Bibliothèque et Archives Canada (Re), 2025 CI 60

Date : 2025-12-03
Numéro de dossier du Commissariat : 5822-07254
Numéro de la demande d’accès : A-2018-01094

Sommaire

La partie plaignante allègue que Bibliothèque et Archives Canada (BAC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 13(1) (renseignements confidentiels d’organismes gouvernementaux) et du paragraphe 15(1) (affaires internationales, sécurité nationale et défense) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès vise des renseignements du Comité mixte du renseignement concernant le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD) [1958-63].

Au cours de l’enquête, BAC a fourni deux communications supplémentaires à la partie plaignante; cependant, BAC maintient certaines exceptions, au motif que les renseignements ont été transmis confidentiellement par le NORAD au Canada.

Le Commissariat à l’information a conclu que, aux fins de l’application de l’alinéa 13(1)b), le NORAD est une organisation internationale d’États ou un de ses organismes.

La plainte est fondée, parce que ce ne sont pas tous les renseignements que BAC a refusé de communiquer en vertu des exceptions prévues aux paragraphes 13(1) et 15(1), quand elle a initialement répondu à la demande, qui satisfont aux critères des exceptions.

Il n’est cependant pas nécessaire de rendre une ordonnance, parce que BAC a par la suite communiqué certains renseignements dont la communication avait auparavant été refusée en vertu d’une exception et parce que les autres renseignements non divulgués satisfont aux critères du paragraphe 13(1).

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que Bibliothèque et Archives Canada (BAC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 13(1) (renseignements confidentiels d’organismes gouvernementaux) et du paragraphe 15(1) (affaires internationales, sécurité nationale et défense) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès vise les documents suivants : RG25 Vol. 7955, dossier 50028-CY-40 – « JIC Intelligence for NORAD [1958-63] ». L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Enquête

[2]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié.

[3]Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’elle ne souhaitait plus contester l’application du paragraphe 15(1) aux renseignements se trouvant à la page 132 des documents pertinents.

[4]Le Commissariat à l’information n’était pas convaincu que toutes les exceptions avaient été appliquées correctement dans tous les cas. BAC l’a concédé et, par conséquent, le 1er novembre 2023, à la suite d’un réexamen des documents, BAC a fourni une communication supplémentaire à la partie plaignante contenant des renseignements qu’elle avait auparavant refusé de divulguer en vertu des paragraphes 13(1) et 15(1), aux pages 50-52, 73 et 96-122 des documents pertinents.

[5]Malgré cette communication supplémentaire, le Commissariat n’était toujours pas convaincu que les exceptions restantes avaient toutes été correctement appliquées dans tous les cas. Par conséquent, le 16 juillet 2025, à la suite d’un second réexamen des documents, BAC l’a concédé et a fourni une seconde communication supplémentaire contenant des renseignements supplémentaires dont elle avait auparavant refusé la divulgation en vertu des paragraphes 13(1) et 15(1), aux pages 140, 141, 142 et 143 des documents pertinents.

[6]La partie plaignante a informé le Commissariat qu’elle n’était pas satisfaite des communications supplémentaires.

[7]L’analyse qu’a faite le Commissariat des autres exceptions est la suivante :

Paragraphe 13(1) : renseignements confidentiels d’organismes gouvernementaux

[8]Le paragraphe 13(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements obtenus à titre confidentiel d’organismes gouvernementaux.

[9]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

Les renseignements ont été obtenus de l’un des organismes gouvernementaux suivants :
un gouvernement ou un organisme d’un État étranger;
une organisation internationale d’États ou un de ses organismes;
un gouvernement ou un organisme provincial;
une administration ou un organisme municipal ou régional;
un gouvernement ou un conseil autochtone mentionné au paragraphe 13(3).
Les renseignements ont été obtenus de l’organisme gouvernemental à titre confidentiel, c’est-à-dire qu’il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels.

[10]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors se demander si les circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 13(2)) existent :

l’organisme gouvernemental d’où les renseignements ont été obtenus consent à leur communication;
l’organisme gouvernemental les a déjà rendus publics.

[11]Lorsque l’une ou l’autre de ces circonstances ou les deux existent, le paragraphe 13(2) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[12]BAC maintient l’application du paragraphe 13(1) aux renseignements suivants :

Renseignements obtenus d’un État étranger

[13]BAC maintient l’application de l’alinéa 13(1)a) à des renseignements se trouvant aux pages 153, 154, 155, 174 et 175 des documents pertinents.

[14]Dans ses observations, BAC a fait valoir que les renseignements consistaient en de la correspondance entre le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD) et le Comité mixte du renseignement qui révèle le contenu d’information provenant d’un État étranger.

[15]Le Commissariat a examiné les documents et est d’avis que les renseignements ont été obtenus d’un État étranger.

[16]Le Commissariat a noté les annotations indiquant la classification sur chaque page en cause, qui indiquent que les documents ont été reçus à titre confidentiel. De plus, BAC a confirmé le contexte dans lequel les renseignements ont été obtenus. Le Commissariat est donc d’avis que les renseignements ont été obtenus à titre confidentiel, c’est-à-dire qu’il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels.

Renseignements obtenus d’une organisation internationale d’États ou de l’un de ses organismes

[17]BAC maintient l’application de l’alinéa 13(1)b) à des renseignements se trouvant aux pages 15, 16, 18, 19, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 41, 44, 48, 51, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 88, 89, 161, 162, 163, 164 et 168 des documents pertinents.

[18]Dans ses observations, BAC a fait valoir que les renseignements ont été préparés par le NORAD, une organisation internationale d’États ou l’un de ses organismes, à titre confidentiel.

[19]La partie plaignante était d’avis que les renseignements provenant du NORAD, qui est une organisation binationale composée du Canada et des États-Unis, ne devraient pas être traités comme des renseignements provenant d’une organisation internationale ou d’un gouvernement étranger, et donc qu’ils ne devraient pas être visés par le paragraphe 13(1).

[20]Dans ses observations, BAC a fait valoir que le NORAD, bien qu’il s’agisse d’une organisation binationale, est un organe légal distinct créé et géré conjointement par le Canada et les États-Unis afin de remplir un mandat international commun. Par conséquent, BAC soutient que le NORAD devrait être reconnu comme une organisation internationale et non nationale, et que, par conséquent, les renseignements créés par celui-ci devraient être considérés comme des renseignements provenant d’une organisation internationale et être protégés en vertu de l’alinéa 13(1)b).

[21]Lorsqu’il a évalué la question, le Commissariat a considéré le sens du terme « organisation internationale d’États ». La Loi ne définit pas ce terme et il n’a pas été interprété par les tribunaux. Par conséquent, sa signification doit se fonder sur le sens ordinaire et grammatical des mots, en tenant compte du contexte de la loi et de l’objet de l’article 13.

[22]Selon le sens ordinaire du terme, qui se fonde sur les définitions des dictionnaires de langues française et anglaise, une « organisation internationale d’États » s’entend d’un groupe de deux États souverains ou plus, ou de leurs autorités, qui travaillent ensemble dans un but commun de façon permanente. Rien dans le sens ordinaire du terme ne laisse entendre qu’une telle organisation doit être multilatérale plutôt que bilatérale, ni qu’elle soit indépendante des États qui en font partie, ni qu’elle soit indépendante des États qui en sont membres; la caractéristique essentielle est plutôt que deux États ou plus joignent leurs efforts en vue d’atteindre un objectif international commun de façon permanente.

[23]L’analyse contextuelle dans le cadre du paragraphe 13(1) va dans le sens de cette interprétation. Toutes les autres parties du paragraphe 13(1) font référence à des organismes distincts du gouvernement du Canada : des gouvernements étrangers, des gouvernements provinciaux, des administrations municipales, des gouvernements autochtones et leurs organismes. Si on interprète l’alinéa 13(1)b) conformément à ces dispositions adjacentes, une « organisation internationale d’États » doit également être une entité juridique distincte du gouvernement fédéral du Canada, créée par un instrument juridique international ou au moyen d’un tel instrument.

[24]Au cours de l’enquête, le Commissariat a examiné le fondement juridique du NORAD. Celui-ci a été établi en 1958 par un accord bilatéral entre le Canada et les États-Unis, et cet accord a été mis à jour à plusieurs reprises, notamment en 1968 et en 2006. Ces accords prévoient les obligations et les rôles de chaque État et ils établissent la création du NORAD en tant que commandement binational distinct fondé sur un traité et doté d’une mission commune et permanente. Les organisations internationales d’État sont généralement créées au moyen de traités ou d’accords internationaux qui définissent les obligations des États membres. Le NORAD s’inscrit parfaitement dans cette structure : il s’agit d’un organisme distinct créé par un instrument juridique international, autorisé à agir au nom des deux États membres.

[25]Par conséquent, le Commissariat est d’avis que le NORAD constitue une organisation internationale d’États ou un de ses organismes aux fins de l’application de l’alinéa 13(1)b). Le Commissariat est également d’avis, compte tenu des annotations indiquant la classification sur la page en cause, que les renseignements ont été obtenus du NORAD à titre confidentiel et qu’il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels.

[26]Compte tenu de ce qui précède, le Commissariat conclut que les renseignements qui demeurent non communiqués satisfont aux critères des alinéas 13(1)a) et b).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[27]Étant donné que les renseignements satisfont aux critères du paragraphe 13(1), BAC était tenue d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 13(2) afin de décider de communiquer ou non les renseignements lorsqu’au moins l’une des circonstances décrites au paragraphe 13(2) existait au moment de la réponse.

[28]BAC a présenté des observations dans lesquelles elle affirme avoir procédé à des recherches dans des sources ouvertes et n’a été en mesure de localiser aucun des renseignements demandés. Dans le cadre de l’enquête, le Commissariat a aussi effectué des recherches exhaustives en ligne, y compris dans des ensembles de documents concernant le NORAD déjà divulgués. Bien qu’il ait été possible de trouver en ligne de l’information sur les circonstances entourant les documents, ceux-ci ou l’information précise qu’ils renferment n’ont pas pu être localisés dans des sources ouvertes.

[29]BAC a présenté des observations démontrant pourquoi il n’était pas raisonnable de demander le consentement du gouvernement étranger et de l’organisation internationale pour communiquer les renseignements, dans les circonstances. Le Commissariat note que les documents portent sur des sujets délicats liés à la défense, comme des documents concernant la défense antimissile, les armes nucléaires et le renseignement concernant des puissances étrangères. Compte tenu de la classification et de l’origine de ces renseignements, le Commissariat est d’avis qu’il ne serait pas raisonnable de croire que le gouvernement étranger consentirait à la communication de ceux-ci.

[30]Compte tenu de ce qui précède, le Commissariat conclut que les circonstances énoncées au paragraphe 13(2) n’existaient pas au moment où BAC a répondu à la demande d’accès. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question ayant trait au pouvoir discrétionnaire.

[31]Puisque les renseignements satisfont aux critères du paragraphe 13(1), le Commissariat n’a pas examiné l’application par BAC du paragraphe 15(1) à certains de ces renseignements.

Résultat

[32]La plainte est fondée, parce que ce ne sont pas tous les renseignements que BAC a refusé de communiquer en vertu des exceptions prévues au paragraphe 13(1) et au paragraphe 15(1), lorsqu’elle a initialement répondu à la demande d’accès, qui satisfont aux critères des exceptions.

[33]Il n’est cependant pas nécessaire de rendre une ordonnance, puisque BAC a par la suite communiqué certains renseignements qui étaient auparavant protégés par une exception et parce que les autres renseignements non divulgués satisfont aux critères du paragraphe 13(1).

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie du recours en révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.