Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (Re), 2022 CI 42

Date : 2022-08-22
Numéro de dossier du Commissariat : 5821-02667
Numéro de dossier de l’institution : A-2021-00820

Sommaire

La partie plaignante allègue que la durée de la prorogation de délai prise par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) en vertu du paragraphe 9(1) de la Loi sur l’accès à l’information est déraisonnable. La demande visait des documents produits le 31 décembre 2019 ou après, concernant la version mise à jour du document intitulé Appréciation de la preuve qui se trouve sur le site Web de la CISR. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)c) de la Loi. La CISR a pris une prorogation de délai de 1 295 jours en vertu de l’alinéa 9(1)a). Si cette prorogation était valide, la nouvelle échéance serait le 31 mars 2025. La CISR n’a pas pu démontrer qu’elle satisfaisait à tous les critères de l’alinéa 9(1)a), particulièrement que le calcul de la prorogation de délai doit être suffisamment logique et soutenable ou que la communication des documents dans un délai sensiblement plus court que celui proposé entraverait de façon sérieuse son fonctionnement. Comme la CISR n’a pas établi que sa prorogation de délai était raisonnable, la prorogation n’est pas valide et la CISR est réputée avoir refusé de communiquer les documents demandés, suivant le paragraphe 10(3). La Commissaire à l’information a ordonné au président de la CISR de traiter tous les documents visés par la demande dès que possible, mais au plus tard le 18 avril 2023. Le président l’a avisée qu’il donnerait suite à son ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que la durée de la prorogation de délai prise par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) en vertu du paragraphe 9(1) de la Loi sur l’accès à l’information est déraisonnable. La demande visait des documents produits le 31 décembre 2019 ou après concernant la version mise à jour du document intitulé Appréciation de la preuve qui se trouve sur le site Web de la CISR. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)c) de la Loi.

Enquête

[2]      L’article 7 exige que les institutions répondent aux demandes d’accès dans un délai de 30 jours, à moins qu’elles aient transmis la demande à une autre institution ou pris une prorogation de délai valide parce qu’elle satisfait aux critères de l’article 9.

[3]      La CISR a reçu la demande d’accès le 13 août 2021. Le 9 septembre 2021, elle a prorogé le délai de réponse de 1 295 jours (environ 3,5 ans) en vertu de l’alinéa 9(1)a). Si cette prorogation était valide, la nouvelle échéance serait le 31 mars 2025.

Alinéa 9(1)a) : prorogation du délai en raison de la quantité de documents

[4]      L’alinéa 9(1)a) permet aux institutions de proroger le délai de 30 jours dont elles disposent pour répondre à une demande d’accès lorsqu’elles peuvent démontrer ce qui suit :

  • la demande vise un grand nombre de documents ou nécessite que l’institution fasse des recherches parmi un grand nombre de documents;
  • l’observation du délai entraverait de façon sérieuse leur fonctionnement;
  • la prorogation de délai doit être d’une période que justifient les circonstances.

[5]      Pour proroger le délai, les institutions doivent, dans un délai de 30 jours suivant la réception de la demande d’accès, aviser la personne qui a fait la demande :

  • qu’elles prennent une prorogation en vertu de l’alinéa 9(1)a) pour répondre à la demande d’accès;
  • de la durée de celle-ci;
  • que la personne a le droit de déposer une plainte auprès de la Commissaire à l’information à propos de la prorogation.

L’institution a-t-elle avisé la partie plaignante de la prorogation de délai selon les formes prescrites?

[6]      La CISR a envoyé un avis à la partie plaignante dans les 30 jours suivant la réception de la demande d’accès. Ce dernier précisait que la prorogation de délai était de 1 295 jours et qu’elle a été prise en vertu de l’alinéa 9(1)a). Dans l’avis, la CISR a également informé la partie plaignante de son droit de porter plainte auprès de la Commissaire à l’information à propos de la prorogation.

[7]      La partie plaignante a été avisée de la prorogation selon les formes prescrites.

L’institution a-t-elle démontré qu’elle satisfaisait aux critères de l’alinéa 9(1)a)?

La demande vise-t-elle un grand nombre de documents ou nécessite-t-elle d’effectuer des recherches parmi un grand nombre de documents?

[8]      À la date à laquelle la CISR a pris la prorogation de délai, 13 000 des 20 000 pages qui répondaient à la demande selon les estimations avaient été importées dans le système de traitement de l’accès à l’information de la CISR. En décembre 2021, soit plus de deux mois après avoir pris la prorogation, 500 pages de plus avaient été importées.

[9]      Durant l’enquête, la CISR n’a pas confirmé le nombre réel de pages qui répondaient à la demande, mais elle a expliqué sur quoi se fondait son estimation de 20 000 pages.

[10]    Compte tenu des observations reçues, je conviens que la demande vise un grand nombre de documents et, par conséquent, qu’elle satisfait à la première condition énoncée à l’alinéa 9(1)a).

Le fait de répondre à la demande dans un délai de 30 jours entraverait‑il de façon sérieuse le fonctionnement de la CISR?

[11]    Compte tenu des renseignements recueillis durant l’enquête, je suis également d’avis que répondre à la demande dans un délai de 30 jours entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de la CISR. La deuxième condition énoncée à l’alinéa 9(1)a) est donc aussi satisfaite.

La durée de la prorogation est-elle raisonnable?

[12]    Selon les observations de la CISR, la prorogation de délai de 1 295 jours a été calculée en se fondant sur les délais suivants prévus pour l’exécution des différentes étapes :

  1. 2 semaines (14 jours civils) pour numériser et indexer les documents demandés dans le logiciel Access Pro Redaction de la CISR.
  1. 160 semaines (1 120 jours civils) pour que l’analyste de l’accès à l’information assigné au dossier examine les documents. 10 semaines (70 jours civils) pour que la direction de l’accès à l’information procède à l’examen/au contrôle de la qualité des exceptions appliquées par l’analyste.
  1. 10 semaines (70 jours civils) pour l’approbation finale, qui, selon la description, comprend : i) un examen par les Services juridiques, en tant que bureau de première responsabilité (BPR) en ce qui concerne les documents répondant à la demande; et ii) l’avis au bureau du directeur général de la CISR afin que la haute direction ait l’occasion d’examiner la totalité des documents à communiquer.
  1. 3 semaines supplémentaires (21 jours civils) pour tenir compte des retards possibles, par exemple des défaillances techniques, des pannes de courant, des absences qui diminuent la capacité, des pages plus complexes à examiner, etc.

[13]    Pour les motifs ci-dessous, je ne suis pas d’avis que les délais susmentionnés sont justifiés.

160 semaines (1 120 jours civils) pour que l’analyste de l’accès à l’information assigné au dossier procède à un examen préliminaire des documents répondant à la demande

[14]    Dans ses observations, la CISR a expliqué que le délai de 160 semaines prévu pour que l’analyste de l’accès à l’information assigné au dossier procède à un examen préliminaire des documents se fonde sur l’hypothèse selon laquelle l’analyste examinera 40 pages par heure pendant 12,5 heures par mois.

[15]    Pour justifier les ressources limitées consacrées à cet examen initial, la CISR a mentionné une augmentation considérable du nombre de demandes et le manque de personnel à son bureau de l’AIPRP. Au sujet de ce dernier point, la CISR a expliqué qu’au moment de prendre la prorogation de délai, trois de ses six postes d’analyste étaient vacants et que, bien qu’un des postes ait été doté depuis et qu’elle ait eu recours à des ressources externes sa capacité opérationnelle continue à être renforcée.

[16]    Cependant, les renseignements supplémentaires fournis par la CISR indiquent que le nombre de demandes en vertu de la Loi est en fait demeuré relativement stable au cours des deux dernières années (c.-à-d. 161 demandes en 2021-2022 et 159 en 2020-2021) et qu’il a diminué par rapport aux 228 demandes d’accès reçues en 2019-2020.

[17]    Pour ce qui est de la capacité opérationnelle de la CISR, l’information fournie durant l’enquête semble indiquer que, malgré le manque de personnel, les ressources de l’AIPRP sont en grande partie réaffectées à des responsabilités qui ne sont pas liées à l’accès à l’information. Par exemple, les demandes en vertu de la Loi (les « demandes formelles ») ne constituent qu’une petite proportion des demandes traitées par le bureau de l’AIPRP (161 des 2 224 demandes reçues en date du 22 mars 2022) et l’on s’attend à ce que chacun des analystes de l’AIPRP consacre plus de temps chaque mois à la dépersonnalisation des décisions sur les réfugiés en vue de la publication en ligne (20 heures par mois par analyste) qu’à l’examen des documents répondant à la demande actuelle (12,5 par mois par un analyste).

[18]    À mon avis, le manque continu de personnel au bureau de l’AIPRP et les priorités concurrentes que sont les réponses aux demandes informelles et la dépersonnalisation des documents en vue de la publication ne peuvent raisonnablement pas décharger la CISR de son obligation de communiquer en temps opportun les documents demandés en vertu de la Loi. La CISR n’a pas établi qu’il est raisonnable que seulement 12,5 heures par mois, sur une période de plus de trois ans, soient consacrées à l’examen initial des documents répondant à cette demande.

10 semaines (70 jours civils) pour que la direction de l’accès à l’information procède à l’examen/au contrôle de la qualité, puis 10 semaines (70 jours civils) pour l’approbation finale

[19]    Le principal argument de la CISR à l’appui du caractère raisonnable de ce délai est la nécessité de veiller à ce qu’aucune limitation indue ne soit appliquée au droit d’accès du demandeur, après que ses Services juridiques (BPR) ont invoqué le secret professionnel de l’avocat de façon générale. À cet égard, la CISR a mentionné que des membres des Services juridiques ont informé le bureau de l’AIPRP que la totalité des documents sont protégés par le secret professionnel.

[20]    Malgré ces observations, la CISR maintient également qu’un délai supplémentaire de 10 semaines est nécessaire pour l’approbation finale, après l’examen/le contrôle de la qualité par la direction, ce qui comprend : i) un examen par les Services juridiques, en tant que BPR en ce qui concerne les documents répondant à la demande et ii) l’avis au bureau du directeur général de la CISR afin que la haute direction ait l’occasion d’examiner la totalité des documents à communiquer.

[21]    Si la principale raison justifiant le long délai accordé à l’examen par la direction de l’accès à l’information est l’application peut-être trop générale du secret professionnel de l’avocat par le BPR, il est difficile de comprendre en quoi il est logique que le bureau de l’AIPRP retourne les documents au BPR afin qu’il procède à un examen final tout aussi long.

[22]    À mon avis, la CISR n’a pas établi que son processus et/ou les délais prévus pour cette série d’examens sont raisonnables. Comme il sera discuté plus loin, cela inclut l’affirmation de la CISR selon laquelle ses étapes de traitement ne peuvent pas être effectuées en parallèle ou se chevaucher.

3 semaines supplémentaires (21 jours civils) pour tenir compte des différents retards possibles

[23]    Pour ce qui est du délai supplémentaire prévu pour tenir compte des différents retards éventuels, les observations de la CISR n’ont pas établi en quoi prévoir un tel délai pour des inconnues possibles cadre avec l’obligation qui incombe à la CISR de démontrer que le travail requis pour communiquer les documents dans tout délai considérablement moindre que celui établi entraverait son fonctionnement.

Autres préoccupations

[24]    Outre ce qui précède, la CISR soutient qu’aucune des étapes qui doivent être effectuées avant de répondre à la demande ne peut être faite en même temps. Autrement dit, chaque étape (la numérisation et l’indexation des documents, l’examen initial de l’analyste, l’examen/le contrôle de la qualité par la direction de l’accès à l’information et l’approbation finale) doit être faite l’une après l’autre, sans chevauchement. À titre d’explication, la CISR a déclaré que les documents sont étroitement liés et portent sur le même sujet, et que s’ils étaient examinés en lots sur plusieurs jours ou semaines, on pourrait ne pas saisir le contexte et il serait difficile d’assurer l’uniformité des renseignements communiqués.

[25]    À mon avis, la CISR n’a pas établi pourquoi les étapes doivent être effectuées l’une après l’autre, sans chevauchement. Le fait que la CISR prévoie que l’examen par la direction de l’accès à l’information et l’examen final du BPR se feront sur une période de plusieurs mois mine sa justification selon laquelle un examen effectué en quelques jours ou semaines fera en sorte qu’on ne saisit pas le contexte et/ou que les renseignements communiqués ne soient pas uniformes.

[26]    Selon les observations reçues, la CISR n’a pas suffisamment expliqué pourquoi les examens parallèles par la direction de l’accès à l’information et le BPR ne pouvaient pas être raisonnablement entrepris plus tôt dans le traitement de la demande. Cela présenterait l’avantage évident de faciliter la résolution d’éventuels désaccords concernant la communication et de diminuer le temps requis pour effectuer les deux examens de la totalité des documents.

[27]    Les observations supplémentaires faites par la CISR n’étaient pas non plus convaincantes. Par exemple, les observations au sujet de la difficulté qu’a eue la CISR à accéder aux documents papier pendant que des lieux de travail étaient fermés durant certaines périodes de la pandémie de COVID‑19 n’expliquent pas les retards dans le traitement de la demande actuelle, qui vise des documents qui sont tous sur support électronique.

[28]    Selon les renseignements et les observations fournis, je ne suis pas d’avis que le calcul de la prorogation de délai en vertu de l’alinéa 9(1)a) est suffisamment logique et soutenable, ou que la communication des documents dans tout délai considérablement moindre que celui établi entraverait son fonctionnement. [Voir Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2015 CAF 56.]

[29]    Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que la prorogation prise en vertu de l’alinéa 9(1)a) n’est pas raisonnable.

Paragraphe 10(3) : présomption de refus

[30]    Suivant le paragraphe 10(3), lorsque les institutions ne répondent pas à une demande d’accès dans le délai de 30 jours prescrit ou à la fin d’une prorogation de délai valide, elles sont réputées avoir refusé de communiquer les documents demandés.

[31]    Comme la CISR n’a pas établi que sa prorogation de délai était raisonnable, la prorogation n’est pas valide et la CISR est réputée avoir refusé de communiquer les documents demandés, suivant le paragraphe 10(3).

Résultat

[32]    La plainte est fondée.

Ordonnance

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi, j’ordonne au président de la CISR de traiter tous les documents visés par la demande dès que possible, mais au plus tard le 18 avril 2023.

Le 20 juillet 2022, j’ai transmis au président mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 12 août 2022, le président de la CISR m’a avisée qu’il donnerait suite à mon ordonnance.

Lorsque la plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante et l’institution ont le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Celles-ci doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doivent signifier une copie de leur demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ce délai, l’ordonnance prend effet le 36e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

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