Transports Canada (Re), 2026 CI 7

Date : 2026-01-14
Numéro de dossier du Commissariat : 5823-02471
Numéro de la demande d’accès : A-2023-00060

Sommaire

La partie plaignante allègue que Transports Canada, en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise à obtenir les contrats liés à l’exploitation d’une sablière dans le cadre du projet du chemin Albion (le projet) sur le terrain loué à l’Administration de l’aéroport international d’Ottawa (l’Administration), pour la période de janvier 2019 au 17 mai 2023. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Le contrat faisant l’objet de la plainte était conclu entre deux tiers, l’Administration et Thomas Cavanagh Construction Limited. Bien que les contrats conclus entre des tiers créent généralement une attente accrue de confidentialité, ni Transports Canada ni les tiers n’ont démontré que l’ensemble des critères des exceptions étaient satisfaits en ce qui a trait à des renseignements précis.

La Commissaire à l’information a ordonné à Transports Canada de communiquer certains renseignements du contrat. Ce dernier a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance. La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que Transports Canada, en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise à obtenir les contrats liés à l’exploitation d’une sablière dans le cadre du projet du chemin Albion (le projet) sur le terrain loué à l’Administration de l’aéroport international d’Ottawa (l’Administration), pour la période de janvier 2019 au 17 mai 2023. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[2]Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information de mener une enquête sur les noms et les signatures qui se trouvent à la page 69 du contrat.

Enquête

[3]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements, y compris les renseignements des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[4]Conformément à l’alinéa 35(2)c) de la Loi, le Commissariat a demandé des observations à l’Administration et au tiers avec lequel elle a conclu le contrat, Thomas Cavanagh Construction Limited. J’ai avisé les tiers, en vertu de l’article 36.3, que je n’étais pas d’avis que les critères des exceptions étaient satisfaits pour des renseignements précis les concernant.

[5]Transports Canada et la partie plaignante ont également été invités à présenter des observations au cours de l’enquête.

[6]Pour prendre ma décision, j’ai considéré toutes les observations présentées par les tiers, Transports Canada et la partie plaignante.

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[7]L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[8]Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[9]Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[10]Transports Canada a appliqué l’alinéa 20(1)c), parallèlement aux alinéas 20(1)b) et 20(1)d), pour refuser de communiquer l’ensemble du contrat.

[11]Pour que l’alinéa 20(1)c) s’applique, il doit y avoir un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture [voir Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 197, 206].

[12]Dans leurs observations, les tiers ont déclaré que la communication des renseignements financiers et commerciaux aurait une incidence sur leurs recettes et nuirait à leur compétitivité. En ce qui concerne ce type de renseignements, Thomas Cavanagh Construction Limited a fourni, lors du traitement de la demande, une version caviardée des documents, dans laquelle l’entreprise propose de caviarder certains renseignements financiers si l’ensemble du contrat n’est pas visé par l’exception.

[13]Transports Canada a déclaré dans ses observations qu’il a uniquement maintenu l’application de l’alinéa 20(1)c) aux renseignements financiers contenus dans le contrat.

[14]Dans l’affaire Aventis Pasteur Ltée. c. Canada (Procureur général), 2004 CF 1371, la Cour a fait observer que la « divulgation de ces renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité de la demanderesse lors d’un prochain appel d’offres et elle risquerait vraisemblablement de lui causer des pertes financières. De toute évidence, les concurrents de la demanderesse offriront des prix inférieurs à ceux de la demanderesse, si tant est qu’il leur est possible de le faire. Comme l’avocat de la demanderesse l’a signalé, ce préjudice est aggravé par le fait que la demanderesse ne disposera pas de renseignements similaires au sujet de ses concurrents. »

[15]Au terme d’un examen minutieux, je conviens que la communication de certains renseignements financiers risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité des tiers. Par conséquent, je conclus que les renseignements suivants dans le contrat satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)c) :

le contenu des sections 5.01, 5.02 et 5.03;
les renseignements financiers mentionnés à la section 5.09(i);
les renseignements financiers mentionnés à la section 10.01(e) de la page 35.

[16]Étant donné que je conviens que les critères de l’alinéa 20(1)c) sont satisfaits pour les renseignements financiers susmentionnés, il n’est pas nécessaire d’évaluer si les critères des alinéas 20(1)b) et 20(1)d) sont satisfaits pour les mêmes renseignements.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[17]L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[18]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[19]Transports Canada a appliqué l’alinéa 20(1)b), parallèlement aux alinéas 20(1)c) et 20(1)d) dans la plupart des cas, pour refuser de communiquer l’ensemble du contrat. Les renseignements qui satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)c) sont exclus de cette analyse.

[20]Transports Canada et les tiers ont soutenu dans leurs observations que le contrat s’inscrit dans la définition du terme « commerciaux » et que seule la première page du contrat pourrait être communiquée. Les tiers ont aussi déclaré que le contrat précisait les modalités de la relation commerciale négociée entre eux et que les renseignements qui s’y trouvent sont, par extension, de nature commerciale. Dans leur réponse à l’avis envoyé au titre de l’article 36.3, les tiers ont dressé une liste de clauses qui, selon eux, constituent à tout le moins des renseignements commerciaux confidentiels au sens de la Loi.

[21]Les tribunaux ont statué de façon constante qu’un « document doit lui-même contenir des renseignements financiers ou commerciaux. Il ne suffit pas que le document en question ait été créé dans le cadre d’une instance susceptible d’avoir des répercussions financières ou commerciales. » [Appleton & Associates c. Canada (Bureau du Conseil privé), 2007 CF 640, au para 26].

[22]Le Nouveau Petit Robert définit le terme « commercial » comme suit :

Commercial (commercial) : 1. « Qui a rapport au commerce; de commerce. » 2. « Conçu, exécuté dans une intention lucrative, et pour plaire au grand public. »

[23]Dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, la Cour d’appel fédérale a affirmé que le mot « commercial », appliqué à un renseignement, intéresse en soi le commerce. Elle a ajouté que le seul fait que les activités du tiers consistent à fournir, contre rémunération, des services particuliers ne signifie pas pour autant que les renseignements recueillis durant l’exécution de ces services peuvent nécessairement être qualifiés de « commerciaux ».

[24]De plus, les renseignements en cause se rapportent à l’utilisation d’une zone visée par un permis. Dans l’affaire Première nation des Chippewas de Nawash c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (1999), 251 N.R. 220 à 222 (C.A.F.), la Cour a statué que le simple fait que des documents contiennent des références à des terrains ne signifie pas qu’ils constituent des renseignements financiers.

[25]Je conviens que le contrat contient certains renseignements techniques, commerciaux et financiers. J’estime plus précisément que les renseignements suivants satisfont à ce critère :

le contenu des sections 1.01(a), 1.01(b) et 1.01(hh);
le dernier paragraphe de la section 2.01;
le contenu des sections 2.02, 2.03(a), 2.05;
le dernier paragraphe de la section 4.03;
le contenu des sections 5.07, 5.09(v), 5.09 (vi), 5.10, 7.07, 8.02(b), 8.07, 8.08, 10, 11.01, 11.02, 11.03, 11.04, 13.01, 14;
les annexes A, B et D.

[26]Les tiers ont démontré que les clauses susmentionnées satisfont au premier critère de l’exception. En ce qui concerne le reste du contrat, les parties n’ont pas pu démontrer que ces renseignements constituaient des renseignements commerciaux. Suivant l’affaire Appleton & Associates c. Canada (Bureau du Conseil privé), 2007 CF 640, au para 26, pour que l’exception s’applique, les renseignements doivent eux-mêmes être de nature commerciale et il ne suffit pas qu’ils aient été créés dans le cadre d’une relation ayant des répercussions financières ou commerciales.

[27]Par conséquent, le premier critère de l’alinéa 20(1)b) n’est satisfait que pour les parties du contrat qui sont énumérées ci-dessus.

[28]Le deuxième critère de l’alinéa 20(1)b) exige que l’institution démontre que les renseignements sont en fait confidentiels. Pour ce faire, chacune des conditions suivantes doit être remplie :

les renseignements ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou autrement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt public. [Voir : Air Atonabee (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. n^o 453.]

[29]Lorsque Transports Canada a répondu à la demande, les renseignements relatifs à l’existence et à la raison d’être du contrat, de même que ceux relatifs aux approbations, aux considérations urbaines et environnementales et à certaines activités à réaliser, étaient accessibles au public par l’intermédiaire de diverses sources. En ce moment, les renseignements généraux sur le projet dans le contrat sont toujours accessibles sur le site suivant :

Période de consultation publique sur l’intention de prendre une décision (iaac-aeic.gc.ca) : il s’agit d’un lien vers un avis public. L’Administration invitait le public à formuler des commentaires sur le projet. Par conséquent, le fait que l’Administration a accordé un bail à Thomas Cavanagh Construction Limited pour réaliser le projet d’exploitation d’une sablière constitue un renseignement accessible au public, tout comme la brève description du projet.

[30]Au cours de l’enquête, le Commissariat a trouvé d’autres documents et sites Web contenant des renseignements relatifs au projet, notamment le document « Planning Justification Report » [rapport justificatif de planification] qui n’est plus disponible. Les documents contenaient des renseignements faisant état des approbations initiales, de l’utilisation de la zone visée par le permis et de la conformité aux lois et aux accords, ainsi que des renseignements dans l’accord supplémentaire OW2460-1. Les documents énuméraient aussi les activités que le détenteur du permis devait entreprendre pour réaliser le projet.

[31]Transports Canada et les tiers ont affirmé que, bien que certains renseignements sur le projet et l’existence du contrat relèvent du domaine public, ces renseignements ne comprennent pas de détails financiers et commerciaux propres au contrat.

[32]Les renseignements qui étaient accessibles au public au moment où les exceptions ont été appliquées figurent dans les parties suivantes du contrat :

le contenu des sections 1.01(a), 1.01(b) et 1.01(hh);
le contenu de la section 2.02, à l’exception de la partie sur les frais et l’explication de « Required Conditions » [conditions requises];
les renseignements généraux de l’annexe D, à l’exception des clauses.

[33]Tel qu’il est mentionné plus haut, lorsque la communication ne révèle que des renseignements déjà accessibles au public, le critère de confidentialité objective ne peut être satisfait.

[34]Les tiers ont fait valoir que le contrat contient à la fois des renseignements commerciaux et financiers qui devaient rester confidentiels, ce qui est indiqué dans l’entente de confidentialité signée par Thomas Cavanagh Construction Limited. Transports Canada était du même avis que les tiers, à savoir que les renseignements ont été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seraient pas communiqués.

[35]Transports Canada et les tiers ont affirmé que le contrat serait protégé contre toute communication, car les tiers ne sont pas assujettis à la Loi dans le cadre de leurs activités opérationnelles ordinaires. Transports Canada a souligné que les renseignements n’avaient pas été recueillis dans le cadre de son pouvoir réglementaire, mais plutôt en sa qualité de propriétaire du terrain, conformément aux termes du bail conclu entre lui et l’Administration (le bail foncier).

[36]De plus, Transports Canada s’est demandé comment la communication, ou la communication partielle, de renseignements, tels qu’un contrat entre deux tiers privés, peut servir à réaliser l’objet de la Loi. Il a qualifié [traduction] d’« absurde » le fait que l’objet de la Loi puisse être de [traduction] « donner au public un moyen détourné de contourner le lien contractuel entre deux tiers privés ».

[37]Transports Canada a omis de reconnaître que tous les renseignements relevant d’une institution fédérale sont assujettis à la Loi. Je ne suggère pas que celle-ci soit considérée comme un « moyen détourné de contourner le lien contractuel ». J’insiste plutôt sur le fait qu’elle doit être appliquée d’une manière conforme aux critères des exceptions.

[38]En l’espèce, je conviens qu’il y a une attente raisonnable de confidentialité pour les renseignements qui reflètent les dispositions commerciales du contrat négocié entre les tiers.

[39]Transports Canada et les tiers ont déclaré que la communication des documents confidentiels favorisait la relation entre l’Administration et Transports Canada dans l’intérêt public. Transports Canada a indiqué que l’Administration tire une part importante de ses recettes de contrats conclus avec des entités privées et que lui-même perçoit un pourcentage de ces recettes sous forme de loyer. Il a ajouté que l’Administration doit être en mesure de conclure des contrats avec des entités privées dans le respect de la confidentialité et des règles commerciales afin de remplir ses obligations au titre du bail foncier.

[40]La condition relative à l’intérêt public exige que l’on tienne compte de la relation entre l’institution fédérale et le tiers, de la nature des renseignements en cause et du contexte dans lequel ils ont été fournis à l’institution. Dans l’affaire Banque canadienne impériale de commerce c. Canada (Commissaire en chef, Commission canadienne des droits de la personne), 2007 CAF 272, para 68, la Cour d’appel fédérale a expliqué que « [l]exigence relative à l’intérêt public a pour but d’assurer que l’exception ne joue qu’en faveur de l’intérêt public. Cette exigence n’appelle pas une pondération de l’intérêt public entre la communication et la noncommunication. Si la relation n’est pas contraire à l’intérêt public, et si cette relation peut être favorisée par l’assurance que les communications échangées entre les parties dans cette relation resteront confidentielles, alors il est indiqué de ne pas les divulguer. »

[41]Transports Canada et l’Administration sont liés par un contrat, dans lequel l’Administration était tenue de fournir à Transports Canada une copie du contrat conclu entre elle et Thomas Cavanagh Construction Limited. La relation entre Transports Canada et l’Administration n’est pas contraire à l’intérêt public. Cependant, les parties n’ont pas démontré en quoi la préservation de la confidentialité du contrat dans son ensemble favorise une telle relation. Si ce critère s’applique à certains renseignements relatifs à des pratiques commerciales particulières entre les tiers, il ne semble pas s’appliquer à l’ensemble du contrat. Ni l’Administration ni Transports Canada n’ont expliqué de façon convaincante en quoi leur relation, laquelle est définie par le bail foncier, sera favorisée par la préservation de la confidentialité du contrat dans son ensemble, y compris les renseignements qui étaient accessibles au public. Par conséquent, ce critère n’est pas satisfait en ce qui a trait aux renseignements accessibles au public.

[42]Compte tenu de ce qui précède, je ne suis pas convaincue que les renseignements en cause qui étaient accessibles au public satisfont au second critère de l’alinéa 20(1)b).

[43]Pour ce qui est du troisième critère de l’alinéa 20(1)b), je conviens que les renseignements ont été fournis à une institution fédérale par un tiers.

[44]En ce qui concerne le dernier critère de l’exception, je conviens que les tiers ont toujours traité les renseignements comme étant confidentiels, à l’exception des renseignements qui avaient été rendus publics.

[45]Je conclus que les renseignements en cause ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)b), à l’exception des renseignements suivants :

le dernier paragraphe de la section 2.01;
la partie du texte sur les frais et l’explication des « Required Conditions » sous la section 2.02;
le dernier paragraphe de la section 4.03;
le contenu des sections 2.03(a), 2.05, 5.07, 5.09(v), 5.09 (vi), 5.10, 7.07, 8.02(b), 8.07, 8.08, 10, 11.01, 11.02, 11.03, 11.04, 13.01, 14;
les annexes A et B;
les clauses de l’annexe D.

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[46]L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[47]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[48]Transports Canada a appliqué l’alinéa 20(1)d), parallèlement aux alinéas 20(1)c) et 20(1)b) dans la plupart des cas, pour refuser de communiquer l’ensemble du contrat. Les renseignements qui satisfont aux critères des alinéas 20(1)c) et 20(1)b) sont exclus de cette analyse.

[49]Les tribunaux ont interprété l’entrave, dans le contexte de l’alinéa 20(1)d), comme signifiant « obstruction », tout comme le terme correspondant dans la version anglaise, « interference ». [Voir Blood Band c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2003 CF 1397, para 49; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 665 (C.F. 1^re inst.), para 24-25]. Le risque hypothétique pour les occasions d’affaires futures ne suffit pas non plus. Il doit y avoir une preuve de l’effet de la divulgation sur des négociations contractuelles réelles, précises ou en cours [Compagnie américaine de fer et métaux Inc. c. Administration portuaire de Saint John, 2023 CF 1267, au para 71, Concord Premium Meats Ltd. c. Canada (Agence d’inspection des aliments), 2020 CF 1166, au para 116-117].

[50]Dans leurs observations, les tiers ont mentionné qu’il existe un lien clair entre la communication du contrat et l’entrave prévue dans le cadre de négociations futures et en cours. Ils ont fait valoir que la communication nuirait aux négociations futures. Cependant, ils n’ont pas indiqué les négociations contractuelles réelles, précises ou en cours qui risquent d’être entravées. Par conséquent, leurs observations sont de nature spéculative et elles ne suffisent pas à démontrer que les critères de l’exception ont été satisfaits.

[51]Transports Canada a affirmé dans ses observations qu’il n’était pas convaincu que les documents satisfaisaient aux critères de l’exception. Il a ajouté qu’il renoncerait probablement à l’application de l’alinéa 20(1)d).

[52]Par conséquent, je conclus que les renseignements en cause ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)d).

Résultat

[53]La plainte est fondée.

Ordonnances

J’ordonne au ministre des Transports de communiquer le contenu du contrat, à l’exception des parties suivantes :

les renseignements précis qui se trouvent aux sections 2.01, 2.02, 4.03, 5.09(i) et à l’annexe D, comme il est indiqué plus haut;
les sections 2.03(a); 2.05; 5.01; 5.02; 5.03; 5.07; 5.09(v); 5.09 (vi); 5.10; 7.07; 8.02(b); 8.07; 8.08; 10; 11.01; 11.02; 11.03; 11.04; 13.01; 14; l’annexe A et l’annexe B dans leur intégralité.

Rapport et avis de l’institution

Le 20 novembre 2025, j’ai transmis au ministre des Transports mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 9 janvier 2026, Transports Canada m’a avisé qu’il donnerait suite à mon ordonnance, conformément aux délais prévus aux paragraphes 36.1(4) et 37(5) de la Loi.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si celles-ci n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables qui suivent. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46^e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé à l’Administration de l’aéroport international d’Ottawa et à Thomas Cavanagh Construction Limited.