Emploi et Développement social Canada (Re), 2026 CI 32

Date : 2026-03-13
Numéro de dossier du Commissariat : 5823-03487
Numéro de la demande d’accès : A-2020-01751

Sommaire

La partie plaignante allègue qu’Emploi et Développement social Canada (EDSC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

paragraphe 16(2) (faciliter la perpétration d’une infraction);
paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers);
alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige);

La demande d’accès vise des documents relatifs à la Bourse canadienne pour le bénévolat étudiant. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

La partie plaignante allègue également qu’EDSC n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la même demande d’accès. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

EDSC n’a pas établi que les critères de certaines exceptions étaient satisfaits ou qu’il avait exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire lorsque les critères des exceptions discrétionnaires étaient satisfaits. La Commissaire à l’information a ordonné à EDSC de communiquer certains renseignements et d’exercer de nouveau son pouvoir discrétionnaire. EDSC a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance, mais il a indiqué qu’il entendait appliquer d’autres exceptions qui n’ont pas été soulevées durant l’enquête. La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue qu’Emploi et Développement social Canada (EDSC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

paragraphe 16(2) (faciliter la perpétration d’une infraction);
paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers);
alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige);

[2]La demande d’accès vise des documents relatifs à la Bourse canadienne pour le bénévolat étudiant (BCBE). L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[3]La partie plaignante allègue également qu’EDSC n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la même demande d’accès. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[4]Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information de mener une enquête sur les paragraphes 16(2) et 19(1) et qu’il était seulement nécessaire d’enquêter sur :

Les exceptions relatives aux tiers invoquées aux pages 30, 85, 87, 88, 168, 239, 550, 685, 1482, 1622-1636, 2423, 2433, 2441, 2476, 2485, 2493, 2499, 2521, 2563, 2997, 3992, 4006 et 4047-4069;
Les exceptions en vertu de l’article 21 invoquées aux pages 4, 5, 81, 686-688, 735, 1052, 1167, 1536-1538, 1548, 1550, 1556, 1777-1808, 1849-1876, 1925, 1927, 2121-2225, 2250-2304, 2309-2335, 2423-2425, 2433-2435, 2441-2444, 2476-2479, 2485-2488, 2493-2495, 2500-2502, 2521-2523, 2650-2671, 2740-2756, 2998-3041, 3203, 3204, 3226, 3228, 3229, 3232, 3233, 3235-3238, 3249-3251, 3291, 3292, 3305, 3567, 3571, 3693, 3694, 3998, 3999, 4178, 4214-4217 et 4220;
Les exceptions en vertu de l’article 23 invoquées aux pages 687, 1047, 1050, 1052, 1053, 1056, 1150-1160, 1536, 1542, 1547, 1926, 1927, 2423, 2424, 2433, 2434, 2441-2443, 2476-2478, 2485-2487, 2493, 2494, 2500, 2501, 2521, 2522, 3042, 3325, 3326, 3574-3685, 3695-3697, 3701-3704, 3712, 3713, 3759, 3760, 3798-3804, 4007- 4031 and 4205-4209.

Enquête

[5]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements, y compris les renseignements des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[6]Le Commissariat a demandé des observations aux tiers jugés comme étant pertinents, soit l’Organisme UNIS et six autres tiers nommés dans les documents. La divulgation des noms de ces six tiers révèlerait qu’ils ont été envisagés pour administrer la BCBE. Ces tiers ont également été avisés conformément à l’article 36.3.

[7]L’Organisme UNIS et trois autres tiers ont répondu qu’ils n’avaient pas d’observation à présenter ou qu’ils ne s’opposaient pas à la divulgation des renseignements les concernant.

[8]L’un des tiers a indiqué qu’il s’opposait à la divulgation des renseignements le concernant et a fourni des observations détaillées.

[9]Les autres tiers n’ont pas répondu à la demande d’observations du Commissariat.

[10]J’ai tenu compte des observations reçues des tiers, d’EDSC et de la partie plaignante pour tirer mes conclusions.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[11]L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[12]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[13]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[14]EDSC a refusé de communiquer les renseignements suivants concernant l’Organisme UNIS en vertu de l’alinéa 20(1)b), parallèlement à l’alinéa 20(1)c) :

Les références à un rapport préparé par l’Organisme UNIS en mai 2020 et des copies de celui-ci, aux pages 685, 1622-1636, 2423, 2433, 2441, 2476, 2485, 2493, 2499 et 2521;
Deux puces de renseignements supplémentaires dans un document au sujet de l’historique de la relation entre EDSC et l’Organisme UNIS, préparé pour une réunion du Comité des finances le 16 juillet 2020, aux pages 30, 85, 168, 239, 2997, 3992 et 4006;
Des tableaux présentant les demandes de financement passées de l’Organisme UNIS (pages 87 et 88);
Un tableau consistant en des courriels précaviardés et traduits aux fins de production devant le Comité permanent des finances, aux pages 4047-4069.

[15]EDSC a également invoqué l’alinéa 20(1)b) aux pages 550, 1482 et 2563 pour refuser de communiquer les noms des six tiers, autres que l’Organisme UNIS, qui ont été envisagés, au début de 2020, pour administrer la BCBE. Aucun des tiers n’a indiqué qu’il s’oppose à la communication de ces renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)b).

[16]En ce qui concerne le premier critère de l’exception, à savoir que les renseignements doivent être « financiers », « commerciaux », « scientifiques » ou « techniques », la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, au para 139 (Merck Frosst), a déclaré qu’il convient de donner aux termes « financiers », « commerciaux », « scientifiques » ou « techniques » leur sens lexicographique ordinaire.

[17]En l’espèce, je conviens que certains des renseignements caviardés en vertu de l’alinéa 20(1)b), mais pas l’ensemble de ceux-ci, satisfont au premier critère du test. En particulier, je suis d’avis que les renseignements relatifs aux demandes de financement sont des « renseignements financiers » au sens courant du terme. Je suis aussi d’avis que les renseignements concernant les capacités et les offres de l’Organisme UNIS dans son rapport sont des « renseignements commerciaux », au sens courant du terme.

[18]EDSC n’a cependant pas démontré que les autres renseignements non divulgués en vertu de l’alinéa 20(1)b) sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques et qu’ils satisfont au premier critère de cette exception. Cela vaut notamment pour le rapport de l’Organisme UNIS et les renseignements factuels contextuels, comme les statistiques sur la population et l’information concernant l’incidence de la pandémie de COVID-19 sur les Canadiens et Canadiennes.

[19]Le deuxième critère de l’alinéa 20(1)b), à savoir que les renseignements doivent être confidentiels, doit se fonder sur une norme objective. Il faut que chacune des conditions suivantes soit satisfaite :

les renseignements ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou autrement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt public. [Voir : Air Atonabee (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453.]

[20]Certains renseignements relatifs aux tiers étaient accessibles au public au moment où la demande a été traitée :

Certains détails concernant le projet proposé (voir : le rapport des conclusions du Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique, produit conformément à la Loi sur les conflits d’intérêts, daté du 21 mai 2021, au lien suivant : Rapport Trudeau III);
Le nombre de projets pour lesquels l’Organisme UNIS a demandé du financement ainsi que l’état d’avancement de ces demandes aux moments de la comparution de la ministre de la Diversité et de l’Inclusion et de la Jeunesse devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, le 11 août 2020 (voir : Survol des projets de l’Organisme UNIS financés par EDSC - Canada.ca).
Les noms des organisations figurent dans une liste des organisations consultées et/ou envisagées par les fonctionnaires d’EDSC pour l’exécution d’un programme de bénévolat étudiant (voir : témoignages devant le Comité permanent des finances, le 28 octobre 2020, au lieu suivant : Témoignages - FINA (43-2) - no 4 - Chambre des communes du Canada).

[21]Dans la mesure où ces renseignements sont essentiellement les mêmes que certains des renseignements en cause, je ne suis pas d’avis que le premier critère de confidentialité objective est satisfait.

[22]Dans les cas où j’ai conclu que les renseignements sont publics, ils ne peuvent pas satisfaire aux critères de confidentialité objective. Par conséquent, je ne me suis donc pas penchée sur la question de savoir si les autres conditions de confidentialité sont satisfaites ou non en ce qui concerne les renseignements accessibles au public.

[23]En ce qui concerne la question de savoir si les renseignements en cause ont été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seraient pas divulgués, les tribunaux ont reconnu qu’une partie qui cherche à obtenir une approbation du gouvernement, tout comme celles qui cherchent à obtenir des fonds ou des contrats du gouvernement, ne peut s’attendre à jouir du même degré de confidentialité qu’une partie qui aide le gouvernement [voir : AstraZeneca Canada Inc. c. Canada (Ministre de la santé), 2005 CF 189 au para 76, confirmée dans 2006 CAF 241]. Cette conclusion mine les allégations selon lesquelles il y avait une attente raisonnable de confidentialité à l’égard des renseignements communiqués par l’Organisme UNIS afin d’obtenir une approbation, du financement ou des contrats de la part du gouvernement.

[24]En ce qui a trait à la dernière condition du test de confidentialité objective, EDSC n’a pas établi que les renseignements provenant de l’Organisme UNIS relativement à l’administration du projet de la BCBE ont été transmis dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public et que la communication des renseignements confidentiels favorisait cette relation dans l’intérêt public.

[25]Compte tenu de ce qui précède, dans l’ensemble, il n’a pas été établi que les renseignements non divulgués satisfont au critère de confidentialité de l’alinéa 20(1)b).

[26]En ce qui concerne le troisième critère de l’exception, ce ne sont pas tous les renseignements caviardés en vertu de cette exception qui ont été fournis par tiers au gouvernement. Les renseignements suivants ne satisfont pas à ce critère :

la décision prise par EDSC de financer ou non des projets;
le produit du travail d’EDSC, comme les éléments du gabarit des tableaux qu’il a créés;
les parties des échanges de courriels qui contiennent des renseignements provenant du gouvernement;
une liste de noms d’organisations envisagées pour administrer le programme dressée par EDSC.

[27]Pour ce qui est du dernier critère à remplir pour établir que l’alinéa 20(1)b) s’applique, je constate également que ni EDSC ni aucun des tiers concernés n’a établi que des tiers ont toujours traité les renseignements en cause comme étant confidentiels.

[28]Je conclus que l’information ne satisfait pas aux critères de l’alinéa 20(1)b).

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[29]L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[30]Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[31]Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[32]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[33]EDSC a aussi appliqué l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer les renseignements non divulgués en vertu de l’alinéa 20(1)b).

[34]Suivant l’alinéa 20(1)c), il est nécessaire de fournir des éléments de preuve qui établissent l’incidence financière que la communication des renseignements pourrait avoir sur le tiers et sa compétitivité ainsi que la probabilité de cette incidence. Les parties doivent démontrer l’existence d’un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité (voir : Merck Frosst, para 197, 206), ce qui pourrait ne pas être possible dans les cas où les renseignements sont publics.

[35]L’Organisme UNIS a indiqué n’avoir aucune observation à formuler pour établir que les renseignements le concernant sont visés par une exception. Selon EDSC, la divulgation de certains renseignements concernant l’Organisme UNIS révèlerait à ses concurrents de l’information qui leur procurerait un avantage. EDSC n’a cependant pas fourni de détail indiquant en quoi il y a une attente raisonnable que ce préjudice soit causé.

[36]Parmi les trois autres tiers, un seul a indiqué un préjudice qui, selon lui, pourrait découler de la divulgation des renseignements en cause. Il a indiqué que la divulgation pourrait avoir une incidence financière importante sur lui et nuire à sa compétitivité.

[37]EDSC affirme que la divulgation des noms des tiers aux pages 550, 1482 et 2563 pourrait être considérée comme une indication que ceux-ci n’ont pas été choisis pour administrer la BCBE parce qu’ils étaient inférieurs à l’Organisme UNIS.

[38]Étant donné que des renseignements très similaires sont déjà publics, il est difficile de voir en quoi la divulgation pourrait causer un préjudice décrit à l’alinéa 20(1)c), encore moins en quoi il y a une attente raisonnable qu’un tel préjudice soit causé.

[39]Les tribunaux ont souvent accueilli avec scepticisme les allégations que la mauvaise compréhension, par le public, des renseignements divulgués sera préjudiciable au tiers (voir : Merck Frosst au para 224). De plus, en l’espèce, tout malentendu pouvant découler de la divulgation de la liste pourrait être facilement atténué par une note explicative précisant que la liste de noms ne devrait pas être considérée comme indiquant que ces tiers ont exprimé de l’intérêt pour l’administration du programme et que la proposition de l’Organisme UNIS l’a emporté sur celles de ces tiers.

[40]Outre ce qui précède, le tiers affirme que la divulgation de son nom diminuera sa capacité de faire valoir son droit de contrôler l’utilisation de son nom dans l’avenir. Selon lui, il pourrait en découler une perte financière importante et un affaiblissement de sa position en ce qui a trait à l’obtention de financement et de dons de bienfaisance de la part du gouvernement.

[41]Je ne trouve pas ces observations persuasives. Le tiers n’a pas expliqué de manière convaincante en quoi le fait qu’EDSC envisage de le choisir, lui, parmi les autres tiers, comme administrateur potentiel du programme, constitue un détournement et/ou une utilisation non autorisée de son nom. De plus, pour les motifs susmentionnés, toute allégation de préjudice possible découlant de la divulgation de son nom dans ce contexte peut être atténuée par la production d’une note explicative précisant qu’il ne faut pas conclure que l’Organisme UNIS a été choisi parmi les autres entités énumérées, car il est possible qu’il n’ait pas exprimé son intérêt pour l’administration du programme de la BCBE.

[42]Je conclus que l’information ne satisfait pas aux critères de l’alinéa 20(1)c).

Alinéa 21(1)b) : comptes rendus de consultations ou de délibérations

[43]L’alinéa 21(1)b) permet aux institutions de refuser de communiquer des comptes rendus de consultations ou de délibérations auxquelles ont participé des employés du gouvernement, des ministres ou leur personnel.

[44]Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[45]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont un compte rendu, c’est-à-dire un rapport ou une description;
le compte rendu concerne des consultations ou des délibérations;
au moins un dirigeant, administrateur ou employé de l’institution ou un ministre ou un membre de son personnel a pris part aux consultations ou aux délibérations.

[46]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[47]Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)b) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[48]EDSC a appliqué l’alinéa 21(1)b), en parallèle avec l’alinéa 21(1)a) et l’article 23 dans certains cas.

[49]Les renseignements ont été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès. Dans la plupart des cas, mais pas tous, les renseignements caviardés en vertu de l’alinéa 21(1)b) consistent en de l’information rendant compte de consultations ou des délibérations auxquelles a pris part au moins un fonctionnaire ou décrivant celles-ci.

[50]Les exceptions sont les parties des documents qui :

consistent en de l’information de nature essentiellement factuelle, comme celles qui se trouvent aux pages 81, 1167, 1536, 1925, 3567, 3693-3694, 3998-3999, 4214-4215, 4216-4217;
reflètent des décisions finales, comme celles qui se trouvent aux pages 2121-2225, 2250-2304, 2309-2335, 2650-2671, 2740-2756, 2998-3041, 3203-3204, 3291-3292, 3567, 3693-3694, 3998-3999.

[51]À mon avis, ces renseignements ne sont pas inextricablement liés à des comptes rendus de consultations ou de délibérations qui se sont tenues. Ils doivent donc être prélevés et communiqués conformément aux critères de l’article 25 de la Loi, sauf s’il est démontré qu’une autre exception s’applique [voir, par exemple : 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’Industrie), 2001 CAF 254; Canada (Commissariat à l’information) c. Canada (Premier ministre), 2019 CAF 95].

[52]Je conclus que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)b), mis à part les renseignements factuels et les renseignements qui reflètent des décisions ou des versions finales.

[53]Puisque certains renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b), je n’ai pas examiné les autres exceptions appliquées par EDSC aux mêmes renseignements.

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[54]L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[55]Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[56]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont des avis ou des recommandations;
les renseignements ont été élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[57]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[58]Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[59]EDSC a appliqué l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer certains renseignements, toujours en parallèle avec l’alinéa 21(1)b) et, dans certains cas, avec l’article 23.

[60]Comme il a été mentionné concernant l’alinéa 21(1)b), l’alinéa 21(1)a) a, dans certains cas, été appliqué en parallèle avec cet alinéa à des renseignements factuels qui peuvent être prélevés de toute information satisfaisant aux critères de l’exception ou d’information reflétant des décisions finales, plutôt que révélant des avis ou des recommandations qui ont mené à une décision.

[61]Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 21(1)a) dans les cas où celui-ci a été appliqué pour refuser de communiquer des renseignements factuels et de l’information reflétant des décisions finales.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[62]Étant donné que certains des renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a) et de l’alinéa 21(1)b), EDSC devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, EDSC devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[63]EDSC n’a fourni aucune information selon laquelle il avait pris en considération ses obligations en matière de pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Je conclus donc qu’EDSC n’a pas démontré qu’il a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire.

Article 23 : secret professionnel de l’avocat

[64]L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[65]Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[66]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[67]EDSC a invoqué l’article 23 pour refuser de communiquer des renseignements aux pages 687, 1047, 1050, 1052-1053, 1056, 1150-1160, 1536, 1542, 1547, 1926, 1927, 2423, 2424, 2433, 2434, 2441-2443, 2476-2478, 2485- 2487, 2493, 2494, 2500, 2501, 2521, 2522, 3042, 3325, 3326, 3574-3685, 3695-3697, 3701-3704, 3712, 3713, 3759, 3760, 3798-3804, 4007-4031 et 4205-4209.

[68]Je suis d’avis que la vaste majorité des renseignements caviardés en vertu de l’article 23 s’inscrivent dans le cadre de l’échange de communications entre un avocat et son client, et qu’il s’agit de communications entre le gouvernement et son conseiller juridique aux fins de l’obtention d’un avis juridique, et qu’ils étaient destinés à demeurer confidentiels par les parties.

[69]Au cours de l’enquête, EDSC a reconnu qu’il serait possible de communiquer davantage de renseignements aux pages 1150 et 1926 sans révéler la nature des avis juridiques demandés ou donnés Je suis d’accord. Plus précisément :

Les renseignements à la page 1150 ne satisfont pas aux critères de l’article 23, mis à part le nom de la pièce jointe et le corps du courriel inférieur;
Les renseignements à la page 1926 ne satisfont pas aux critères de l’article 23, mis à part l’objet du courriel, une partie de la 2^e ligne du corps du courriel, les trois puces et une partie du dernier paragraphe.

[70]La partie plaignante a présenté des éléments de preuve montrant que le Bureau du Conseil privé (BCP) a communiqué certains renseignements dont EDSC a refusé la communication aux pages 687, 1047 et 1926. Bien qu’EDSC ne sache pas que le BCP avait levé secret professionnel concernant les renseignements dont la communication a été refusée, les critères de l’article 23 ne peuvent pas être satisfaits une fois que le gouvernement renoncé au secret professionnel. EDSC a indiqué qu’il était disposé à communiquer les renseignements, étant donné que le BCP les a divulgués.

[71]Je conclus que les renseignements satisfont aux critères de l’article 23, mis à part ceux aux pages 687, 1047, 1150 et 1926.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[72]Étant donné que certains des renseignements satisfont aux critères de l’article 23, EDSC était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire afin de décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, EDSC devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[73]EDSC n’a fourni aucune information selon laquelle il avait pris en considération ses obligations en matière de pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Je conclus donc qu’EDSC n’a pas démontré qu’il a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire.

Recherche raisonnable

[74]EDSC est tenu d’effectuer une recherche raisonnable pour les documents visés par la demande d’accès, c’est-à-dire qu’un ou des employés expérimentés de l’institution ayant une connaissance du sujet de la demande d’accès doivent avoir fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande.

[75]Une recherche raisonnable correspond au niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de chercher les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[76]Il n’est pas nécessaire que cette recherche soit parfaite. Une institution n’est donc pas tenue de prouver hors de tout doute qu’il n’existe pas d’autres documents. Les institutions doivent toutefois être en mesure de démontrer qu’elles ont fait des démarches raisonnables pour repérer et localiser les documents pertinents.

L’institution a-t-elle effectué une recherche raisonnable de documents?

[77]La partie plaignante a indiqué que de nombreux courriels semblaient manquer de la réponse d’EDSC en comparaison avec les réponses reçues d’autres institutions sur le même sujet, et que des notes manuscrites et des messages Microsoft Teams n’étaient pas inclus dans la réponse. De plus, la partie plaignante a souligné que des documents confidentiels du Cabinet potentiels pourraient avoir été exclus de la réponse sans son consentement.

[78]Lorsqu’il a été interrogé au sujet de l’absence de notes manuscrites dans la réponse, EDSC a expliqué de manière convaincante pourquoi il n’est pas probable que de tels documents existent, mais qu’ils auraient été recueillis dans le cadre de sa recherche, s’ils existaient. La demande vise une période durant laquelle le personnel travaillait surtout de la maison en raison de la pandémie. EDSC a expliqué qu’à l’époque, tout le travail se faisait par voie électronique et il fallait éviter de saisir de l’information à valeur opérationnelle dans Microsoft Teams, car la sécurité du système n’était pas encore confirmée. Aucun élément de preuve indiquant que des décisions importantes n’ont pas été consignées n’a été trouvé.

[79]En plus de ce qui précède, le Commissariat a également noté, lors de l’examen des documents, que certains courriels faisaient référence à des pièces jointes ou laissaient entendre qu’elles existaient, mais que celles-ci n’étaient pas incluses dans la réponse d’EDSC. Ce dernier a confirmé qu’il avait traité toutes les pièces jointes qui étaient récupérables, mais que certaines n’ont pas été conservées lorsque les échanges de courriels ont été sauvegardés dans les dépôts ministériels. Dans ces cas, EDSC n’a pas pu accéder aux pièces jointes.

[80]Bien que je ne puisse établir avec certitude que les pièces jointes manquantes avaient une valeur opérationnelle ou auraient dû être conservées, j’ai toujours encouragé les institutions à suivre de saines pratiques de gestion de l’information. Le droit à l’accès dépend de l’existence de documents. Par conséquent, il repose sur deux facteurs : une documentation adéquate par les institutions et la conservation de documents ayant une valeur opérationnelle.

[81]Cela étant dit, la ministre devrait veiller à ce que les employés d’EDSC reçoivent de la formation et du soutien relativement aux responsabilités et aux procédures en matière de gestion de l’information. Une bonne gestion de l’information est fondamentale pour assurer l’efficacité, la responsabilité et la transparence de l’organisation.

[82]Je me pencherai maintenant sur l’affirmation de la partie plaignante selon laquelle des documents confidentiels du Cabinet semblent manquer de la réponse. La demande d’accès prévoyait plusieurs catégories de documents qui pouvaient être exclues de la réponse. L’une de celles-ci est les documents déposés auprès du Comité permanent des finances en réponse à ses ordonnances. Selon EDSC, il s’agit de la principale raison pour laquelle les documents confidentiels du Cabinet ne font pas partie de sa réponse, car ils faisaient partie des documents fournis au Comité. Le texte de la demande précisait aussi certains types de documents du Cabinet qui avaient été exclus de la demande, ce qui a également réduit la probabilité que des renseignements confidentiels du Cabinet se trouvent parmi les documents pertinents.

[83]Après avoir examiné les observations d’EDSC et les documents qui ont été expressément exclus de la demande, je n’ai aucune raison de conclure que des documents confidentiels du Cabinet auraient dû être trouvés.

[84]Comme en convient la Cour Fédérale, un simple soupçon ou une simple conviction qu’un dossier existe ne constituent pas, en soi, ne suffisent pas [voir : Govier v. Canada (Natural Resources), 2025 FC 1655 au para 49 – disponible en anglais seulement]. Je n’ai pu trouver aucune preuve que la recherche d’EDSC n’était pas raisonnable ou que des documents pertinents avaient été indûment exclus de la réponse.

[85]Par conséquent, je conclus qu’EDSC a effectué une recherche raisonnable de documents.

Résultat

[86]La plainte est fondée.

Ordonnances et recommandations

J’ordonne à la ministre de l’Emploi et du Développement social ce qui suit :

Communiquer les renseignements non divulgués en vertu d’exceptions relatives aux tiers aux pages 30, 85, 87, 88, 168, 239, 550, 685, 1482, 1622-1636, 2423, 2433, 2441, 2476, 2485, 2493, 2499, 2521, 2563, 2997, 3992, 4006 et 4047-4069;
Divulguer les renseignements factuels et les décisions finales non divulguées en vertu de l’article 21 aux pages 81, 1167, 1536, 1925, 2121-2225, 2250-2304, 2309-2335, 2650-2671, 2740-2756, 2998-3041, 3203-3204, 3291-3292, 3567, 3693-3694, 3998-3999 et 4214-4217;
Communiquer les renseignements non divulgués en vertu de l’article 23 aux pages 687, 1047, 1150 et 1926 qui, selon mes conclusions, ne satisfont pas aux critères de cet article;
Exercer de nouveau son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements auxquels EDSC a appliqué l’alinéa 21(1)a) et l’alinéa 21(1)b);
Exercer de nouveau son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements auxquels EDSC a appliqué l’article 23, en prenant en considération tous les facteurs pertinents pour et contre la communication.

Rapport et avis de l’institution

Le 2 février 2026, j’ai transmis à la ministre de l’Emploi et du Développement social mon rapport dans lequel je présentais mes ordonnances.

Le 4 mars 2026, EDSC m’a avisée qu’il donnerait suite à mes ordonnances. EDSC a donné des détails sur les mesures qu’il a déjà prises pour donner suite aux ordonnances, notamment exercer de nouveau son pouvoir discrétionnaire dans les cas où l’article 23 a été appliqué, prendre tous les facteurs pertinents en considération et procéder à des prélèvements aux pages visées par l’ordonnance de communiquer des parties précises.

EDSC a aussi indiqué qu’il entendait appliquer le paragraphe 19(1) et l’article 23 à certains renseignements aux pages visées par mes ordonnances. Comme l’indiquait mon rapport, une fois mes conclusions formulées, aucune autre observation n’est prise en considération. EDSC n’a fourni aucune explication quant à la raison pour laquelle il n’avait pas présenté ses observations au cours de l’enquête proprement dite. Mon ordonnance ne change donc pas. Je dois rappeler à la ministre que, si elle n’a pas l’intention de donner entièrement suite à mon ordonnance, elle doit exercer un recours en révision devant la Cour fédérale dans le délai suivant.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si celles-ci n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables qui suivent. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé à l’Organisme UNIS et aux quatre autres tiers qui ont présenté des observations au cours de l’enquête.