Décision en vertu de l’article 6.1, 2025 CI 47

Date de la décision : 21 juillet 2025

Sommaire

Une institution a demandé à la Commissaire à l’information l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès à l’information en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information. L’institution est d’avis que la demande d’accès est vexatoire.

La Commissaire conclut que l’institution n’a pas établi que la demande d’accès est vexatoire.

La demande d’autorisation est rejetée.

Demande d’autorisation

En vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information, le responsable d’une institution fédérale peut demander à la Commissaire à l’information l’autorisation écrite de ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est l’une ou plusieurs des choses suivantes :

vexatoire;
entachée de mauvaise foi;
un abus du droit de faire une demande de communication.

Les institutions ne peuvent pas refuser de donner suite à une demande d’accès pour la simple raison que les renseignements demandés ont déjà été publiés de manière proactive en vertu de la partie 2 de la Loi [paragraphe 6.1(1.1)].

Il incombe à l’institution de démontrer que la demande d’accès satisfait à l’un ou plusieurs des critères du paragraphe 6.1(1).

Si l’institution démontre que l’un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1) s’appliquent, alors la Commissaire doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder ou non l’autorisation.

Dans l’exercice de ce pouvoir, la Commissaire considère toutes les circonstances et tous les facteurs pertinents, dont :

la nature quasi constitutionnelle du droit d’accès;
l’intérêt public à l’égard des documents demandés;
la question de savoir si l’institution s’est acquittée de ses obligations en vertu du paragraphe 4(2.1), soit de faire tous les efforts raisonnables pour prêter toute l’assistance indiquée à la personne qui a fait la demande d’accès.

Demande d’accès en cause

[Traduction]
« Tous les courriels entrants et sortants, les messages Teams et les messages iMessages sur iPhone envoyés et reçus par [trois employés du bureau de l’AIPRP] du 23 mars au 25 mars 2025 (inclusivement), quel que soit le sujet. Veuillez inclure les pièces jointes. REMARQUE : Selon les modifications apportées par le Sénat au projet de loi C-58, une personne qui fait une demande d’AIPRP n’est pas tenue de fournir un sujet précis lorsqu’elle fait une demande. »

Selon l’institution, la demande d’accès est vexatoire.

La demande est-elle vexatoire?

Le terme « vexatoire » s’entend selon son sens courant. Dans le contexte du droit relatif à l’accès à l’information, une demande d’accès vexatoire est généralement une demande présentée principalement dans le but d’embarrasser, de harceler, de contrarier ou de causer des problèmes. Une telle demande d’accès doit être plus qu’un simple désagrément pour l’institution.

Même les demandes d’accès qui semblent légitimes peuvent être vexatoires si elles sont présentées à des fins inappropriées, telles que causer des dommages ou exercer des représailles.

Afin d’établir qu’une demande est vexatoire, la Commissaire peut aussi prendre en considération, entre autres, l’historique de la demande d’accès en cause – à savoir les interactions entre la personne qui l’a faite et l’institution – ainsi que le nombre, la portée et l’historique des demandes d’accès précédentes.

L’institution soutient que la demande d’accès est vexatoire en raison de ses objectifs, à savoir :

exercer des représailles, publier des renseignements à titre de représailles et intimider (c.-à-d. causer un préjudice);
intimider l’institution afin qu’elle communique des renseignements et circonvenir une enquête (c.-à-d. obtenir des documents non caviardés demandés dans le cadre d’une autre demande d’accès par un moyen autre que le processus de plainte officiel).

Selon l’institution, les facteurs suivants prouvent qu’il s’agissait des objectifs de la demande d’accès :

les actes posés par la personne qui a fait la demande d’accès avant et après qu’elle a présenté celle-ci;
le contenu de la demande d’accès;
le moment où la demande d’accès a été présentée.

Actes posés par la personne qui a fait la demande d’accès avant et après qu’elle a présenté celle-ci

L’institution a expliqué qu’elle a reçu une première demande d’accès de la personne le 11 octobre 2024; celle-ci visait des documents concernant un événement de Vérité et Réconciliation. L’institution a fourni une première série de documents à la personne qui a fait la demande le 21 mars 2025 et a refusé de communiquer certains renseignements en vertu de différentes dispositions, dont l’article 16.5 (divulgations en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles) et le paragraphe 19(1) (renseignements personnels).

Le 23 mars 2025, la personne qui a fait la demande d’accès a envoyé un courriel au bureau de l’AIPRP de l’institution pour contester l’application de l’article 16.5 et du paragraphe 19(1), et a demandé que la trousse de communication soit retransmise. Plus précisément, la personne a écrit ceci :

[Traduction]
« […] Je vous donne jusqu’au mardi 25 mars 2025 à 16 h HNE pour confirmer l’intention [de l’institution] de communiquer les renseignements qui ont été erronément caviardés en vertu des articles 16.5 et 19 de la LAI.
Si je ne reçois pas de réponse d’ici là, d’autres mesures seront prises. »

L’institution a expliqué qu’elle n’a pas retransmis la trousse et que, le 26 mars 2025, elle a reçu la demande d’accès en cause dans la présente demande d’autorisation.

Le 27 mars 2025, l’institution a communiqué par téléphone avec la personne qui a fait la demande pour tenter de réduire la portée de la présente demande d’accès. Au cours de la conversation, l’institution a demandé à la personne si elle recherchait de l’information sur un sujet précis. La personne a été informée que réduire la portée de sa demande permettrait à l’institution d’accélérer la recherche et d’examiner tous les documents pertinents trouvés. La personne a refusé de réduire la portée de la présente demande d’accès et a répété qu’elle souhaitait obtenir toutes les communications des personnes désignées, peu importe le sujet.

Enfin, l’institution a expliqué qu’elle a fourni une deuxième série de documents pertinents dans le cadre de la première demande, le 1^er avril 2025, et que la communication de certains de ces documents a été refusée en vertu de l’article 16.5, du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 21(1)b). Le 2 avril 2025, la personne qui a fait la demande a écrit à l’institution concernant l’application de ces exceptions et a déclaré ceci :

[Traduction]
« Je préviendrai également la commissaire à l’intégrité du secteur public que [l’institution] utilise l’article16.5 pour protéger erronément de l’information qui n’est manifestement pas liée au dépôt d’une plainte en vertu de la LPFDAR.
Encore une fois, je vous recommande fortement de communiquer les renseignements ci-dessus. »

L’institution a également déclaré que, le 4 avril 2025, la personne qui a fait la demande d’accès a déposé une plainte auprès de la commissaire à l’intégrité du secteur public.

En somme, l’institution a indiqué trois actes posés par la personne qui a fait la demande d’accès qui appuient sa position selon laquelle les objectifs de la demande sont vexatoires :

l’envoi du courriel du 23 mars, dans lequel elle déclarait que « d’autres mesures seront prises » (l’« ultimatum »);
le refus de préciser un sujet pour la présente demande d’accès;
l’envoi du courriel du 2 avril, dans lequel la personne a déclaré qu’elle préviendrait la commissaire à l’intégrité du secteur public.

L’institution soutient que, compte tenu de l’ultimatum posé par la personne qui a fait la demande et le refus subséquent de réduire la portée de la présente demande d’accès, son objectif n’est pas d’obtenir des renseignements précis. Il s’agit plutôt d’une tentative, par la personne qui a fait la demande d’accès, de circonvenir une enquête du Commissariat à l’information sur une plainte et pour exercer des représailles contre l’institution parce qu’elle n’a pas répondu à sa première demande d’accès d’une manière qu’elle jugeait satisfaisante.

L’institution a aussi fait valoir que, dans le courriel du 2 avril, la personne qui a fait la demande d’accès a menacé de déposer une plainte auprès de la commissaire à l’intégrité du secteur public au sujet de l’application par l’institution de l’article 16.5. L’institution soutient que ces actes indiquent un historique de comportement vexatoire.

Contenu de la demande d’accès

De plus, l’institution soutient que le contenu de la demande d’accès démontre que ses objectifs sont vexatoires. La portée de la demande ne semble pas être en cause. C’est plutôt la nature des documents demandés (c.-à-d. les courriels de trois employés du bureau de l’AIPRP). L’institution semble suggérer que le fait que la demande d’accès en cause vise des courriels de trois employés qui étaient responsables de l’application des exceptions dans le contexte de la première demande, avec laquelle la personne qui a fait la demande est en désaccord, est un signe de représailles. Les représailles mentionnées par l’institution ne consistent pas en un fardeau imposé à l’institution, mais semblent être liées à la publication de l’information.

Moment où la demande d’accès a été présentée

L’institution soutient également que le moment où la demande d’accès a été présentée démontre que l’objectif était vexatoire, car elle a été présentée le lendemain de l’échéance de l’« ultimatum ».

Discussion

La Commissaire examinera maintenant la question de savoir si l’institution l’a convaincue que l’objectif principal de la demande d’accès était de causer un préjudice (exercer des représailles, intimider, etc.) et d’obtenir des documents non caviardés demandés dans le cadre d’une autre demande d’accès par d’autres moyens que le processus de plainte du Commissariat.

Actes posés par la personne qui a fait la demande d’accès avant et après qu’elle a présenté celle-ci

Selon l’institution, le premier événement qui démontre un objectif vexatoire est le courriel envoyé le 23 mars par la personne qui a fait la demande d’accès, lequel indique que « d’autres mesures seront prises ». Selon la personne qui a fait la demande d’accès, l’expression « d’autres mesures seront prises » est une expression inoffensive qui se trouve dans toutes les lettres de demandes juridiques; en l’espèce, elle l’a utilisée pour indiquer qu’elle déposerait une plainte auprès du Commissariat. La personne a aussi indiqué qu’elle a déposé sa plainte auprès du Commissariat le lendemain de l’échéance qu’elle avait fixée, soit le même jour qu’elle a présenté la demande d’accès en cause (le 26 mars 2025).

Pour déterminer le sens d’une telle expression, la Commissaire estime qu’il est préférable de l’envisager dans son contexte, à savoir de regarder le courriel dans son entièreté. Dans celui-ci, la personne qui a fait la demande d’accès a commencé par donner des raisons élaborées pour lesquelles elle croit que les exceptions [article 16.5 et paragraphe 19(1)] ont été incorrectement appliquées. Elle a ensuite fixé une échéance pour la communication des documents qui, selon elle, étaient incorrectement caviardés et, enfin, a ajouté que, si elle ne recevait pas de réponse d’ici cette échéance, « d’autres mesures seront prises ».

Après avoir examiné le courriel, la Commissaire conclut que l’explication de la personne qui a fait la demande d’accès est plus convaincante que l’interprétation de l’institution, car elle correspond davantage à l’approche raisonnée utilisée au début du courriel. Elle est d’avis que, lorsque la personne qui a fait la demande d’accès a écrit que « d’autres mesures seront prises », elle voulait probablement dire qu’elle déposerait une plainte auprès du Commissariat pour contester l’application des exceptions.

L’interprétation de l’institution, bien qu’elle ne soit pas impossible, semble moins plausible à la Commissaire. L’institution suggère que, après avoir présenté des raisons élaborées pourquoi certaines exceptions ne s’appliquent pas, la personne qui a fait la demande d’accès a indiqué que « d’autres mesures seront prises », ce qui signifiait qu’elle exercerait des représailles en déposant une demande d’accès pour intimider l’institution. Cela lui ne lui semble pas correspondre à l’approche raisonnée adoptée au début du courriel.

Un autre événement mentionné par l’institution est l’envoi du second courriel, dans lequel la personne qui a fait la demande d’accès a indiqué qu’elle informerait la commissaire à l’intégrité du secteur privé de l’utilisation de l’article 16.5 pour protéger erronément de l’information. Selon l’institution, ce courriel démontre un historique de comportement vexatoire.

La Commissaire n’est pas d’accord avec l’institution. Un historique de comportement vexatoire n’est pas établi simplement parce qu’une personne utilise les différents moyens qui sont à sa disposition pour faire valoir ses droits.

Le dernier événement mentionné par l’institution est la conversation téléphonique au cours de laquelle la personne qui a fait la demande d’accès a refusé de préciser un sujet pour sa demande. Selon l’institution, ce refus indique que la personne ne souhaite pas réellement obtenir les renseignements en cause.

Dans ses observations, la personne qui a fait la demande d’accès a indiqué qu’elle souhaitait obtenir les délibérations du bureau de l’AIPRP de l’institution en lien avec son offre d’éviter une plainte auprès du Commissariat.

La Commissaire trouve la position de la personne qui a fait la demande d’accès plausible. La demande d’accès est limitée aux trois employés qui étaient susceptibles de délibérer au sujet de l’offre de la personne qui a fait la demande et à la période dont ils disposaient pour délibérer. Cela confirme que la personne qui a fait la demande souhaitait recevoir l’information relative aux délibérations en question.

Bien qu’il arrive que le refus d’une personne qui fait une demande d’accès de préciser un sujet puisse être un indicateur que l’objectif de la demande est d’embarrasser, de harceler, de contrarier ou de causer des problèmes, ou d’autres fins inappropriées, comme causer un dommage ou exercer des représailles, la Commissaire estime que ce n’est pas le cas en l’espèce. Elle accepte le fait que la personne qui a fait la demande n’a pas précisé de sujet, car les courriels qui ne portent pas précisément sur les délibérations l’intéressent également, dans la mesure où ils peuvent fournir de l’information sur le contexte de ces délibérations. Par exemple, en demandant tous les courriels d’un employé en particulier, la personne qui a fait la demande pouvait savoir que ceux-ci ne travaillaient pas ces jours-là ou qu’ils étaient très occupés à finaliser un autre projet, ce qui pourrait expliquer qu’ils n’avaient pas délibéré au sujet de son offre. Elle n’aurait probablement pas accès à ce type de renseignement si elle avait limité sa demande d’accès aux courriels concernant son offre d’éviter une plainte au près du Commissariat.

Contenu de la demande d’accès

Outre les actes posés avant de présenter la demande d’accès et après, l’institution soutient que le contenu de la demande démontrait que son objectif était vexatoire. Plus précisément, l’institution suggère que le fait que la demande d’accès vise les courriels des employés responsables de l’application des exceptions est un signe que son objectif est d’exercer des représailles. Comme mentionné ci-dessus, les représailles alléguées par l’institution ne consistent pas en un fardeau imposé à celle-ci, mais semblent être liées à la publication de l’information.

La Commissaire ne trouve pas cet argument plausible. D’abord, aucun élément de preuve n’a été présenté pour suggérer que la personne qui a fait la demande d’accès avait l’intention de publier l’information.

Ensuite, il est difficile de voir pourquoi l’institution pense que la publication de cette information pourrait être considérée comme des représailles. L’institution peut supposer que la personne qui a fait la demande d’accès tente d’obtenir de l’information qui causerait de l’embarras aux trois employés désignés. Les représailles en question découleraient alors de l’embarras qui serait causé par la publication.

La Commissaire est d’avis qu’il n’est pas probable que l’objectif de la demande d’accès soit d’obtenir de l’information embarrassante, puisqu’elle vise seulement trois jours.

Elle est plutôt d’avis que le contenu de la demande d’accès confirme la position de la personne qui l’a faite, à savoir qu’elle vise à obtenir de l’information relative à son offre d’éviter une plainte auprès du Commissariat. En effet, la demande d’accès vise exactement la période que la personne qui a fait la demande a donnée à l’institution pour délibérer au sujet de son offre et vise les trois employés les plus susceptibles d’avoir pris part aux délibérations.

Moment où la demande d’accès a été présentée

Enfin, selon l’institution, le moment où la demande d’accès a été présentée donne une idée de son objectif : elle a été présentée le lendemain de l’échéance de l’« ultimatum », ce qui laisse croire que son objectif est d’exercer des représailles. La Commissaire est d’accord avec l’institution que, dans certaines circonstances, cela pourrait indiquer que l’objectif de la demande est d’exercer des représailles. Cela étant dit, le moment où la demande d’accès a été présentée appuie également la position de la personne qui l’a faite, à savoir que la demande visait à obtenir les délibérations de l’institution au sujet de son offre d’éviter une plainte auprès du Commissariat. La demande d’accès a effectivement été faite le lendemain de l’échéance du délai pour réfléchir à son offre.

Quoi qu’il en soit, la Commissaire est d’avis que le moment où la demande d’accès a été présentée, en soi, ne suffit pas pour appuyer la position de l’institution selon laquelle les objectifs principaux de la demande sont de causer un préjudice (exercer des représailles, intimider, etc.) et d’obtenir des documents non caviardés demandés dans le cadre d’une autre demande d’accès par un moyen autre que le processus de plainte officiel.

Conclusion

Compte tenu de ce qui précède, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas démontré que la demande d’accès est vexatoire.

En terminant, la Commissaire aimerait aborder la question du conflit d’intérêts potentiel. Dans ses observations, la personne qui a fait la demande d’accès a mentionné que l’employé qui a signé la demande d’autorisation était également visé par la demande d’accès et qu’il était donc en conflit d’intérêts. Elle estime que cela mine la crédibilité de la demande d’autorisation.

Un conflit d’intérêts se définit généralement comme une situation, qu’elle soit réelle, apparente ou potentielle, dans laquelle la personne employée a des intérêts privés et/ou des activités extérieures qui pourraient influer sur l’exécution de ses fonctions et de ses responsabilités officielles ou par laquelle la personne employée utilise ses fonctions officielles à des fins personnelles. En l’espèce, la Commissaire n’a pas eu connaissance d’élément de preuve que la personne ayant signé la demande d’autorisation avait agi d’une manière contraire à ses fonctions officielles.

De manière générale, les employés travaillant au sein de l’unité de l’AIPRP d’une institution ont un intérêt professionnel dans le traitement d’une demande d’accès. Le simple fait qu’une institution ait recours au processus de demande d’autorisation et que la demande d’autorisation soit signée par un employé de l’unité de l’AIPRP n’est pas, en soi, la preuve qu’il y a un conflit d’intérêts.

Les institutions peuvent se prévaloir du processus de demande d’autorisation prévu à l’article 6.1 dans les circonstances prescrites. Une institution doit demander à la Commissaire la permission pour ne pas donner suite à une demande d’accès. Il s’agit d’une mesure de protection contre les employés d’une institution qui agissent d’une manière qui favorise leurs intérêts personnels plutôt que leurs fonctions officielles.

Décision

L’institution n’a pas établi que la demande d’accès satisfaisait un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1).

La demande d’autorisation est donc rejetée.