Décision en vertu de l’article 6.1, 2026 CI 57

Date de la décision : Juillet 2026

Sommaire

Une institution a présenté à la Commissaire à l’information une demande d’autorisation pour ne pas donner suite à 72 demandes d’accès à l’information en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information. L’institution soutient que les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication et sont vexatoires.

La Commissaire conclut que l’institution a démontré que toutes les demandes d’accès, sauf une, constituent un abus du droit de faire une demande de communication. De plus, elle conclut que les circonstances justifient qu’elle accorde son autorisation à l’institution de ne pas donner suite à ces demandes d’accès.

La demande d’autorisation est partiellement accordée.

Demande d’autorisation

En vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information, le responsable d’une institution fédérale peut demander à la Commissaire à l’information l’autorisation écrite de ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est l’une ou plusieurs des choses suivantes :

• vexatoire;
• entachée de mauvaise foi;
• un abus du droit de faire une demande d’accès.

Les institutions ne peuvent pas refuser de donner suite à une demande d’accès pour la simple raison que les renseignements demandés ont déjà été publiés de manière proactive en vertu de la partie 2 de la Loi [paragraphe 6.1(1.1)].

Il incombe à l’institution de démontrer que la demande d’accès satisfait à l’un ou plusieurs des critères du paragraphe 6.1(1).

Si l’institution démontre que l’un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1) s’appliquent, alors la Commissaire doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder ou non l’autorisation.

Dans l’exercice de ce pouvoir, la Commissaire considère toutes les circonstances et tous les facteurs pertinents, dont :

• la nature quasi constitutionnelle du droit d’accès;
• l’intérêt public à l’égard des documents demandés;
• la question de savoir si l’institution s’est acquittée de ses obligations en vertu du paragraphe 4(2.1), soit de faire tous les efforts raisonnables pour prêter toute l’assistance indiquée à la personne qui a fait la demande d’accès.

Demandes d’accès en cause

Le 10 juin 2025, l’institution a demandé l’autorisation de la Commissaire pour ne pas donner suite à 72 demandes d’accès reçues entre le 12 novembre 2024 et le 20 mai 2025. Selon l’institution, ces demandes d’accès visent principalement des documents sur le client de la personne qui a fait les demandes d’accès (l’« Entreprise cliente »), sur un type d’opérations aériennes, et sur l’interprétation d’une disposition des normes règlementaires applicables (les « Normes »).

Selon l’institution, les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication et sont vexatoires.

Les demandes d’accès constituent-elles un abus du droit de faire une demande de communication?

La Loi confère le droit d’accéder aux documents relevant d’une institution fédérale – un droit dont il ne faut pas abuser.

La Commissaire considère qu’une demande d’accès constitue un abus lorsqu’elle dépasse les limites de l’exercice légitime du droit de faire une telle demande. Quand elle évalue si une demande d’accès est abusive, elle se penche sur la portée, la nature et l’effet cumulatif de celle-ci, notamment : 

• Si la demande d’accès est répétitive, ou si sa portée est trop vaste;
• Si la demande d’accès vise un objectif autre que la communication de documents ou de renseignements;
• Si le fait de donner suite à la demande d’accès constituerait un fardeau excessif pour l’institution et/ou l’empêcherait de répondre à d’autres demandes d’accès (et, par conséquent, empêcherait d’autres personnes de faire valoir leur droit d’accès).

La Commissaire peut également prendre en considération les efforts faits par l’institution, le cas échéant, pour aider la personne qui a fait la demande d’accès à cibler les renseignements qu’elle veut obtenir et/ou réduire la portée de sa demande. Elle peut également considérer la mesure dans laquelle la personne qui a fait la demande était disposée à collaborer avec l’institution.

L’institution soutient que les demandes d’accès constituent un fardeau excessif, sont répétitives et visent un but autre que l’obtention d’information.

Fardeau excessif

L’institution a expliqué que la personne qui a fait les demandes d’accès a présenté au total 336 demandes d’accès depuis le 25 septembre 2023, ce qui représenterait 37,1% de toutes les demandes d’accès reçues durant cette période. L’institution affirme aussi avoir répondu à 186 de ces demandes, ce qui représente 27 000 pages fournies. De plus, l’institution estime qu’il n’y a aucune indication que la personne qui a fait les demandes d’accès va cesser de présenter des demandes d’accès.

Selon l’institution, le volume et la complexité des demandes d’accès présentées par cette même personne, ainsi que le nombre de plaintes qu’elle a déposé, monopoliserait de façon disproportionnée les ressources du bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP), ainsi que les ressources du bureau de première responsabilité (BPR) qui est affecté par ces demandes, ce qui aurait une incidence négative sur le droit d’accès des autres personnes qui font des demandes d’accès.

L’institution explique aussi que son bureau de l’AIPRP comporte 15 analystes, 4 chefs d’équipe et 5 consultants embauchés spécifiquement pour traiter l’arriéré de demandes d’accès. L’institution précise que, pour traiter les demandes d’accès de la personne concernée par la demande d’autorisation et pour alléger le travail des analystes, les 4 chefs d’équipe et certains consultants ont dû être assignés à ces demandes d’accès, en dépit de leurs tâches habituelles. L’institution mentionne aussi que plusieurs analystes doivent faire du temps supplémentaire pour accélérer le traitement de ces demandes d’accès. Au printemps 2025, l’institution a même assigné un chef d’équipe exclusivement aux demandes d’accès de cette personne.

L’institution soutient aussi que les demandes d’accès de la personne affectent un BPR en particulier, puisque ces demandes sont presque toujours assignées à ce même BPR. Ces demandes d’accès représenteraient un fardeau qui empêcherait le BPR de fournir en temps opportun les documents répondant aux demandes d’accès de la personne visée par la demande d’autorisation, ainsi que les documents répondant aux demandes d’accès d’autres personnes. De plus, les demandes d’accès de la personne visée par la demande d’autorisation nuiraient à la capacité du BPR de remplir ses autres obligations.

L’institution soutient aussi qu’elle a essayé de réduire le fardeau que représentent les demandes d’accès en cause en demandant au BPR de ne pas récupérer les documents qui avaient déjà été fournis, et en indiquant simplement en réponse à quelles autres demandes d’accès ces documents avaient été fournis. La personne qui a fait les demandes d’accès aurait toutefois refusé de procéder ainsi.

Répétition

L’institution soutient aussi que les demandes d’accès de la personne visée par la demande d’autorisation portent toutes sur le même sujet, soit le type d’opérations aériennes en question, et que ce sujet est précis, et donc que ces demandes d’accès se chevauchent toutes de façon importante. À cause de cela, les réponses fournies à la personne ayant présenté les demandes d’accès sont toutes, selon l’institution, des variations des documents déjà fournis. L’institution affirme même que les discussions avec les différents BPR concernés ont confirmé à plusieurs reprises que tous les documents liés au sujet avaient déjà été fournis. Par ailleurs, tout au long du traitement de ces demandes d’accès, aucun nouveau vocabulaire ou terme technique n’aurait émergé, ce qui renforce la position des BPR selon laquelle tous les documents pertinents ont déjà été divulgués. Finalement, l’institution mentionne aussi que ces opérations aériennes ne sont plus activement discutées au sein de l’institution, ce qui signifie que les nouvelles demandes d’accès qui vise une période plus étendue comprenant les plus récents documents ne généreront pas de nouveaux documents.

But des demandes d’accès

L’institution soutient que la situation présente est semblable à celle qu’on retrouve dans la décision 2022 CI 35, dans laquelle la personne qui a fait les demandes d’accès avait soumis huit demandes d’accès répétitives et dans laquelle la Commissaire a conclu que le but de la demande d’accès en cause n’était pas d’obtenir de l’information, mais d’affirmer le droit d’accès de la personne qui a fait les demandes d’accès.

Discussion

La Commissaire évalue ensuite si les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication. La présente demande d’autorisation met en évidence l’importance d’examiner la portée, la nature et l’effet cumulatif des 72 demandes d’accès, plutôt que de les analyser en silos. Comme cela est abordé en plus de détail ci-dessous, ces demandes s’inscrivent dans un contexte particulier.

La personne qui a fait les demandes d’accès, précédemment à l’emploi de l’institution, travaille depuis pour une firme de consultation, laquelle fournit des services à l’entreprise cliente. Cette personne a conçu, mis en œuvre et dirigé, pour le compte de l’entreprise cliente, le développement d’un programme d’opérations aériennes. Ce projet pilote a été interrompu, à la suite de la réception, par l’entreprise cliente, d’une lettre délivrée par un employé de l’institution exposant une interprétation d’une disposition des Normes (la « lettre »). Selon cette interprétation, l’entreprise cliente ne pouvait plus poursuivre son programme d’opérations aériennes.

La personne ayant soumis les demandes d’accès estime que la décision énoncée dans la Lettre est injustifiée et cherche, depuis lors, par divers moyens, à rétablir le projet pilote de l’entreprise cliente. Ses démarches ont notamment inclus des échanges avec des acteurs de l’industrie, des procédures judiciaires ainsi que de multiples demandes d’accès à l’information. Depuis la réception de la lettre, elle tente notamment de comprendre les fondements et les circonstances ayant mené à l’interprétation formulée dans la lettre.

À cette fin, elle a élaboré, en septembre 2023, conjointement avec au moins un collègue de la firme de consultation, un plan stratégique visant la présentation d’un grand nombre de demandes d’accès afin d’obtenir de l’information de l’institution au sujet de l'interprétation de la disposition des Normes applicable et les opérations aériennes en question, ainsi que les faits entourant la Lettre. Selon ce plan, les demandes devaient être réparties entre elle et son collègue ou ses collègues.

Entre le 25 septembre 2023 et le 27 mai 2025, elle a soumis un total de 336 demandes d’accès à l’institution, soit 37,1 % de l’ensemble des demandes reçues par l’institution au cours de cette période. L’institution a répondu à 186 de ces demandes et prévoit répondre à 78 autres. Les 72 demandes restantes font l’objet de la présente demande d’autorisation.

C’est dans ce contexte global que s’inscrit la présente demande d’autorisation.

La Commissaire examine d’abord si les demandes d’accès en litige sont répétitives et si elles poursuivent un but autre que l’obtention d’information. Quant à la question du fardeau imposé par les demandes d’accès, celle-ci doit être analysée à la lumière des effets découlant de la mise en œuvre du plan stratégique.

Les demandes d’accès sont-elles répétitives?

La Commissaire considère qu’une demande d’accès est répétitive lorsqu’elle ne vise aucun nouveau document.

La personne qui a fait les demandes d’accès reconnaît avoir présenté des « doublons volontaires », lesquels se trouvent dans l’annexe A. Étant donné cette admission, la Commissaire conclut que les demandes d’accès de l’annexe A sont répétitives.

Par contre, malgré les affirmations de l’institution, il n’est pas clair que les autres demandes d’accès soient répétitives. L’institution affirme que tous les documents liés au sujet ont déjà été fournis en réponse aux demandes d’accès précédentes et que les réponses aux demandes d’accès faisant l’objet de la demande d’autorisation seraient simplement une nouvelle combinaison de documents déjà fournis. Ceci dit, l’institution a aussi affirmé que les demandes d’accès de la personne se sont élargies, de manière à inclure de nouveaux sujets, notamment les sujets suivants :

• Les métadonnées des documents fournis précédemment;
• Le matériel de briefing fourni aux ministres de l’institution concernant la lettre;
• Les documents indiquant quand la personne a consulté certains documents de divulgation;
• Les documents relatifs à des employés retraités qui ont fait l’objet de demandes d’accès précédentes.

Il apparaît contradictoire, d’une part, que tous les documents aient été fournis et, d’autre part, que les demandes se soient élargies pour englober de nouveaux documents. Il est possible que certaines demandes d’accès soient répétitives et que certaines se soient élargies, mais l’institution n’a pas fourni suffisamment d’observations pour permettre à la Commissaire de distinguer les deux. Par conséquent, elle ne peut conclure que le reste des demandes d’accès sont répétitives.

Puisque la Commissaire a conclu que les demandes d’accès de l’annexe A sont répétitives, elle détermine ensuite si elles sont un abus du droit de faire une demande de communication.

Une demande d’accès présentée de manière récurrente, sans justification légitime, en l’absence d’éléments nouveaux ou pertinents, constitue un usage abusif du droit de faire une demande de communication. Dans certains cas, un changement de circonstances ou la perte de documents déjà obtenus peut créer une situation où il est justifié de faire une demande d’accès répétitive.

Dans le cas présent, la personne explique que ces doublons ont été présentés afin d’obtenir des documents manquants ou « non repérables » dans les réponses de l’institution. La personne ayant fait les demandes d’accès explique qu’elle n’a pu porter plainte dans ces cas, parce que le délai pour porter plainte avait été dépassé. La personne qui a fait les demandes d’accès a donc fait des demandes d’accès répétitives pour retrouver son droit de porter plainte.

En faisant des demandes d’accès répétitives dans le but de retrouver son droit de déposer une plainte, la personne tentait de contourner le délai imposé par la Loi. Des raisons valables justifient un tel délai. Par exemple, il permet d’assurer que les plaintes font l’objet d’une enquête en temps opportun, alors qu’il est encore possible d’obtenir des éléments de preuve fiables. De plus, le caractère définitif du délai permet aux parties d’aller de l’avant sans être exposées indéfiniment à un risque juridique. Ainsi, les personnes qui font des demandes d’accès doivent exercer leur droit de déposer une plainte conformément aux exigences de la Loi, sans quoi elles risquent de perdre la possibilité de le faire.

En définitive, la Commissaire trouve qu’il n’était pas justifié dans les circonstances de présenter des demandes répétitives. Pour cette raison, elle conclut que les demandes d’accès de l’annexe A sont répétitives et qu’elles constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

Les demandes d’accès visent-elles un but autre que l’obtention d’information?

L’institution soutient que la présente situation est comparable à celle examinée dans la décision 2022 CI 35. Dans cette décision, la Commissaire a notamment retenu le caractère répétitif des demandes ainsi que le refus de la personne qui a fait la demande d’accès d’ajuster la période visée afin d’éviter la répétition, ce qui avait permis à la Commissaire de déduire que le but de la demande n’était pas d’obtenir de l’information. Par conséquent, elle a conclu que le but de la demande d’accès n’était pas d’obtenir de l’information, mais d’affirmer le droit d’accès de la personne qui a fait la demande d’accès.

La Commissaire reconnaît que la présente affaire comporte certaines similitudes. D’une part, il y a un chevauchement important entre les demandes d’accès. D’autre part, l’institution a fourni à la personne qui a fait les demandes d’accès une solution pratique à ce problème, soit de ne pas inclure dans les nouvelles réponses les documents déjà fournis en réponse à des demandes d’accès antérieures, mais plutôt d’indiquer dans lesquelles de ces réponses ils se trouvent.

Cependant, les similarités avec la décision 2022 CI 35 s’arrêtent là. Premièrement, la personne qui a fait les demandes d’accès ne semble pas s’être initialement opposée à cette approche. Bien qu’elle soit ultérieurement revenue sur sa position, cela apparaît raisonnable au regard de la façon dont l’institution a traité les demandes : certaines réponses renvoyaient à des documents qui n’avaient pas encore été communiqués au moment du renvoi. Deuxièmement, le contexte général entourant les demandes d’accès en cause démontre un intérêt réel à obtenir les informations visées. En particulier, la personne qui a fait les demandes d’accès analyse attentivement les documents reçus afin de formuler de nouvelles demandes d’accès, un comportement difficilement conciliable avec une intention autre que celle d’obtenir de l’information.

Par conséquent, l’institution n’a pas convaincu la Commissaire que les demandes d’accès poursuivent un objectif autre que l’obtention de documents. Elle ne peut donc conclure, sur cette base, à un abus du droit de faire une demande d’accès.

Des demandes d’accès indûment systématiques constituent une forme d’abus du droit d’accès

Les demandes d’accès systématiques sont généralement un ensemble de demandes « caractérisées par un système » par lequel une demande est faite selon un plan organisé et exécuté, souvent conformément à un ensemble de règles ou de principes (voir Besler v. British Columbia (Information and Privacy Commissioner), 2025 BCSC 662, au paragraphe 53). Elles comprennent un mode de conduite régulier ou délibéré.

Certaines caractéristiques des demandes d’accès systématiques comprennent notamment :

• une tendance à demander davantage de documents en fonction de ce que la personne qui a fait la demande d’accès constate dans les documents déjà reçus;
• l’examen minutieux et délibéré des documents reçus afin de repérer d’autres enjeux;
• le réexamen de demandes d’accès antérieures;
• le dépôt de nouvelles demandes d’accès visant à obtenir de l’information sur le traitement, par l’institution, de demandes d’accès antérieures;
• soulever systématiquement des problèmes auprès de l’institution au sujet de ses réponses aux demandes d’accès à l’information;
• un comportement laissant croire que la personne visée n’a pas l’intention de mettre fin au flux de demandes, lesquelles portent essentiellement sur les mêmes documents, communications, personnes et événements;
• une augmentation de la fréquence des demandes au fil du temps.

Cette liste n’est pas exhaustive, et la présence ou l’absence de l’une ou l’autre de ces caractéristiques n’est pas, à elle seule, déterminante. D’autres facteurs pertinents peuvent également être pris en considération, selon les faits propres à chaque cas.

Le simple fait qu’une demande soit faite de manière systématique ne signifie pas qu’elle constitue un abus du droit d’accès. Pour constituer un abus du droit d’accès, celle-ci doit être indûment systématique.

Les demandes indûment systématiques sont généralement celles qui interfèrent de façon déraisonnable avec le fonctionnement de l’institution. Notamment, cela peut être le cas lorsque les demandes, dans leur ensemble :

• augmenteraient inutilement les coûts et le temps consacrés par l’institution à l’exécution de leurs obligations légales en matière d’accès;
• constitueraient un fardeau excessif pour l’institution et/ou l’empêcherait de répondre à d’autres demandes d’accès (et, par conséquent, empêcherait d’autres personnes de faire valoir leur droit d’accès);
• nécessiteraient la récupération et l’examen répétés d’un volume important de documents déjà récupérés dans le cadre de demandes de communications antérieures, alors que la probabilité que de nouveaux documents soient communiqués est faible ou nulle.

Cette liste n’est pas exhaustive. Les exemples qui y figurent ne sont pas déterminants en soi et ne se substituent pas à l’appréciation nécessaire visant à établir si les demandes interfèrent de façon déraisonnable avec le fonctionnement de l’institution; ils doivent plutôt être considérés dans le cadre d’une appréciation globale de leurs effets.

La question de savoir si une demande est indûment systématique est une question de fait qui doit être appréciée à la lumière de la preuve propre à chaque cas. Le lourd fardeau de preuve incombe à l’institution, qui doit fournir des éléments de preuve clairs et convaincants pour étayer ses allégations. De simples allégations sont insuffisantes.

Les demandes d’accès sont-elles systématiques?

Dans ses observations, la personne qui a fait les demandes d’accès affirme ce qui suit :

Dès septembre 2023, avant même le dépôt des premières demandes d’exemption, j’ai élaboré un plan stratégique visant à structurer les recherches documentaires, combler les lacunes d’information et appuyer la reprise du programme. Ce plan est joint en annexe #8.

L’annexe en question présente une stratégie de présentation des demandes d’accès concernant les opérations aériennes en question, laquelle se décline en deux étapes. La première concerne les documents créés avant la lettre et la deuxième phase ceux créés après. Chacune de ces étapes comporte ensuite de nombreux éléments et sous éléments.

À la lumière de ce plan stratégique, il est clair que les demandes d’accès figurant à l’annexe B visent à en assurer la mise en œuvre. Elles constituent un ensemble de demandes successives et présentées de façon structurée, suivant un plan organisé et des règles établies. Par conséquent, elles répondent à la définition de demandes d’accès systématiques.

De plus, les prétentions écrites des parties révèlent plusieurs caractéristiques de demandes systématiques. Notamment, la personne qui a fait les demandes d’accès examine de manière minutieuse et délibérée les documents reçus et formule de nouvelles demandes en fonction des éléments relevés. Dans certains cas, elle a déposé des demandes d’accès portant sur le traitement de demandes d’accès antérieures. Elle soulève également de façon systématique, auprès de l’institution, ce qu’elle perçoit comme des divulgations incomplètes ou de nouveaux enjeux. L’ensemble des circonstances amène la Commissaire en outre à conclure que la personne qui a fait les demandes d’accès n’a pas véritablement l’intention de mettre fin au flux de demandes, malgré ses affirmations en ce sens.

La personne qui a fait les demandes d’accès soutient que les demandes « A-2024-00811, A-2024-00812, A-2024-813 et A-2024-00976, entre autres » ne portent ni sur son client ni sur les opérations aériennes en question. Or, la présente demande d’autorisation de l’institution vise aussi des demandes qui portent sur d’autres sujets reliés. Elle comprend notamment l’interprétation de la disposition des Normes en question, telle que communiquée dans la Lettre de l’institution. Le simple fait qu’une demande ne mentionne pas expressément les opérations aériennes en question, l’entreprise cliente ou encore la disposition des Normes en question n’est pas déterminant.

À titre d’exemple, les demandes A-2024-00811, A-2024-00812 et A-2024-813 portent sur une exemption visant deux articles du règlement applicable (le « Règlement »). Bien qu’elles ne semblent pas, à première vue, concerner les opérations aériennes en question, un examen attentif révèle qu’elles portent ultimement sur l’interprétation et/ou l’application des dispositions relatives aux opérations aériennes en question.

En ce qui a trait à la demande A-2024-00976, la Commissaire reconnaît qu’elle ne mentionne ni l’entreprise cliente , ni les opérations aériennes en question. Elle vise plutôt à comprendre la manière dont les recommandations de deux employés de l’institution ont été prises en compte. Toutefois, lorsqu’elle est examinée à la lumière de la demande A-2024-00494 (non visée par la présente demande d’autorisation), il apparaît que la demande A-2024-00976 s’inscrit dans une série de demandes d’accès systématiques. En effet, la demande A-2024-00494 décrit un contexte plus large, notamment des discussions tenues au sujet des difficultés liées au traitement des demandes d’accès concernant les exemptions relatives aux opérations aériennes en question, en raison du caractère décentralisé et papier de leur conservation. Elle fait également état d’échanges avec l’une des deux employées susmentionnées, au cours desquels cette dernière aurait évoqué l’existence d’un rapport sur la question.

Cela étant dit, la demande figurant à l’annexe C porte plutôt sur une formation en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels. Elle ne semble liée ni au plan stratégique ni aux opérations aériennes en question. Par conséquent, elle ne s’inscrit pas dans l’ensemble des demandes systématiques visant ces sujets.

Les demandes d’accès de l’annexe B sont-elles indûment systématiques?

Le simple fait que la personne qui a déposé les demandes d’accès à l’annexe B de manière systématique n’est pas, en soi, un abus du droit d’accès. Afin de déterminer si ces demandes constituent un abus du droit de faire une demande de communication, il faut considérer leurs effets et l’ensemble des circonstances.

Pendant la période du 25 septembre 2023 au 27 mai 2025, la personne qui a fait la demande d’accès a déposé 336 demandes d’accès auprès de l’institution. Sauf quelques exceptions, la majorité de ces demandes d’accès vise à mettre en œuvre le plan stratégique. L’institution a répondu à 186 de ces demandes et prévoit répondre à 78 autres. Les 72 demandes restantes font l’objet de la présente demande d’autorisation. Parmi ces dernières, 71 font partie d’un ensemble de demandes déposées de manière systématique afin d’obtenir de l’information portant sur les sujets identifiés dans le plan stratégique.

Des milliers de pages de documents portant sur ces sujets ont été communiquées jusqu’à présent. Les multiples demandes d’accès ont engendré la réaffectation de ressources, dont notamment des employés et des consultants, ainsi que du travail en heures supplémentaires, en raison de la lourde charge de travail occasionnée par les multiples demandes d’accès. De plus, la tâche de récupérer les documents pertinents à chaque demande d’accès a principalement reposé sur un seul BPR.

Les demandes d’accès de l’annexe B portent, de manière plus ou moins étroitement liée, sur le type d’opérations aériennes en question ainsi que sur l’interprétation et l’application de la disposition des Normes en question. Le plan stratégique segmente ces sujets en deux phases — soit avant et après la lettre— puis les décline en « champs d’intérêt ». Les deux phases correspondent aux périodes précédant et postdatant la lettre de l’institution. On y retrouve environ quinze champs d’intérêt, chacun donnant lieu à une demande d’accès distincte et ciblée. Ces champs d’intérêt sont ensuite répartis entre plusieurs personnes, dont la personne ayant présenté les demandes d’accès, lesquelles sont chargées de soumettre les demandes correspondantes.

La division des sujets principaux en sous‑sujets, ou « champs d’intérêt », ne facilite pas la tâche de l’institution, puisqu’elle entraîne nécessairement un chevauchement important des documents récupérés. De plus, la répartition entre plusieurs personnes de la responsabilité de soumettre les demandes d’accès ne fait qu’exacerber le problème. En conséquence, l’institution doit examiner les mêmes documents à de multiples reprises afin d’identifier ceux qui sont pertinents par rapport aux champs d’intérêt de la personne ayant présenté la demande d’accès. En pratique, plutôt que de demander l’ensemble des documents portant sur ses deux sujets principaux dans une seule demande, et de faire par elle-même la recherche par sous-sujets, la personne a déposé des centaines de demandes distinctes, ce qui a pour effet de contraindre l’institution à effectuer ce travail de recherche par sous-sujets au nom de la personne qui a fait les demandes d’accès, un travail qui semble être substantiel.

Au fil du temps, ce qui devait, présumément à l’origine, faire l’objet d’une quinzaine de demandes d’accès s’est élargi pour faire l’objet de plusieurs centaines de demandes d’accès. À cet égard, l’institution et la personne ayant fait les demandes d’accès partagent une part de responsabilité.

D’une part, la personne ayant présenté les demandes a graduellement élargi ses champs d’intérêt. On observe notamment des demandes portant sur une multitude de sujets pointus et visant un nombre croissant d’employés. On constate en outre un déplacement vers des demandes connexes portant sur des aspects plus accessoires, tels que :

• A-2024-00987, une demande visant des documents relatifs à la réembauche, après sa retraite, d’un employé qui aurait identifié des préoccupations liées à la sécurité des opérations aériennes en question. La demande vise entre autres tout document portant sur les raisons de son embauche, incluant pourquoi aucune autre personne qualifiée ne pouvait remplir les tâches associées à ce poste, une description de la portée du travail accompli pour chaque mandat qui lui ont été confiés, ses responsabilités, son salaire et sa rémunération, sa cote de sécurité et ses délégations ministérielles, etc.
• A-2024-00712, une demande qui vise des documents, incluant les métadonnées, qui indiqueraient la date et l’heure à laquelle la personne qui a fait les demandes d’accès aurait consulté les documents fournis en réponse à deux autres demandes d’accès.

D’une autre part, certaines pratiques de l’institution en lien avec le traitement des demandes semblent avoir exacerbé le nombre de demandes et le chevauchement entre elles. En particulier, la personne qui a fait les demandes d’accès argumente ce qui suit :

Lorsqu’un document est absent du dossier A, [l’institution] renvoie au dossier B, mais celui-ci ne contient pas toujours les documents visés. Cela oblige à soumettre de nouvelles demandes (C, D, etc.) pour combler les lacunes.

Exemple : La demande A-2023-00284 a été clôturée sous prétexte que tous les documents se trouvaient dans A-2023-00574. Or, les analyses de risque étaient absentes. Il a fallu déposer A-2024-00986, puis A-2024-00638, pour cibler les éléments manquants.

Bien que les pratiques identifiées par la personne qui a fait les demandes d’accès sont problématiques, la solution dans un tel cas consisterait à déposer une plainte auprès du Commissariat à l’information et non à présenter de nouvelles demandes d’accès afin de « combler les lacunes ». En présentant ces nouvelles demandes d’accès, la personne qui a fait les demandes d’accès ne fait qu’exacerber, à son tour, le problème, notamment en créant un chevauchement important entre les demandes d’accès.

Même en tenant compte de la part de responsabilité de l’institution, il est manifeste que les demandes d’accès, prises dans leur ensemble, interfèrent de façon déraisonnable avec le fonctionnement de l’institution.

Forcément, la méthode granulaire utilisée par la personne qui a fait les demandes d’accès et les relances visant à « combler les lacunes » augmentent inutilement les coûts et le temps consacré par l’institution pour s’acquitter de ses obligations prévues par la Loi. Considérant le fait que des milliers de pages ont déjà été divulguées, le chevauchement entre les demandes d’accès serait vraisemblablement important.

Par ailleurs, ces demandes systématiques ont engendré un fardeau important dans les circonstances. La méthode employée a nécessité la réaffectation de personnel et de consultants, le recours à des heures supplémentaires ainsi que la révision d’un volume considérable de documents. De plus, puisque les demandes figurant à l’annexe B portent essentiellement sur un même sujet, leur impact se concentre sur un seul BPR. Vu le nombre élevé de demandes d’accès qui portent sur les mêmes sujets généraux, la Commissaire estime que le traitement de celles visées par la présente demande d’autorisation compromettrait la capacité du BPR en question, ainsi que du Bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels, de remplir leurs autres obligations. Devoir reprendre l’exercice d’examiner des documents à répétition ou des sous-ensembles de ces mêmes documents surcharge l’institution et entrave ainsi l’exercice du droit d’accès par d’autres personnes.

Finalement, la Commissaire reconnaît la possibilité que la majorité des demandes d’accès à l’annexe B cherchent à obtenir des documents qui n’ont pas nécessairement été divulgués jusqu’à présent. Toutefois, la Commissaire estime que, dans les circonstances, le traitement des 71 demandes d’accès comprises dans l’annexe B nécessiterait la récupération et l’examen d’un volume important de documents déjà colligés dans le cadre de demandes antérieures. Vu les 186 demandes d’accès auxquelles l’institution a déjà répondu, et sans compter les 78 autres demandes d’accès auxquelles l’institution va répondre, la Commissaire estime que la probabilité que ces nouvelles demandes donnent lieu à la communication d’un volume appréciable de nouveaux documents est faible. Dans ces circonstances, elle est d’avis que le travail requis pour procéder à leur traitement apparaîtrait disproportionné.

Pour toutes ces raisons, la Commissaire conclut que les demandes d’accès de l’annexe B sont indûment systématiques, et par conséquent qu’elles constituent un abus du droit d’accès.

Étant donné que les demandes d’accès des annexes A et B constituent un abus du droit de faire une demande de communication, la Commissaire n’a pas besoin de se pencher sur la question de savoir si ces demandes sont aussi vexatoires.

Comme mentionné plus haut, la demande d’accès figurant à l’annexe C vise à obtenir des documents relatifs à la formation d’un groupe d’employés de l’institution en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels. La Commissaire n’est pas convaincue qu’elle s’inscrive dans l’ensemble des demandes de nature systématique décrites ci-dessus. Elle ne peut donc conclure qu’il s’agit d’une demande constituant un abus du droit de faire une demande de communication. Par ailleurs, les faits invoqués et les circonstances décrites par l’institution pour soutenir le caractère vexatoire des demandes ne paraissent pas s’appliquer à la demande visée à l’annexe C.

Est-ce que les circonstances justifient que la Commissaire accorde son autorisation à l’institution?

L’institution ayant démontré que l’un des critères du paragraphe 6.1(1) s’applique aux demandes d’accès des annexes A et B, la Commissaire doit maintenant exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder ou non l’autorisation.

Dans l’exercice de ce pouvoir, elle a considéré toutes les circonstances et tous les facteurs pertinents, dont les facteurs suivants.

Incidence du retrait de certaines demandes d’accès

La personne ayant présenté les demandes d’accès a indiqué que certaines des demandes visées par la présente demande d’autorisation ont été retirées ou modifiées. Quoi qu’il en soit, le retrait ou la modification tardive de certaines demandes d’accès en cause ne change rien au fait que les demandes figurant à l’annexe A demeurent répétitives et que celles figurant à l’annexe B sont indûment systématiques, et n’a aucune incidence sur l’exercice de la discrétion de la Commissaire.

Pour les demandes retirées, la Commissaire reconnaît que l’institution n’aura pas à y donner suite, indépendamment de la décision rendue relativement à la présente demande d’autorisation.

Obligation de prêter assistance

Le paragraphe 4(2.1) prévoit une obligation générale pour l’institution de prêter assistance à la personne qui fait une demande d’accès. La portée de cette obligation est vaste, à savoir qu’elle requiert que l’institution fasse « tous les efforts raisonnables » pour lui prêter toute l’assistance indiquée, et s’applique dans la mesure où il est raisonnable pour elle de prêter une telle assistance.

L’obligation de prêter assistance ne requiert pas la prise de mesures particulières par l’institution dans tous les cas, mais elle peut notamment comprendre des mesures visant à aider la personne à préciser sa demande d’accès afin de permettre à l’institution de repérer les documents pertinents et/ou à aider la personne à réduire la portée de sa demande afin d’obtenir une réponse dans les meilleurs délais. La question de savoir en quoi consistent « tous les efforts raisonnables » pour prêter assistance à une personne qui fait une demande d’accès dépend des faits pertinents et des circonstances, et doit être évaluée au cas par cas.

L’institution a démontré avoir communiqué à de nombreuses reprises avec la personne qui a fait les demandes d’accès afin de lui porter assistance. Notamment, elle a offert :

• d’exclure les documents transitoires et ceux relatifs à des tierces parties;
• de réviser la portée et la formulation de certaines demandes d’accès;
• de faire un suivi avec les BPR lorsque la personne alléguait que des documents étaient manquants;
• d’effectuer des recherches additionnelles lorsqu’aucun document ne pouvait être trouvé au moment des premières recherches;
• d’aider la personne à localiser des documents dans les réponses;
• de transférer des demandes d’accès d’autres personnes de la même organisation;
• de confirmer l’existence ou l’absence de pièces jointes;
• de renvoyer des réponses à des demandes d’accès;
• de l’aider à faire de nouvelles demandes d’accès;
• de la diriger vers les experts d’un sujet donné au sein de l’institution;
• de l’aider à réduire la portée des certaines plaintes concernant les exceptions;
• d’obtenir des clarifications quant à l’identité des personnes qui ont créé certains documents;
• de l’aviser que l’institution ne crée pas de nouveaux documents en réponse à une demande d’accès;
• de combiner des demandes d’accès duplicatives.

Par ailleurs l’institution affirme avoir offert à la personne qui a fait les demandes d’accès une solution pratique afin d’accélérer le traitement des demandes d’accès qui se chevauchent, soit de renvoyer aux documents précédemment fournis, plutôt que de traiter à nouveau les documents duplicatifs.

La personne qui a fait les demandes d’accès affirme que l’institution n’aurait pas satisfait à son devoir d’assistance, car la solution proposée se serait avérée imprécise, arbitraire et source d’erreurs.

La Commissaire reconnaît que la solution proposée par l’institution est imparfaite et qu’elle s’est avérée être une source de problèmes plus qu’une solution pratique. Ceci dit, si la solution a ultimement échoué, ce ne semble pas être le résultat d’un manque d’effort fourni par l’institution pour assister la personne qui a fait les demandes d’accès. En d’autres termes, la Commissaire ne trouve pas que cet échec démontre que l’institution a failli à fournir tous les efforts raisonnables pour assister la personne.

Considérant ce qui précède, la Commissaire conclut que l’institution a satisfait à son devoir d’assistance.

Intérêt public

La personne qui a fait les demandes d’accès affirme que ce dossier soulève des enjeux de sécurité publique, car les restrictions imposées par l’institution concernant les opérations aériennes en question mettent en péril certaines missions.

La Commissaire reconnaît que les documents demandés par la personne qui a fait les demandes d’accès peuvent avoir un intérêt public. Ceci dit, cet intérêt lui semble minime, considérant que la grande majorité des documents demandés ont déjà été fournis, ce qui représente des milliers de pages. De plus, comme elle l’a mentionné ci-dessus, l’investissement de temps et de ressources serait disproportionné : beaucoup de temps et de ressources devront être consacrés à ces demandes d’accès, pour n’obtenir au bout du compte que quelques documents qui n’auront pas déjà été divulgués.

Compte tenu de l’investissement en temps et en ressources requis pour ces demandes d’accès, et le faible retour, la Commissaire trouve qu’il est dans l’intérêt public qu’elle autorise l’institution à ne pas répondre aux demandes d’accès des annexes A et B.

Décision

L’institution a établi que les demandes d’accès des annexes A et B satisfont aux exigences du paragraphe 6.1(1).

Les circonstances justifient que la Commissaire accorde son autorisation à l’institution de refuser de donner suite aux demandes d’accès des annexes A et B.

Par contre, l’institution n’a pas établi que la demande d’accès de l’annexe C satisfait aux exigences du paragraphe 6.1(1).

L’institution a également demandé que des limites soient imposées aux demandes d’accès futures de la personne qui a fait les demandes d’accès ou de toute autre personne agissant en son nom. Rien n’indique à la Commissaire que cela soit nécessaire. Dans les circonstances, il n’y a pas lieu d’examiner la question de savoir si des limites devraient être imposées.

La demande d’autorisation est partiellement accordée.