Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (Re), 2026 CI 11

Date : 2026-01-27
Numéro de dossier du Commissariat : 5824-00643
Numéro de la demande d’accès : A-2023-00225/AK

Sommaire

La partie plaignante allègue que Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise l’accord de règlement en matière de revendications territoriales signé en l’an 2000 par le gouvernement fédéral canadien et la Nation Squamish.

Ni RCAANC ni le tiers n’ont démontré que les renseignements satisfont aux critères des exceptions, et plus particulièrement. qu’il y a lien clair et direct entre la divulgation de renseignements précis et un risque de préjudice, que la divulgation des renseignements pourrait entraîner un risque vraisemblable d’entrave à des négociations, ou que les renseignements sont visés par le privilège. La Commissaire à l’information a ordonné à RCAANC de communiquer les documents dans leur intégralité. RCAANC a avisé la Commissaire qu’il ne communiquerait pas les documents.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise un accord de règlement entre la Nation Squamish et le gouvernement fédéral datant de 2000. Cet accord concerne une revendication faite par la Nation Squamish en 1977, visant à obtenir une indemnisation pour l’appropriation illégale des terres à Kitsilano Point en 1913. La revendication a été réglée en 2000, lorsque le gouvernement fédéral a versé 92,5 millions de dollars à la Nation Squamish (« accord de règlement » ou « accord »).

[2]L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Enquête

[3]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements, y compris les renseignements des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[4]Le Commissariat à l’information a demandé des observations au tiers, la Nation Squamish, et à RCAANC conformément à l’article 35 de la Loi. RCAANC soutenait que le refus de communiquer l’intégralité des documents visés par la demande était justifié en vertu de l’alinéa 20(1)b), de l’alinéa 20(1)c) et de l’article 23, et, au cours de l’enquête, a décidé d’invoquer également l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) et l’alinéa 18b) (compétitivité des institutions fédérales ou négociations des institutions fédérales) pour refuser de communiquer les renseignements. La Nation Squamish était d’avis que la communication des renseignements devrait continuer d’être refusée en vertu des alinéas 20(1)b), 20(1)c) et 20(1)d).

[5]Conformément au paragraphe 36.3(1), le Commissariat a également avisé la Nation Squamish de mon intention d’ordonner à RCAANC de communiquer les renseignements en cause. La Nation Squamish a répondu le 1^er août 2025 et elle a indiqué qu’elle continue de s’opposer à la communication des renseignements. De plus, la position de la Nation Squamish est la suivante : [traduction] « l’accord de règlement est visé par les alinéas 20(1)b), 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi sur l’accès à l’information ainsi que le privilège relatif aux règlements en common law ». La Nation Squamish n’a pas donné plus de détails sur sa position.

Alinéa 18b) : compétitivité des institutions fédérales, négociations des institutions fédérales

[6]L’alinéa 18b) permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité ou d’entraver des négociations contractuelles ou autres d’une institution fédérale.

[7]Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation de ces renseignements pourrait nuire à la compétitivité d’une institution fédérale;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[8]Pour invoquer cette exception relativement à l’entrave de négociations contractuelles ou autres, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

des négociations contractuelles ou autres sont en cours ou seront menées ultérieurement;
la divulgation des renseignements pourrait nuire aux négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[9]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[10]RCAANC a appliqué l’alinéa 18b), en parallèle avec l’alinéa 21(1)b), l’alinéa 20(1)c), l’alinéa 20(1)d) et l’article 23, pour refuser de communiquer l’intégralité des documents. RCAANC n’a pas appliqué l’alinéa 18b) lorsqu’il a initialement répondu à la demande d’accès, mais il l’a invoqué au cours de l’enquête.

[11]Dans ses observations, RCAANC a fait valoir que, si ces documents étaient communiqués, [traduction] « d’autres tiers pourraient intenter des litiges contre le Canada concernant des terres indiquées dans l’accord de règlement pour lesquelles la Nation Squamish n’a pas intenté d’action pour le moment. Les négociations du Canada pourraient être compromises par le fait que les tiers pourraient avoir un avantage lors des négociations ou que d’autres tiers ne font pas confiance au Canada. »

[12]RCAANC a seulement fait allusion à la simple possibilité que des négociations contractuelles ou autres puissent être menées ultérieurement, et n’a fourni aucune observation pour montrer que ces négociations sont en cours ou se tiendront ultérieurement.

[13]Le mot « entrave » à l’alinéa 18b), qui utilise le même libellé que l’alinéa 20(1)d), signifie une « obstruction » ou un « empêchement » [voir, par exemple : Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services), 1990 CanLII 8108 (CAF) (Saint John Shipbuilding); Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du revenu national), 2003 CF 1037, para 133]. Une concurrence accrue découlant de la divulgation ne suffit pas [voir, par exemple : Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d’État), (1994) A.C.F. no 589, 79 F.T.R. 42 (Société Gamma)]. Les tribunaux ont établi que l’alinéa 20(1)d) doit se rapporter à une entrave aux négociations et non seulement à une concurrence accrue pouvant découler de la communication [voir Société Gamma]. Les observations de RCAANC ne m’ont pas convaincue que la communication des renseignements entraverait les négociations d’une institution fédérale.

[14]La Cour suprême a établi que la formulation acceptée pour le préjudice allégué est le « risque vraisemblable de préjudice probable ». Les parties doivent démontrer un lien clair et direct entre la divulgation des renseignements en cause et un risque de préjudice allant bien au-delà de la simple possibilité, bien qu’il ne soit pas nécessaire d’établir le risque selon la prépondérance des probabilités [Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 194-197].

[15]Les observations de RCAANC n’ont pas démontré en quoi la communication des renseignements en cause risquerait vraisemblablement d’affecter ou d’entraver des négociations ultérieures relatives à des terres. En outre, les observations de RCAANC ne démontrent pas en quoi la communication des renseignements en cause permettrait probablement, à savoir au-delà d’une simple possibilité, à un tiers réel ou potentiel de nuire à sa compétitivité. En effet, le préjudice allégué me semble se fonder sur des suppositions.

[16]Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 18b). Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question du pouvoir discrétionnaire.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[17]L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[18]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[19]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[20]De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[21]Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[22]RCAANC a appliqué l’alinéa 20(1)b), en parallèle avec l’alinéa 18b), l’alinéa 20(1)c), l’alinéa 20(1)d) et l’article 23, pour refuser de communiquer l’intégralité des documents.

[23]Bien que, dans ses observations, RCAANC fasse valoir que [traduction] « techniquement, un accord de règlement contient des renseignements financiers, commerciaux et techniques au sujet des terres, des fonds et des concessions des tiers », aucune observation n’a été présentée pour démontrer que tous les renseignements non divulgués sont « financiers », « commerciaux », « scientifiques » ou « techniques » selon la définition courante de ces termes [Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3]. Bien que certaines parties des renseignements dans l’accord semblent être de nature financière, comme le montant du règlement qui a déjà été divulgué par la ministre, la plupart des renseignements ne satisfont pas à ce critère. Il ne suffit pas qu’un document ait été créé dans le cadre d’une instance susceptible d’avoir des répercussions financières ou commerciales pour établir que les renseignements sont de nature financière ou commerciale aux fins de l’application de l’alinéa 20(1)b) de la Loi [Appleton & Associates c. Bureau du Conseil privé, 2007 CF 640, para 26].

[24]Le deuxième critère de l’alinéa 20(1)b) exige que les renseignements soient confidentiels, selon une norme objective. Par conséquent, une partie qui affirme que les renseignements sont confidentiels en vertu de l’alinéa 20(1)b) doit établir que chacune des conditions suivantes a été satisfaite :

le contenu du document est tel que les renseignements qu’il contient ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès, ou ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
les circonstances dans lesquelles les renseignements sont obtenus et communiqués donnent lieu à une attente raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les documents doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou parce qu’ils sont fournis gratuitement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et que la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt public. [Voir Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 133; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, para 72; Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453.]

[25]Au cours de l’enquête, le Commissariat a noté que l’accord de règlement consiste en des renseignements qui sont, dans une certaine mesure, dans le domaine public. Plus précisément, le ministère, qui s’appelait alors Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), avait rendu publics les fondements de l’accord, y compris le montant précis du règlement convenu par les parties et certains détails des revendications réglées [voir le communiqué de presse et le document d’information (juin 2000)].

[26]En ce qui concerne le premier volet du test de confidentialité, bien que les documents ne semblent pas accessibles au public dans leur intégralité, comme il est mentionné ci-dessus, des renseignements au sujet du montant précis du règlement et certains détails des revendications réglées sont accessibles à partir de sources auxquelles le public a accès. Bien que RCAANC ait répété que ce n’était pas tous les renseignements qui étaient dans le domaine public, il n’a pas expliqué en quoi l’exception s’appliquait aux renseignements qui sont accessibles au public.

[27]En ce qui concerne le deuxième volet du test de confidentialité, RCAANC soutient que l’accord [traduction] « a été créé dans le cadre d’une négociation entre le gouvernement et la Nation Squamish » et que « l’information qu’il contient est un processus de négociation […] lors duquel la Nation Squamish a fourni les renseignements que contient le document à titre confidentiel dans le cadre du processus de règlement ». Il est difficile de savoir si RCAANC suggère que l’intégralité de l’accord reflète la communication sans préjudice et qu’il est donc protégé par le privilège relatif aux règlements. RCAANC [traduction] « a présumé que les renseignements ont été fournis par les voies traditionnelles, comme dans la documentation pour une réunion ou des documents d’information échangés par les deux parties », mais n’a pas présenté d’observation établissant que l’accord contient des renseignements qui sont protégés par le privilège relatif aux règlements ou qu’il a été transmis avec l’assurance raisonnable qu’il demeurerait confidentiel. Quoi qu’il en soit, l’hypothèse de RCAANC selon laquelle les renseignements ont été fournis par les voies traditionnelles est insuffisante pour satisfaire au test en trois volets établissant l’application du privilège relatif aux règlements et/ou établir qu’ils ont été fournis dans des circonstances donnant lieu à une attente raisonnable de confidentialité (voir Appleton, para 24; Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur), [1989] 2 CF 480].

[28]En outre, il est difficile de concilier le fait que les parties avaient une attente raisonnable de confidentialité ou que le privilège n’a pas été levé avec le communiqué de presse et le document d’information d’AANC.

[29]Enfin, concernant le troisième volet du test de confidentialité, RCAANC n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour confirmer que les renseignements ont été communiqués au gouvernement dans le cadre d’une relation de confiance qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et que la communication des renseignements confidentiels favorise cette relation dans l’intérêt public.

[30]Pour ce qui est du troisième critère de l’alinéa 20(1)b), je constate que certains des renseignements en cause n’ont pas été fournis à une institution fédérale par un tiers. L’accord de règlement a été créé dans le cadre d’une négociation entre le gouvernement et la Nation Squamish, et, par conséquent, il est difficile de voir en quoi il pourrait être considéré comme ayant été fourni par la Nation Squamish. La jurisprudence relative à la Loi démontre que les clauses négociées ne constituent pas des renseignements fournis par un tiers [Société canadienne des postes c. Commission de la capitale nationale, 2002 CFPI 700, para 16; voir aussi : Halifax Developments ltée c. Ministre des Travaux publics (1994), A.C.F. No 2035 (QL) (C.F. 1re inst.)].

[31]Le quatrième critère de l’alinéa 20(1)b) est que le tiers doit avoir toujours traité les renseignements comme étant confidentiels. Encore une fois, bien que RCAANC ait répété à plusieurs reprises que les renseignements sont confidentiels, aucune observation n’a été fournie pour indiquer qu’ils ont toujours été traités comme étant confidentiels par la Nation Squamish. Une déclaration selon laquelle les renseignements ont toujours été comme étant confidentiels est généralement insuffisante pour satisfaire à ce critère [Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Agence de promotion économique du Canada atlantique), 1999 CanLII 9123 (CAF)]. Selon la Cour fédérale, afin que ce critère soit satisfait, il faut que les tiers soient tenus de prouver que des « mesures prudentes et constantes afin de limiter l’accès à l’information » ont été prises [Société canadienne des postes c. Commission de la capitale nationale, 2002 CFPI 700, para 11-14]. Ni RCAANC ni la Nation Squamish n’ont fourni d’observation montrant en quoi cette dernière avait toujours traité l’accord de règlement comme confidentiel, y compris toute mesure qu’elle aurait prise pour s’assurer que ses membres en respectent la confidentialité.

[32]Compte tenu de tout ce qui précède, je conclus qu’aucun des renseignements non divulgués ne satisfait aux critères de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[33]Je conclus que les circonstances décrites aux paragraphes 20(5) et 20(6) n’existaient pas lorsque RCAANC a répondu à la demande d’accès. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question du pouvoir discrétionnaire.

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[34]L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[35]Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[36]Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[37]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[38]De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[39]Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[40]RCAANC a appliqué l’alinéa 20(1)c), en parallèle avec l’alinéa 18b), l’alinéa 20(1)b), l’alinéa 20(1)d) et l’article 23, pour refuser de communiquer l’intégralité des documents.

[41]Il est généralement admis que les renseignements accessibles au public ne satisfont pas aux critères de l’exception prévue à l’article 20, soit à titre de catégorie de documents, soit selon un test de préjudice, et il faut une preuve convaincante que des renseignements du domaine public ne seront pas utilisés [Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 208-209].

[42]Au cours de son enquête, le Commissariat a confirmé que l’accord de règlement et les annexes consistent en des renseignements qui, dans une grande mesure, sont dans le domaine public. AANC a notamment rendu publics les fondements du règlement, dont le montant précis de celui-ci et les détails des revendications réglées [voir le communiqué de presse et le document d’information (juin 2000)].

[43]Bien qu’une grande partie de l’information en cause soit accessible au public, RCAANC soutient que, puisque les documents contiennent des renseignements qui ne sont pas publics, la divulgation des documents risquerait vraisemblablement de donner lieu au préjudice décrit à l’alinéa 20(1)c).

[44]Bien que je convienne qu’il est possible que l’intégralité des documents pertinents ou que les renseignements qu’ils contiennent ne soient pas publics, ni RCAANC ni le tiers n’ont démontré en quoi la divulgation de certains renseignements particuliers dans les documents pertinents qui ne sont pas publics risquerait vraisemblablement de donner lieu au préjudice décrit à l’alinéa 20(1)c). RCAANC n’a pas abordé la question des renseignements accessibles au public. Il a fait référence, de façon générale, à des renseignements qui ne sont pas publics concernant une convention de fiducie, l’exonération de certaines obligations fiduciaires pour le Canada et les conditions acceptées précédemment par la Nation Squamish, sans indiquer quels renseignements pourraient vraisemblablement causer un préjudice s’ils étaient divulgués. Il affirme aussi que les autres parties utiliseront ces concessions lors de négociations en cours et ultérieures, ce qui nuirait à la compétitivité de la Nation Squamish, et entraînerait des retards, des pertes financières en raison de la diminution des revenus ainsi que l’augmentation des frais judiciaires et autres. RCAANC n’a cependant pas expliqué de façon convaincante en quoi les renseignements dans les documents en cause pourraient avoir cet effet. Il n’a pas indiqué en quoi les négociations particulières risqueraient vraisemblablement d’être touchées par la divulgation des renseignements en cause.

[45]Comme ni RCAANC ni la Nation Squamish n’ont indiqué de lien clair et direct entre la divulgation de renseignements précis et un risque de donner lieu au préjudice décrit à l’alinéa 20(1)c) qui soit bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture, il n’a pas établi que l’exception s’applique [Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 197, 206].

[46]Même si RCAANC avait le droit de ne pas communiquer les renseignements, compte tenu du fait que certains d’entre eux sont accessibles au public, il doit veiller à ce que leur accessibilité soit la moins restreinte possible. L’article 25 de la Loi prévoit qu’il faut communiquer les parties dépourvues des renseignements visés par une exception, si le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux. La position de RCAANC selon laquelle le document ne doit pas être communiqué dans son intégralité, malgré la quantité de renseignements accessibles au public, est difficile à concilier avec ses obligations en vertu de l’article 25.

[47]Par conséquent, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)c).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[48]Je conclus que les circonstances décrites aux paragraphes 20(5) et 20(6) n’existaient pas lorsque RCAANC a répondu à la demande d’accès. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question du pouvoir discrétionnaire.

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[49]L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[50]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[51]Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[52]De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[53]Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[54]RCAANC a appliqué l’alinéa 20(1)d), en parallèle avec l’alinéa 18b), l’alinéa 20(1)b), l’alinéa 20(1)c) et l’article 23, pour refuser de communiquer l’intégralité des documents. RCAANC n’a pas appliqué l’alinéa 20(1)d) lorsqu’il a initialement répondu à la demande d’accès, mais il l’a invoqué au cours de l’enquête.

[55]Le mot « entrave » à l’alinéa 20(1)d) signifie une « obstruction » ou un « empêchement » [voir, par exemple : Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services), 1990 CanLII 8108 (FCA); Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du revenu national), 2003 CF 1037, para 133]. Une concurrence accrue découlant de la divulgation ne suffit pas [voir, par exemple : Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d’État), (1994) A.C.F. no 589, 79 F.T.R. 42].

[56]Il faut démontrer que l’entrave aux négociations réelles du tiers risque vraisemblablement de se produire, ce qui signifie que c’est beaucoup plus qu’une simple possibilité (Merck Frosst, supra). La crainte d’entrave à des négociations réelles, contractuelles ou autres, doit être plus qu’une simple conjecture. Elle doit être appuyée par une preuve convaincante et crédible.

[57]RCAANC, à l’appui de l’application de l’alinéa 20(1)d), a fait valoir ce qui suit :

la Nation Squamish est actuellement en négociation avec le gouvernement fédéral et le gouvernement local concernant l’utilisation de terres dans la réserve Kitsilano no 6 et adjacentes à celle-ci;
la Nation Squamish a des demandes reconventionnelles de la part d’autres bandes autochtones souhaitant obtenir des règlements contre la Couronne;
la divulgation des documents fournirait des renseignements qui ne sont pas accessibles au public à des groupes qui pourraient souhaiter présenter des revendications supplémentaires contre la Nation Squamish et la Couronne.

[58]Ces observations ne suffisent pas pour établir que les critères de l’alinéa 20(1)d) sont satisfaits.

[59]RCAANC n’a pas démontré en quoi la divulgation des documents ou de renseignements particuliers qu’ils contiennent pourrait causer un empêchement ou une obstruction à ces négociations, et encore moins établi qu’il y avait une attente raisonnable que ce résultat se produise.

[60]Les affirmations selon lesquelles les négociations de la Nation Squamish avec le gouvernement fédéral pourraient vraisemblablement être entravées sont certainement minées par le fait que la Nation Squamish et la Couronne sont déjà au courant de l’accord en tant que signataires du règlement. Il est difficile d’envisager toute entrave aux négociations impliquant des demandes reconventionnelles contre la Nation Squamish par d’autres groupes autochtones, puisque ces demandes semblent avoir été réglées avant que RCAANC reçoive la demande d’accès. Comme l’a souligné la Cour suprême de la Colombie-Britannique [traduction] :

Les nations Musqueam et Tsleil-Waututh ont également entrepris des recours au motif que le gouvernement fédéral n’a pas protégé ses intérêts lorsqu’il a attribué la réserve Kitsilano à la Nation. En 2000, la Nation a réglé son recours et reçu 92,5 millions de dollars. Les revendications des nations Musqueam et Tsleil-Waututh ont été rejetées en 2001. Par conséquent, la concession originale de terres de la réserve à la Nation [Squamish] a été confirmée. [Kits Point Residents Association v Vancouver (City), 2023 BCSC 1706, para 18; voir aussi Mathias c. Canada, 2000 CanLII 16282 (CF)]

[61]Enfin, les préjudices allégués découlant de la divulgation sont encore plus difficiles à envisager, compte tenu de la mesure dans laquelle les renseignements concernant le règlement et les annexes de celui-ci sont déjà dans le domaine public.

[62]Comme RCAANC n’a pas démontré que la communication des renseignements entraverait vraisemblablement les négociations, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)d).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[63]Je conclus que les circonstances décrites aux paragraphes 20(5) et 20(6) n’existaient pas lorsque RCAANC a répondu à la demande d’accès. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question du pouvoir discrétionnaire.

Article 23 : secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige

[64]L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[65]Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[66]Pour invoquer cette exception relativement à un litige, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements ont été préparés ou recueillis dans le but principal d’un litige;
le litige est en cours ou peut être raisonnablement appréhendé.

[67]Le privilège relatif au litige prend fin généralement lorsque le litige est terminé, sauf lorsqu’un litige connexe est en instance ou est raisonnablement appréhendé.

[68]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[69]RCAANC a appliqué l’article 23, en parallèle avec l’alinéa 18b), l’alinéa 21(1)b), l’alinéa 20(1)c) et l’alinéa 20(1)d), pour refuser de communiquer l’intégralité des documents visés.

[70]RCAANC allègue que les documents pertinents sont également protégés par le secret professionnel de l’avocat et/ou le privilège relatif à un litige, et sont donc visés par l’article 23. Après avoir examiné les documents en cause et les observations de RCAANC, j’estime que ni le secret professionnel de l’avocat ni le privilège relatif au litige ne s’applique.

[71]RCAANC, pour appuyer son allégation selon laquelle les documents sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, soutient que ceux-ci contiennent des renseignements qui consistent en des conseils fournis à RCAANC par le ministère de la Justice Canada concernant des promesses mutuelles incluses dans l’accord de règlement.

[72]Comme il a été mentionné précédemment, les documents en cause consistent en un accord de règlement entre deux parties distinctes, à savoir la Nation Squamish et la Couronne. Bien que l’essentiel du contenu de l’accord puisse reposer sur les conseils reçus par les conseillers juridiques respectifs de parties, aucune partie de l’accord ne consiste en des communications entre un avocat ou un notaire et son client échangées en vue de l’obtention d’avis juridiques. Il semble également que l’accord de règlement n’était pas destiné à être une information confidentielle entre un avocat ou notaire et son client, car il a été communiqué et conclu par des parties ayant des intérêts opposés. Par conséquent, il est difficile de voir en quoi les critères du secret professionnel de l’avocat, concernant les avis juridiques, sont satisfaits et en quoi ce secret n’a pas été levé lorsque l’information a été communiquée à la partie opposée. En outre, la Cour fédérale a confirmé que l’article 23 n’englobe pas les « négociations en vue d’un règlement » [Bande des Blood c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (C.F.), 2003 CF 1397, para 55].

[73]En ce qui concerne le privilège relatif à un litige, RCAANC reconnaît, à juste titre, que l’accord de règlement n’a pas été recueilli dans le but principal d’un litige. Comme il a été mentionné ci-dessus, l’accord de règlement a été créé pour régler un litige entre deux parties opposées et il n’aurait donc pas pu être créé dans le cadre d’une « zone de confidentialité » pour faciliter l’enquête et la préparation d’un dossier en vue d’un procès, ce qui est l’objet du privilège relatif à un litige [Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2006 CSC 39]. Un accord de règlement convenu par des parties opposées ne contribue aucunement à l’atteinte de ces objectifs.

[74]RCAANC fait plutôt valoir que l’accord de règlement en soi fait l’objet d’un litige en cours ou distinct. Bien que le privilège relatif au litige puisse s’étendre à des « litiges connexes », ceux-ci doivent nécessairement impliquer « les mêmes parties ou des parties liées et qui découlent de la même cause d’action […] ou d’une cause d’action connexe » (Blank, ibid, para 39).

[75]Le litige auquel fait référence RCAANC se rapporte à la demande d’accès ISC-A-2021-00059, présentée à Services aux Autochtones Canada (SAC) (« litige SAC »). Le litige a débuté en 2024 et il a été intenté en vertu de la Loi, alors que les actions qui ont précédé l’accord de règlement en lien avec les réserves et d’autres revendications en vertu de la Loi sur les Indiens intentées par la Nation Squamish contre le gouvernement fédéral. Les deux instances découlent de sources juridiques différentes, mettent en cause différentes parties et questions juridiques, et ne sont donc pas liées. Comme les deux instances ne soulèvent pas de questions communes et leur objet fondamental n’est pas le même, le privilège relatif au litige ne s’applique pas (Blank, ibid, para 39). En outre, le litige SAC était loin d’être en cours ou raisonnablement appréhendé lorsque l’accord a été créé ou préparé. Je ne suis pas d’avis que le document a été recueilli pour « préparer un procès » ou qu’ils se rapportent à la « zone de confidentialité » que le privilège est destiné à protéger.

[76]Bien que je ne doute pas que SAC ait reçu des avis juridiques en lien avec le litige relatif à l’AIPRP dans lequel il est actuellement en cause, comme il a été suggéré, RCAANC ne m’a pas convaincue que les renseignements contenus dans l’accord (qui a été créé en 2000) reflètent d’une manière quelconque les avis juridiques qui auraient été donnés dans le cadre d’un litige qui a débuté 24 ans plus tard. RCAANC n’a fourni aucune autre observation qui m’a convaincue que le privilège relatif à un litige ou un avis juridique pouvait s’appliquer dans les circonstances.

[77]Enfin, bien que l’AIPRP soit un service partagé par SAC et RCAANC, chaque institution est une entité juridique distincte en vertu de la Loi. Bien qu’il soit possible de se demander si l’accord de règlement peut être divulgué ou non dans le cadre du litige SAC, le document relevait d’une institution fédérale distincte et était visé par une demande d’accès différente. Il incombe donc au responsable de chaque institution de répondre individuellement à la demande et de justifier son refus.

[78]Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’article 23. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question du pouvoir discrétionnaire.

Privilège relatif aux règlements

[79]Dans leurs observations, la Nation Squamish et RCAANC font valoir que le privilège relatif aux règlements s’applique pour restreindre la communication des documents, mais aucune des parties ne donne de plus amples détails ni ne démontre en quoi le privilège s’applique clairement dans les circonstances.

[80]Pour sa part, RCAANC semble invoquer le privilège relatif aux règlements pour démontrer la nature confidentielle de l’accord de règlement, alors que la Nation Squamish semble invoquer ce privilège comme motif distinct pour refuser la communication.

[81]En réponse à la position de RCAANC, la nature privilégiée ou confidentielle d’un document n’est pas, en soi, un motif suffisant pour satisfaire aux critères des alinéas 18b) et 20(1)b), c) ou d). Les alinéas 20(1)c) et d) ainsi que 18b) sont des exceptions fondées sur un préjudice. La ministre doit donc démontrer en quoi tout préjudice indiqué pourrait vraisemblablement découler de la communication de l’accord ou de partie de celui-ci. Bien que l’alinéa 20(1)b) soit une exception fondée sur un critère objectif, l’accord doit s’inscrire dans au moins une des catégories de renseignements prévues et satisfaire aux autres critères de l’alinéa 20(1)b). Il ne suffit pas d’affirmer que l’accord était destiné à être protégé par le privilège et/ou traité comme étant confidentiel par les parties. Dans tous les cas, la ministre doit satisfaire à tous les critères de l’exception invoquée pour que le refus soit justifié.

[82]Dans la mesure où le privilège relatif aux règlements est invoqué par la Nation Squamish pour refuser la communication, le privilège jurisprudentiel ne peut pas être invoqué comme motif distinct pour refuser la communication des documents en vertu de la Loi (Appleton, supra, para 24; Blank, supra, para 66-68). Compte tenu du système et de son objet, la Loi prévoit un droit général d’accès à tout document relevant des institutions fédérales, sous réserve seulement des exceptions indispensables, qui doivent être précises et limitées. Les « exceptions indispensables » ont été décidées par le Parlement et elles doivent donc se limiter à celles qui sont expressément prévues dans la Loi [Rubin c. Canada (Ministre des Transports) (C.A.), 1997 CanLII 6385 (CAF)]. Par conséquent, si les documents relevant d’une institution sont visés par le privilège relatif aux règlements, ils doivent être visés par une des exceptions prévues dans la Loi pour que le refus de les communiquer soit justifié.

[83]Bien que le privilège relatif aux règlements ne soit pas visé par l’article 23, la Cour fédérale a confirmé qu’il est visé par l’alinéa 20(1)d) (Appleton, supra, para 24; Bande des Blood Band, supra, para 55). Pour les motifs susmentionnés, je ne suis pas d’avis que la ministre ou la Nation Squamish se sont acquittées du fardeau qui leur incombait en ce qui a trait au respect des critères de l’alinéa 20(1)d).

[84]Même si le privilège relatif aux règlements était considéré comme un motif de refus distinct en vertu de la Loi, la Nation Squamish n’a pas démontré que ce privilège s’applique aux documents pertinents et/ou qu’il n’a pas été levé, compte tenu de la quantité de renseignements au sujet de l’accord de règlement qui ont été rendus publics. Par ailleurs, dans la mesure où le privilège relatif aux règlements pourrait s’appliquer aux documents pertinents et que le privilège jurisprudentiel pourrait être un motif distinct invoqué pour refuser la communication, je conclurais que l’intérêt public du droit d’accès primerait sur l’intérêt public de favoriser le règlement, dans les circonstances [Sable Offshore Energy Inc. c. Ameron International Corp., 2013 CSC 37]. À mon avis, le droit quasi constitutionnel d’accès prévu par la Loi, le libellé restrictif utilisé pour décrire l’exception au droit général d’accès, le fait que d’autres privilèges jurisprudentiels ont été explicitement exclus des exceptions fondées sur un critère objectif prévues dans la Loi et l’omission du privilège relatif aux règlements dans celle-ci, ainsi que le respect envers le système législatif et l’intention du législateur, l’emportent sur l’intérêt public de préserver le privilège, dans les circonstances.

Résultat

[85]La plainte est fondée parce que RCAANC n’a pas appliqué correctement l’alinéa 18b), 20(1)b), l’alinéa 21(1)c), l’alinéa 20(1)d) ou l’article 23 quand il a répondu à la demande d’accès.

Ordonnance

J’ordonne à la ministre des Relations Couronne-Autochtones de communiquer les documents dans leur intégralité.

Rapport et avis de l’institution

Le 18 décembre 2025, j’ai transmis à la ministre de Relations Couronne-Autochtones mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 21 janvier 2026, la ministre m’a avisée que RCAANC ne donnerait pas suite à l’ordonnance.

Je rappelle à la ministre que, si elle ne prévoit pas de donner suite à mon ordonnance, elle doit exercer un recours en révision devant la Cour fédérale dans le délai prévu au paragraphe 41(2) de la Loi.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. Quiconque exerce un recours en révision doit le faire dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ce délai, toute ordonnance rendue prend effet le 36e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.