Conseil national de recherches Canada (Re) 2025 CI 4

Date : 2025-02-06
Numéro de dossier du Commissariat : 5822-02864
Numéro de la demande d’accès : A-2022-06

Sommaire

La partie plaignante allègue que le Conseil national de recherches Canada (CNRC) a erronément refusé de communiquer des renseignements figurant sur certaines pages, en vertu des alinéas 20(1)d) (négociations d’un tiers), 21(1)a) (avis ou recommandations) et 21(1)c) (positions ou plans élaborés pour des négociations) ainsi que de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. Celle-ci vise à obtenir des documents relatifs à des négociations menées avec l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada concernant la conversion des heures supplémentaires en congé suivant la fermeture de décembre 2021. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Le CNRC n’a pas démontré qu’il satisfaisait à tous les critères des alinéas 20(1)d), 21(1)a) et 21(1)c). Il a toutefois démontré qu’il satisfaisait aux critères de l’article 23.

La Commissaire à l’information a ordonné au CNRC de communiquer certains renseignements qui, au départ, n’avaient pas été divulgués en vertu des alinéas 20(1)d), 21(1)a) et 21(1)c).

Le CNRC a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à son ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que le Conseil national de recherches Canada (CNRC) a erronément refusé de communiquer des renseignements figurant sur certaines pages, en vertu des alinéas 20(1)d) (négociations d’un tiers), 21(1)a) (avis ou recommandations) et 21(1)c) (positions ou plans élaborés pour des négociations) ainsi que de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. Celle-ci vise à obtenir des documents relatifs à des négociations menées avec l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) concernant la conversion des heures supplémentaires en congé suivant la fermeture de décembre 2021. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Enquête

[2] Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements, y compris les renseignements des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[3] Au cours de l’enquête, le Commissariat à l’information a demandé des observations aux tiers, à savoir l’IPFPC et l’Association des employés du Conseil de recherches (AECR), ainsi qu’au CNRC, conformément à l’article 35 de la Loi.

[4] L’IPFPC a consenti à la divulgation des documents non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)d) de la Loi, lesquels le concernent.

[5] L’AECR a mentionné que la divulgation des documents non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)d) de la Loi, lesquels la concernent, ne risquerait vraisemblablement pas d’entraver ses négociations en cours ou futures.

[6] Le CNRC a mentionné qu’il n’invoquait plus les alinéas 20(1)d), 21(1)a) et 21(1)c) pour refuser de communiquer certains documents en cause.

[7] Conformément au paragraphe 36.3(1), le Commissariat a aussi avisé l’IPFPC et l’AECR de mon intention d’ordonner au CNRC de communiquer les renseignements les concernant.

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[8] L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[9] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[10] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[11] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[12] Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[13] Au départ, le CNRC avait appliqué l’alinéa 20(1)d) à l’égard des renseignements suivants dans les documents en cause :

renseignements non communiqués se trouvant au premier paragraphe de la page 4, dans la phrase commençant par « Part of my grievance » [une partie de mon grief];
pages 24 et 31;
pages 35-44.

[14] Au cours de l’enquête, le CNRC a mentionné qu’il n’invoquait plus l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer les renseignements en cause aux pages 4, 24 et 31 des documents et il a proposé de les communiquer.

[15] En ce qui concerne les échanges de courriels aux pages 35-44, le CNRC a proposé une communication partielle des documents en effectuant un prélèvement, tel qu’il est prévu à l’article 25 de la Loi. Cependant, il continue d’appliquer l’alinéa 20(1)d) à l’égard du contenu des échanges de courriels, soutenant que les renseignements révèlent certaines préoccupations des tiers dans le cadre des négociations, lesquelles pourraient conférer un avantage décisif lors de négociations avec d’autres ministères et organismes.

[16] Je suis d’avis que ces arguments ne suffisent pas pour établir que les critères de l’alinéa 20(1)d) sont satisfaits. En effet, les renseignements en cause se rapportent à des négociations particulières visant une situation particulière. Il est difficile de savoir comment la communication des renseignements risquerait d’entraver des négociations futures, étant donné que cette situation particulière risque de ne jamais se produire à l’avenir.

[17] De plus, l’AECR a clairement indiqué dans ses observations au Commissariat qu’elle ne menait aucune négociation actuellement qui puisse être compromise par la communication des documents du CNRC concernant les négociations relatives à la fermeture de décembre 2021. L’AECR a par ailleurs indiqué que la communication de ces échanges ou des ébauches du protocole d’entente (PE) ne risquerait vraisemblablement pas d’entraver les négociations en cours ou futures. De toute évidence, l’IPFPC est du même avis, puisqu’il a consenti à la communication des renseignements.

[18] Le mot « entrave » à l’alinéa 20(1)d) signifie une « obstruction » ou un « empêchement » [voir, par exemple : Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services), 1990 CanLII 8108 (CAF) (Saint John Shipbuilding); Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du Revenu national), 2003 CF 1037, para 133].

[19] Afin de satisfaire aux critères de l’alinéa 20(1)d), il faut démontrer que l’entrave aux négociations réelles du tiers risque vraisemblablement de se produire, ce qui signifie que c’est beaucoup plus qu’une simple possibilité. (Merck, supra) La crainte d’entrave à des négociations réelles, contractuelles ou autres, doit être plus qu’une simple conjecture. Elle doit être appuyée par une preuve convaincante et crédible.

[20] Étant donné que ni le CNRC ni les tiers concernés n’ont démontré que la communication des renseignements entraverait vraisemblablement les négociations, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)d).

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[21] L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[22] Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[23] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont des avis ou des recommandations;
les renseignements ont été élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[24] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[25] Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[26] L’IPFPC a appliqué l’alinéa 21(1)a) et l’alinéa 21(1)c) à l’égard des renseignements suivants pour refuser leur communication :

pages 19 et 20;
renseignements non communiqués dans la première phrase de la page 21.

[27] Un examen des documents confirme que l’ébauche du PE aux pages 19 et 20 diffère de la version définitive publiée aux pages 33 et 34, puisqu’elle contient les modifications possibles apportées à l’aide de la fonction Suivi des modifications.

[28] Je suis du même avis que le CNRC, à savoir que la communication de l’ébauche du PE révélerait les avis et les recommandations élaborés par le CNRC aux fins des négociations menées avec les syndicats. Par conséquent, je conclus que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a).

[29] En ce qui concerne les quelques renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 21(1)a) à la page 21, le CNRC a mentionné qu’il n’invoquait plus cet alinéa ni l’alinéa 21(1)c) pour refuser leur communication et il a proposé de les communiquer.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[30] Étant donné que le CNRC était d’avis que les renseignements satisfaisaient aux critères de l’alinéa 21(1)a), il devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, le CNRC devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[31] Le CNRC n’a pas à fournir une analyse détaillée de chaque facteur considéré ni expliquer comment ils ont été mesurés les uns par rapport aux autres. Cependant, une déclaration générale selon laquelle il a exercé son pouvoir discrétionnaire et tenu compte de tous les facteurs pertinents ne suffit pas.

[32] Les observations du CNRC m’ont convaincue du fait qu’il a exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en tenant compte des facteurs pertinents, ce qui lui a permis de décider de ne pas communiquer les renseignements.

Alinéa 21(1)c) : positions ou plans élaborés pour des négociations

[33] L’alinéa 21(1)c) permet aux institutions de refuser de communiquer les positions ou les plans élaborés aux fins de négociations par le gouvernement du Canada ou en son nom.

[34] Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[35] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements consistent en des positions ou des projets préparés en vue de négociations ou portent sur des considérations connexes;
les négociations ont été menées, sont menées ou seront menées par le gouvernement du Canada ou en son nom.

[36] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[37] Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)c) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[38] Mis à part les renseignements visés par les exceptions prévues aux alinéas 21(1)a) et 21(1)c), le CNRC a invoqué l’alinéa 21(1)c) pour refuser de communiquer quelques renseignements à la page 14.

[39] À la suite d’échanges entretenus avec le Commissariat, le CNRC a mentionné qu’il n’invoquait plus l’alinéa 21(1)c) pour refuser leur communication et il a proposé de les communiquer.

Article 23 : secret professionnel de l’avocat

[40] L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[41] Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[42] Pour invoquer cette exception relativement à un litige, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements ont été préparés ou recueillis dans le but principal d’un litige;
le litige est en cours ou peut être raisonnablement appréhendé.

[43] Le privilège relatif au litige prend fin généralement lorsque le litige est terminé, sauf lorsqu’un litige connexe est en instance ou est raisonnablement appréhendé.

[44] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[45] Le CNRC a appliqué l’article 23 à l’égard des sections d’une phrase à la page 23 pour refuser leur communication.

[46] Dans ses observations, le CNRC a confirmé que ces renseignements sont des avis juridiques obtenus auprès de ses Services juridiques à propos d’un sujet précis. Je suis d’avis que ces renseignements satisfont aux critères du secret professionnel de l’avocat et s’inscrivent dans le cadre de l’article 23 de la Loi.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[47] Étant donné que le CNRC était d’avis que les renseignements satisfaisaient aux critères de l’article 23, il était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, le CNRC devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[48] Le CNRC n’a pas à fournir une analyse détaillée de chaque facteur considéré ni expliquer comment ils ont été mesurés les uns par rapport aux autres. Cependant, une déclaration générale selon laquelle il a exercé son pouvoir discrétionnaire et tenu compte de tous les facteurs pertinents ne suffit pas.

[49] Les observations du CNRC m’ont convaincue du fait qu’il a exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en tenant compte des facteurs pertinents, ce qui lui a permis de décider de ne pas communiquer les renseignements.

Résultat

[50] La plainte est fondée.

Ordonnances

J’ordonne au président du CNRC ce qui suit :

Communiquer les renseignements suivants qui, au départ, n’avaient pas été divulgués en vertu de l’alinéa 20(1)d) :
1. au premier paragraphe de la page 4, dans la phrase commençant par « Part of my grievance » [une partie de mon grief];
2. pages 24 et 31;
3. pages 35-44.
Communiquer les renseignements suivants qui, au départ, n’avaient pas été divulgués en vertu des alinéas 21(1)a) et 21(1)c) :
1. renseignements non communiqués à la page 14;
2. renseignements non communiqués dans la première phrase de la page 21.

Rapport et avis de l’institution

Le 13 décembre 2024, j’ai transmis au président du CNRC mon rapport dans lequel je présentais mes ordonnances.

Le 20 décembre 2024, la directrice de l’Unité de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels au CNRC m’a avisée que le CNRC donnerait suite aux ordonnances.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si celles-ci n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables qui suivent. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46^e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé à l’IPFPC et à l’AECR.