Agence de la santé publique du Canada (Re), 2022 CI 26

Date : 2022-06-06
Numéro de dossier du Commissariat : 5821-01212
Numéro de dossier de l’institution : PHAC-A-2021-000154

Sommaire

La partie plaignante allègue que la durée de la prorogation de délai prise par l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC), en vertu du paragraphe 9(1) de la Loi sur l’accès à l’information, pour répondre à une demande d’accès est déraisonnable. Cette dernière vise toute correspondance (courriels, messages via Microsoft (MS) Teams, messages textes et téléphoniques) envoyée et reçue par Iain Stewart, entre le 14 et le 21 juin 2021. La personne qui a fait la demande a aussi précisé qu’elle n’entend pas modifier ou réduire la portée de la demande.

L’ASPC a avisé la partie plaignante qu’il lui faudrait 1 950 jours supplémentaires, en vertu des alinéas 9(1)a) et 9(1)b), pour finir de traiter la demande.

L’ASPC a démontré que les prorogations de délai sont nécessaires et que les circonstances justifient leur durée.

La plainte est non fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que la durée de la prorogation de délai prise par l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC), en vertu du paragraphe 9(1) de la Loi sur l’accès à l’information, pour répondre à une demande d’accès est déraisonnable. Cette dernière vise toute correspondance (courriels, messages via Microsoft (MS) Teams, messages textes et téléphoniques) envoyée et reçue par Iain Stewart, entre le 14 et le 21 juin 2021. La personne qui a fait la demande a aussi précisé qu’elle n’entend pas modifier ou réduire la portée de la demande.

Enquête

[2]      Selon la date à laquelle la demande a été reçue, l’échéance du délai de réponse de 30 jours prévu par la Loi était le 21 juillet 2021.

[3]      Le 20 juillet 2021, soit dans le délai prescrit par la Loi, l’ASPC a avisé la partie plaignante qu’il lui faudrait 1 950 jours supplémentaires (ou 5 ans et 4 mois), en vertu des alinéas 9(1)a) et 9(1)b), pour finir de traiter la demande. Si cette prorogation est valide, la nouvelle échéance serait le 23 novembre 2026.

Alinéa 9(1)a) : prorogation du délai en raison de la quantité de documents

[4]      L’alinéa 9(1)a) permet aux institutions de proroger le délai de 30 jours dont elles disposent pour répondre à une demande d’accès lorsqu’elles peuvent démontrer ce qui suit :

  • la demande vise un grand nombre de documents ou nécessite que l’institution fasse des recherches parmi un grand nombre de documents;
  • l’observation du délai entraverait de façon sérieuse leur fonctionnement;
  • la prorogation de délai doit être d’une période que justifient les circonstances.

[5]      Pour savoir si une prorogation de délai est raisonnable, il faut tenir compte des circonstances connues au moment où la décision a été prise.

La demande vise-t-elle un grand nombre de documents ou nécessite-t-elle d’effectuer des recherches parmi un grand nombre de documents?

[6]      Les documents demandés comprennent toute correspondance envoyée ou reçue par le président de l’ASPC au moment de la demande, sans préciser de sujet. La recherche a donc porté sur des échanges de courriels contenant des pièces jointes, des courriels chiffrés de même que des messages sur d’autres types de logiciels de communication, dont MS Teams. L’ASPC a affirmé que cette demande, laquelle vise une période de 8 jours, a donné lieu à un nombre appréciable de documents en raison du rôle important qu’a joué M. Stewart durant la pandémie de COVID-19.

[7]      D’après l’ASPC, plus de 30 000 pages de documents relevaient du champ d’application de cette demande. À titre comparatif, l’institution a mentionné que le nombre moyen de pages traitées par demande en 2020-2021 étaient de 95 pages.

[8]      Malgré son estimation de 30 000 pages, l’ASPC a fait observer que le bureau de première responsabilité (BPR) avait quant à lui suggéré que le nombre réel pourrait être encore bien plus élevé. Cela dit, l’institution est d’avis qu’il y aurait aussi des duplicatas et a donc convenu que l’estimation de 30 000 pages est réaliste. Cette évaluation repose sur son expérience de traitement de demandes du type « toute correspondance » reçues l’exercice précédent.

[9]      Les observations présentées par l’ASPC démontrent que cette dernière avait procédé à un examen critique au moment où elle a fourni le nombre estimé de pages. Cet examen de remise en question du nombre de documents pertinents visait des courriels de suivi, des appels vidéo et une correspondance via MS Teams. Le BPR s’est fondé sur un échantillonnage de courriels et le nombre de courriels envoyés et reçus par le président de l’ASPC – soit entre 500 et 700 par jour. En plus du nombre de courriels, l’ASPC a confirmé que plusieurs rapports avaient été transmis par courriel et que, par conséquent, bon nombre de courriels comportaient plusieurs pages lorsque des pièces jointes y étaient incluses. L’institution a donc pris la décision de proroger le délai de 30 jours au motif qu’il y aurait environ 30 000 pages de documents à traiter.

[10]    J’estime que 30 000 pages constituent un grand nombre de documents justifiant une prorogation en vertu de l’alinéa 9(1)a).

L’observation du délai entraverait-elle de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution?

[11]    L’ASPC a confirmé que le processus de récupération des documents provenant du bureau du président exige, à lui seul, énormément de temps. Elle a avancé que le bureau du président a continué de gérer d’autres questions prioritaires relativement à la santé de la population canadienne alors qu’elle fournissait les documents demandés. L’ASPC a précisé que le fait de répondre à cette demande dans le délai de 30 jours aurait eu une incidence directe sur ses activités opérationnelles, compte tenu du nombre de documents, des besoins opérationnels et du degré de complexité.

[12]    Je suis d’avis que l’observation du délai initial de 30 jours pour répondre à la demande aurait entravé de façon sérieuse le fonctionnement de l’ASPC. Par conséquent, cette dernière a satisfait au deuxième critère requis pour proroger le délai dont elle disposait afin de répondre à la demande en vertu de l’alinéa 9(1)a).

La prorogation de délai est-elle d’une période que justifient les circonstances?

[13]    En vertu de l’alinéa 9(1)a), l’ASPC a prorogé le délai de réponse de 1 800 jours. Dans ses observations, l’institution fait valoir qu’elle a l’obligation de traiter de la même manière toutes les personnes qui font des demandes, de sorte à soutenir le droit d’accès; en principe, chaque demande doit recevoir la même attention et le même degré d’effort.

[14]    L’ASPC explique que son organisation et le bureau du président sont au centre des efforts déployés pour lutter contre la pandémie de COVID-19, travaillant exceptionnellement de longues heures, sept jours par semaine, et ce, tout en traitant un très grand nombre de questions complexes sur des sujets qui dépassent ce contexte.

[15]    Au cours de l’exercice 2020-2021, le nombre de demandes d’accès reçues par l’ASPC s’est accru et a atteint une proportion équivalente à 3,7 fois la norme historique (soit 542 demandes reçues en 2020-2021 comparativement à un nombre moyen de nouvelles demandes par an de 147 avant la pandémie). En 2021-2022, cette hausse s’est poursuivie, l’ASPC ayant reçu 757 demandes.

[16]    Pour faire face à cette hausse, l’ASPC a renforcé le nombre d’analystes de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP), lequel est passé de 4 à 18. La charge de travail active de chacun des 18 analystes de l’AIPRP est de 36 dossiers. L’ASPC affirme que, si l’on suppose un niveau de production de 1 000 pages par mois (par le passé, le niveau de productivité annuel par analyste à l’échelle de la Division de l’AIPRP avant la pandémie se situait entre 10 000 et 12 000 pages par année, ou au plus, 1 000 pages par mois) et que toutes les demandes se voient accorder la même priorité, cela représente une capacité moyenne de traitement de 28 pages par dossier par mois, ou 336 pages par année par dossier.

[17]    À moins que cette demande ne passe devant les autres, il faudrait, à ce rythme, 91 ans pour traiter 30 000 pages. Selon l’analyse de l’ASPC, une prorogation « raisonnable » pourrait comprendre plusieurs décennies.

[18]    Bien que le nombre de pages ait été l’un des facteurs pris en considération pour déterminer la durée de la prorogation, l’ASPC a affirmé qu’elle avait également pris en considération le degré de complexité de cette demande – en appliquant les exceptions et exclusions nécessaires aux renseignements en cause – avant de fournir une réponse finale. À titre d’exemple, l’ASPC a montré que le traitement d’une demande d’accès visant les fiches pour la période de questions et les infocapsules connexes serait très rapide, car la plupart des renseignements, sinon tous, seraient communiqués. En revanche, une demande d’accès comportant 30 000 pages de renseignements recueillis à la suite d’un mandat de perquisition dans le cadre d’une enquête officielle peut faire l’objet d’une exception totale, ce qui rend l’examen et l’application des exceptions nécessaires également très rapides. Dans ces deux exemples, une prorogation de délai plus courte que la moyenne serait justifiée.

[19]    En l’espèce, l’ASPC a affirmé que le traitement de ces 30 000 pages en particulier est très complexe et nécessite une prorogation de délai plus longue que ce qui est normalement prévu. Elle a expliqué qu’il faudrait d’abord organiser les documents, probablement par thème, afin de pouvoir appliquer les exceptions nécessaires d’une façon aussi uniforme que possible; cette organisation pouvant prendre beaucoup de temps. Elle a ajouté que les problèmes décrits dans les 30 000 pages des documents correspondent à un mélange de renseignements confidentiels ou de nature très délicate et de renseignements accessibles au public. Par conséquent, l’ASPC a mentionné que l’analyste qui examinera les documents devra travailler en étroite collaboration avec le BPR pour mieux comprendre le contexte s’y rattachant avant d’appliquer une quelconque exception ou de communiquer des renseignements à la partie plaignante.

[20]    Bien que l’ASPC ait tenu compte de tous les facteurs susmentionnés pour déterminer la durée de la prorogation de délai, elle a fixé la prorogation en question de façon à trouver un équilibre entre ce qu’elle pourrait accomplir sur le plan opérationnel vu les faits de l’espèce et son engagement à respecter le droit d’accès de la partie plaignante. L’ASPC a déclaré ce qui suit :

Le nombre estimé de 30 000 pages complètes a été employé pour calculer la durée de la prorogation, et ce, en supposant un taux de production mensuel de 500 pages. Ce taux a été retenu en tant que valeur idéale; l’ASPC aimerait pouvoir réaliser ce taux, si elle disposait de bien plus de ressources, mais aussi de bien moins de dossiers à traiter. En se servant de ce taux de production exceptionnellement élevé, l’ASPC pourrait soustraire certains documents de sorte à restreindre le nombre de pages, ce qui donnerait lieu à une trousse finale allégée après le retrait des duplicatas. Grâce à ce taux moyen de traitement idéaliste de 500 pages par mois, l’ASPC a calculé qu’il lui faudrait 60 mois, ou environ 1 800 jours, pour traiter 30 000 pages. Cette prorogation n’inclut pas les 2 à 3 mois supplémentaires dont le bureau du président a besoin pour récupérer et fournir les renseignements demandés, ni le temps nécessaire pour mener les consultations [prévues à l’article 9(1)b)].

[21]    Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que l’ASPC a fait preuve de suffisamment de rigueur et de logique pour déterminer de manière sérieuse la durée de la prorogation du délai. Je suis aussi d’avis que la décision de proroger le délai de 1 800 jours est raisonnable et justifiée dans les circonstances au moment où cette décision a été prise. Par conséquent, l’ASPC a satisfait au troisième critère requis pour proroger le délai dont il disposait afin de répondre à la demande en vertu de l’alinéa 9(1)a).

Alinéa 9(1)b) : prorogation du délai aux fins de consultations

[22]    L’alinéa 9(1)b) permet aux institutions de proroger le délai de 30 jours dont elles disposent pour répondre à une demande d’accès lorsqu’elles peuvent démontrer ce qui suit :

  • elles doivent mener des consultations au sujet des documents demandés;
  • ces consultations rendent pratiquement impossible l’observation du délai de 30 jours;
  • la prorogation de délai doit être d’une période que justifient les circonstances.

L’institution doit-elle mener des consultations au sujet des documents demandés?

[23]    Dans ses observations, l’ASPC a mentionné que la plupart des échanges du président avaient eu lieu avec d’autres organisations fédérales, provinciales et internationales et qu’il faudrait donc mener de nombreuses consultations. Étant donné que la demande vise toute correspondance reçue et envoyée par le président (dans une période de 8 jours et tous sujets confondus), l’ASPC a ajouté que sa division de l’AIPRP devrait également mener des consultations internes sur une vaste gamme de sujets, puisque les renseignements sont étroitement liés entre les divers secteurs de l’organisation et aussi avec d’autres institutions.

[24]    Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que les consultations sont nécessaires.

Les consultations rendraient-elles pratiquement impossible l’observation du délai de 30 jours?

[25]    Selon l’ASPC, elle ne pourrait raisonnablement terminer les consultations dans le délai initial de 30 jours étant donné le nombre important de documents et les trousses de consultation à préparer portant sur divers sujets. De plus, certaines des institutions qui doivent être consultées ont elles-mêmes une capacité limitée pour examiner les documents.

[26]    Je suis d’avis que les consultations ne pourraient raisonnablement être terminées dans un délai de 30 jours.

La prorogation de délai est-elle d’une période que justifient les circonstances?

[27]    En vertu de l’alinéa 9(1)b), l’ASPC a prorogé le délai de réponse de 150 jours supplémentaires. De son point de vue, la durée de la prorogation est prudente en raison de son expérience de mener des consultations auprès d’autres institutions et de l’incertitude qui règne vu l’évolution de la situation pandémique. Cette prorogation a été prise de manière à tenir compte du temps nécessaire à la préparation des trousses de consultation pour les nombreuses organisations internes et externes, ainsi que du temps dont ces organisations ont besoin pour répondre à la demande de consultation.

[28]    Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que la durée de la prorogation prise en vertu de l’alinéa 9(1)b) était d’une période que justifient les circonstances.

La prorogation de délai était-elle valide?

[29]    Pour proroger le délai, les institutions doivent, dans un délai de 30 jours suivant la réception de la demande d’accès, aviser la personne qui a fait la demande :

  • qu’elles prennent une prorogation de délai, tout en précisant l’alinéa ou les alinéas invoqués [en l’occurrence 9(1)a) ou 9(1)b)];
  • de la durée de celle-ci;
  • qu’elle a le droit de déposer une plainte auprès de la Commissaire à l’information à propos de la prorogation.

[30]    Je suis d’avis que l’ASPC a satisfait aux trois critères d’une prorogation de délai en envoyant un avis contenant les renseignements requis à la personne qui a fait la demande dans un délai de 30 jours suivant la réception de celle-ci.

[31]    Bien qu’il ne me plaise pas d’accepter une prorogation de délai de 5 ans, il m’est impossible de conclure qu’elle est déraisonnable dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés ci-dessus. L’échéance du délai de réponse prorogé demeure donc le 23 novembre 2026.

Observation

[32]    Il convient de noter que la partie plaignante, dans le libellé original de sa demande, a fait savoir qu’elle n’entend pas modifier ou réduire la portée de celle-ci. 

[…] la personne qui a fait la demande a clairement indiqué qu’elle n’était pas disposée à en réduire la portée, et ce, malgré l’engagement de l’ASPC, à savoir collaborer avec elle en vue de circonscrire la demande pour ainsi permettre une réponse dans de meilleurs délais. De ce fait, l’ASPC n’a eu d’autre choix que d’aller de l’avant avec la prorogation. Elle reste ouverte à toute discussion permettant de réduire davantage la portée, ce qu’elle a communiqué à la personne concernée.

[33]    Le 24 juin 2021, la partie plaignante s’est adressée au coordonnateur de l’AIPRP pour savoir si la demande avait été reçue. Le même jour, ce dernier a confirmé la réception de la demande et a indiqué à la partie plaignante qu’elle serait informée de toute prorogation nécessaire.

[34]    Le 29 juillet 2021, un gestionnaire de la Division de l’AIPRP à l’ASPC a communiqué avec la partie plaignante à la suite de plusieurs reportages dans les médias sur la prorogation prise dans cette affaire. Le gestionnaire a réitéré que l’ASPC était prête à toute forme de collaboration si la partie plaignante souhaitait réduire la portée de sa demande afin d’en accélérer le traitement. Il a également invité la partie plaignante à prendre contact avec lui pour en discuter. Le gestionnaire n’a reçu aucune réponse en ce sens.

[35]    Si la partie plaignante avait précisé les documents qui l’intéressaient particulièrement, en fonction du sujet, parmi les 30 000 pages visées, sa demande aurait pu être traitée en moins de temps. Bien que j’encourage systématiquement les institutions à aider les personnes qui ont fait des demandes dans le cadre de leurs obligations légales, prévues au paragraphe 4(2.1) – l’obligation de prêter assistance – les restrictions imposées par la partie plaignante en l’espèce ont entravé dès le départ ces efforts.

[36]    Il est vrai que la Loi n’exige pas des personnes qui font des demandes d’indiquer avec précision ce qu’ils recherchent ou même le sujet, pour autant que la demande soit rédigée en des termes « suffisamment précis pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de l’institution de trouver le document sans problèmes sérieux [article 6] ».

[37]    Le fait de repérer 8 jours de correspondance n’est pas une tâche difficile au regard des exigences de la Loi. Cela dit, parmi les 30 000 pages visées en réponse à cette demande, il peut y avoir des messages personnels, des courriels concernant des questions internes touchant les ressources humaines, etc., c’est-à-dire des documents qui pourraient être soustraits à la portée de la demande si la partie plaignante avait accepté d’en discuter avec les responsables de l’AIPRP à l’ASPC. Le manque de précision signifie qu’il faut tout récupérer et traiter – travail effectué par la même équipe chargée de répondre aux 756 autres demandes d’accès reçues au cours du dernier exercice.

[38]    Bien que les personnes qui ont fait des demandes ne soient pas obligées de négocier avec les institutions, je m’attends à ce qu’ils fassent preuve du même niveau de collaboration que les institutions; autrement, l’état de notre système d’accès continuera de se détériorer.

[39]    Je tiens à souligner que le Commissariat à l’information a communiqué avec la partie plaignante, comme il le fait habituellement dans le cadre d’une enquête, pour lui demander si elle était maintenant disposée à réduire la portée de sa demande, en fonction d’un sujet d’intérêt particulier, afin d’obtenir une date de communication plus rapidement. La partie plaignante a répondu que, bien qu’elle soit disposée à collaborer dans le cadre de cette demande, elle n’entend modifier ni la portée ni l’ampleur.

[40]    Même si j’ai conclu que l’ASPC a démontré le caractère raisonnable de sa prorogation de délai dans les circonstances, je remarque qu’elle a fait valoir ce qui suit dans ses observations :

L’ASPC espérait :

  • que la personne qui a fait la demande accepterait finalement d’en réduire la portée;
  • que, en répartissant les documents par sujet, il serait possible de partager ce fichier entre plusieurs analystes;
  • que le nombre de pages pourrait être inférieur à celui initialement prévu (bien que cela semble de moins en moins probable à mesure que de nouveaux renseignements sont reçus);
  • qu’un nombre important de duplicatas pourrait être repéré ou que des sections de renseignements pourraient être aisément repérées à des fins de communication ou de caviardage;
  • qu’une augmentation importante de nouvelles ressources serait possible et qu’un financement permanent serait établi;
  • que les niveaux de demande entrants diminuent énormément.

[41]    Si l’une de ces circonstances devait se produire au cours des prochaines années, j’invite l’ASPC à saisir cette occasion pour traiter la demande le plus rapidement possible.

Résultat

[42]    La plainte est non fondée.

L’article 41 de la Loi confère à la partie plaignante qui reçoit le présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.

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