en tout ou en partie, en vertu d’une ou plusieurs dispositions de la partie I de la Loi. Le cas échéant, nommer la ou les dispositions invoquée(s);
Si aucun document pertinent supplémentaire n’est repéré ou localisé durant la recherche, indiquer, dans la réponse, comment et où la recherche a été effectuée et pourquoi aucun document n’a été repéré ou localisé.

Rapport et avis de l’institution

Le 2 septembre 2025, j’ai transmis à la ministre de la Santé mon rapport dans lequel je présentais mes ordonnances.

Le 3 octobre 2025, la directrice exécutive de l’Accès à l’information et de la protection des renseignements personnels de Santé Canada m’a avisée que ce dernier donnerait suite à mes ordonnances.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si celle-ci n’exerce pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé aux 18 tiers qui ont présenté des observations au cours de l’enquête.