Lettre au Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l’économie (BANC) (septembre 2026)

Le 21 septembre 2026

L’honorable Clément Gignac
Président du Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l'économieLe Sénat du Canada
Ottawa, Ontario
K1A 0A4
 

Monsieur le Président,

Pour faire suite à l’invitation du Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l'économie, dans le cadre de son étude portant sur les éléments contenus à la section 6 de la partie 4 du projet de loi C-31, je vous remercie de cette occasion qui m’est offerte de lui faire part des recommandations et commentaires suivants.

La Loi sur l’accès à l’information (LAI) a pour objet d’accroître la responsabilité et la transparence des institutions de l’État afin de favoriser une société ouverte et démocratique et de permettre le débat public sur la conduite de ces institutions. Cette loi, qui repose sur le principe selon lequel l’information gouvernementale devrait être accessible au public, à moins qu’il n’existe une raison impérieuse d’en restreindre la divulgation, prévoit un droit d’accès aux documents relevant des institutions fédérales, sous réserve d’exceptions précises et limitées.

Le titulaire du poste de Commissaire à l’information est un agent du Parlement nommé en vertu de la LAI. Une grande partie de mon mandat consiste à enquêter sur les plaintes présentées par des individus et des organisations concernant les demandes d’accès présentées aux institutions fédérales en vertu de cette loi.

En tant que Commissaire à l’information, je crois fermement que la confiance du public envers le gouvernement se renforce lorsque la transparence est la règle et la confidentialité, l’exception. C’est pourquoi je suis d’avis que le Parlement devrait faire preuve de prudence lorsqu’il élargit les interdictions fondées sur d’autres lois. Chaque nouvelle disposition relative à la confidentialité ajoutée à l’annexe II réduit, dans une certaine mesure, les renseignements qui peuvent être soumis à l’examen du public. Bien que certains renseignements requièrent incontestablement une protection, de telles protections devraient être soigneusement adaptées et limitées à ce qui est strictement nécessaire.

Un gouvernement transparent n’est pas qu’un objectif administratif; c’est une condition essentielle à la responsabilisation, à un débat public éclairé et à la confiance du public envers les institutions démocratiques. La façon la plus efficace de maintenir cette confiance est de préserver le droit d’accès le plus vaste possible, tout en protégeant les renseignements véritablement délicats.

Selon le processus normal prévu par la LAI, une institution doit identifier et justifier l’application d’une exception précise pour refuser l’accès à l’information, comme celles qui protègent les renseignements commerciaux confidentiels, les intérêts en matière de sécurité ou d’autres renseignements confidentiels. Dans de nombreux cas, il faut évaluer la nature des renseignements et le risque de préjudice découlant de leur divulgation.

Le projet de loi C-31 propose d’ajouter les paragraphes 62(1) et 63(1) de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail (LAAPD) à l’annexe II de la LAI. L’ajout de ces dispositions à l’annexe II créerait en fait une exception obligatoire à la communication visant tous les renseignements décrits dans ces alinéas, étant donné que l’article 24 de la LAI interdit la divulgation de tout renseignement dont la communication est restreinte par une disposition figurant à l’annexe II.

Je suis préoccupée par l’approche législative adoptée dans le projet de loi C-31 pour deux raisons :

1. Les paragraphes 62(1) et 63(1) de la LAAPD visent une très vaste gamme de renseignements;
2. Les exceptions existantes de la LAI protègent déjà suffisamment les renseignements visés par les paragraphes 62(1) et 63(1) qui doivent être protégés.

Portée des paragraphes 62(1) et 63(1)

Une fois qu’une disposition de confidentialité est ajoutée à l’annexe II, l’institution peut s’appuyer sur celle-ci au lieu de démontrer que les critères d’une autre exception sont satisfaits. Par conséquent, une disposition de confidentialité formulée de manière très large peut réduire l’examen des documents individuels, car l’attention se porte sur la question de savoir si les renseignements sont visés par l’interdiction de communication prévue par la loi plutôt que sur la nécessité de les protéger afin de défendre un intérêt précis, comme les renseignements personnels.

Une telle disposition peut faciliter l’administration pour une institution, puisqu’elle n’a pas à effectuer la même analyse détaillée des exceptions qui serait autrement exigée par la LAI. Cependant, elle pose un problème de transparence : certains renseignements concernant la surveillance de la Banque du Canada à l’égard des fournisseurs de services de paiement ne sont peut-être ni délicats sur le plan commercial, ni délicats sur le plan de la sécurité, ou d’une autre manière, mais pourraient tout de même devenir inaccessibles si une vaste disposition de confidentialité s’y appliquait.

Les objectifs de la LAAPD comprennent la surveillance des prestataires de services de paiement qui effectuent des activités de paiement de détail ainsi que le suivi et l’évaluation par la Banque du Canada des tendances et des enjeux liés à ces activités. Cependant, le paragraphe 62(1) de la LAAPD prévoit que sont confidentiels les renseignements obtenus par la Banque ainsi que les renseignements qui en sont tirés. Le paragraphe 62(2) n’autorise la divulgation que de renseignements précis et limités qui doivent être rendus publics en vertu de la LAAPD : un registre public des fournisseurs de services de paiement, une liste publique des refus et des révocations, ainsi que la publication des violations, y compris le nom des fournisseurs et le montant de toute sanction imposée. (Le paragraphe 63(1) est la disposition équivalente en matière de confidentialité pour le ministre des Finances ou son représentant désigné ou l’autorité gouvernementale.)

Il ne fait aucun doute que certains des renseignements recueillis sous le régime de la LAAPD devraient être protégés. Toutefois, les paragraphes 62(1) et 63(1) ne devraient pas offrir plus de protection que nécessaire, et l’ajout de ces dispositions à l’annexe II devrait viser le juste équilibre entre transparence et confidentialité. Lorsqu’elles sont nécessaires, les dispositions de confidentialité devraient être formulées de manière restrictive afin que seuls les renseignements véritablement délicats soient protégés.

À titre d’exemple, la disposition de confidentialité prévue à l’article 37 de la Loi sur la Banque de développement du Canada se limite aux renseignements recueillis sur les clients. De même, l’article 123 de la Loi sur l’impôt minimum mondial limite l’information confidentielle aux renseignements concernant une ou plusieurs personnes. Il précise également qu’il ne vise pas les renseignements qui ne révèlent pas, même indirectement, l’identité de la personne en cause. Il s’agit de deux exemples de dispositions plus limitées figurant à l’annexe II de la LAI concernant les renseignements bancaires et financiers.

Cependant, je note que les articles 131 et 132 de la Loi sur les services bancaires axés sur les consommateurs, qui visent la confidentialité et qui sont identiques aux articles 62 et 63 de la LAAPD, ont été ajoutés à l’annexe II de la LAI en mars 2026. Le Commissariat à l’information n’a pas été consulté au sujet de ces dispositions; cependant, s’il avait été consulté, j’aurais soulevé les mêmes préoccupations. Je suis d’avis que cette formulation est trop vaste et je crains qu’elle devienne le modèle pour ce type de dispositions.

En visant toute l’information que la Banque recueille et prépare à partir de ces renseignements, les paragraphes 62(1) et 63(1) pourraient soustraire à la communication plus d’information que nécessaire. Ces dispositions pourraient englober, par exemple, des études et des analyses de tendances menées par la Banque qui sont créées à l’aide de renseignements recueillis auprès des fournisseurs de systèmes de paiement, même si elles sont présentées sous forme globale ou non identifiable et ne révèlent pas d’information fournie à la Banque. Elles ne prévoient donc pas un équilibre approprié entre la transparence et les droits d’accès, et la confidentialité.

Les protections existantes prévues dans la LAI

Je vois difficilement en quoi les catégories de renseignements protégés par les alinéas 62(1) et 63(1) ne sont pas déjà adéquatement protégées en vertu des exceptions prévues dans la LAI.

Les dispositions actuelles de la LAI comprennent des exceptions qui traitent précisément de la protection des renseignements personnels, de la confidentialité des tiers et de la sécurité nationale : l’article 19 prévoit une exception obligatoire à la communication des renseignements personnels et l’article 20 prévoit une exception obligatoire pour les renseignements confidentiels de tiers. L’article 15, pour sa part, peut être appliqué pour refuser la communication de renseignements relatifs à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives lorsque la communication risquerait vraisemblablement de porter préjudice à l’un de ces intérêts.

De même, de nombreuses autres exceptions prévues dans la LAI peuvent s’appliquer, dans certaines circonstances, à des renseignements précis recueillis sous le régime de la LAAPD. Ces exceptions comprennent l’article 13, qui protège les renseignements obtenus à titre confidentiel d’autres gouvernements ou organisations internationales, et l’article 16, qui protège les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à l’application d’une loi ou de faciliter la perpétration d’une infraction.

À titre de comparaison, en Australie, la Reserve Bank du Payment Systems Board est assujettie à la loi australienne sur l’accès à l’information (Freedom of Information Act). Cette dernière ne prévoit pas de disposition de confidentialité de portée générale visant les renseignements obtenus par le Board. En réponse à des demandes d’accès, la Banque a communiqué des études concernant les coûts et les frais supplémentaires liés aux cartes de paiement de détail. Les exceptions ont été appliquées aux renseignements du secteur privé en vertu de l’exception relative aux renseignements confidentiels de tiers, mais la majorité des renseignements contenus dans les études ont été communiqués.

Selon moi, la modification proposée ne semble pas combler une réelle lacune dans la LAI; elle semble plutôt ajouter une couche de protection qui n’est peut-être pas nécessaire.

Finalement, je me dois de vous faire part d’une préoccupation plus générale concernant l’existence de l’annexe II de la LAI. À mon avis, et selon l’avis de mes prédécesseurs, l’article 24 complique inutilement le régime de la LAI et entraîne un manque de clarté et de précision qui est contraire aux principes reconnus de cette loi. Il est de loin préférable que toutes les exceptions au droit d’accès soient énoncées clairement dans la LAI plutôt que de se trouver dans d’autres lois. Depuis l’entrée en vigueur de la LAI, la tendance est d’augmenter considérablement le nombre de dispositions figurant à l’annexe II. En effet, leur nombre est passé de 33 en 1983 à 50 en 2000, puis à 60 en 2012 et à 73 aujourd’hui.

J’espère que ces renseignements vous seront utiles dans le cadre de vos délibérations et je demeure à la disposition du comité.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de mes meilleurs sentiments.

Caroline Maynard
Commissaire à l’information du Canada