Ministère de la Justice Canada (Re), 2026 CI 39

Date : 2026-04-09
Numéro de dossier du Commissariat : 5823-01285
Numéro de la demande d’accès : A-2022-00832 / JBB

Sommaire

La partie plaignante allègue que, en réponse à une demande d’accès, le ministère de la Justice Canada (Justice) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’article 14 (affaires fédérales-provinciales) et de l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise à obtenir une copie du rapport final sur les peines minimales obligatoires, qui comprend les recommandations formulées à l’intention du ministre de la Justice et procureur général du Canada. Ce rapport a été rédigé par le groupe d’experts chargé d’examiner la réforme de la détermination de la peine. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Justice n’a pas démontré qu’il satisfaisait à l’ensemble des critères de ces exceptions, notamment en quoi la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales. Elle n’a pas non plus démontré qu’il ne s’agissait pas d’un rapport établi par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

La Commissaire à l’information a ordonné à Justice de divulguer le document dans son intégralité.

Justice a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que, en réponse à une demande d’accès, le ministère de la Justice Canada (Justice) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu de l’article 14 (affaires fédérales-provinciales) et de l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise à obtenir une copie du rapport final sur les peines minimales obligatoires, qui comprend les recommandations formulées à l’intention du ministre de la Justice et procureur général du Canada. Ce rapport a été rédigé par le groupe d’experts chargé d’examiner la réforme de la détermination de la peine. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Enquête

[2]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié.

Article 14 : affaires fédérales-provinciales

[3]L’article 14 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales.

[4]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales du gouvernement du Canada (par exemple, des renseignements sur des consultations ou des délibérations fédérales-provinciales ou sur la stratégie ou les tactiques du gouvernement du Canada liées à la conduite des affaires fédérales-provinciales, comme le prévoient les alinéas 14a) et b));
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[5]Justice a appliqué l’article 14 à l’ensemble du document, soit un rapport rédigé par un comité d’experts sur la question relative aux peines minimales obligatoires.

[6]Justice a mentionné que la divulgation du rapport pourrait nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales du gouvernement du Canada, étant donné qu’il était encore à l’étude au moment où la demande d’accès avait été faite. Il a aussi précisé que les renseignements qui s’y trouvent sont sensibles, dans la mesure où les questions relatives à la détermination de la peine et aux peines minimales obligatoires continuent de faire l’objet d’importantes discussions avec les provinces. De son avis, ces questions sont complexes et demeurent litigieuses lors de discussions fédérales-provinciales, ce qui suscite d’importants débats entre les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux. Justice a fait valoir que la divulgation du rapport pourrait être perçue comme une stratégie unilatérale de la part du gouvernement fédéral susceptible d’ébranler la confiance, de compromettre la coopération et de nuire aux relations intergouvernementales.

[7]La partie plaignante a reconnu que la justice pénale peut être une question litigieuse entre le gouvernement fédéral et certaines provinces. Cependant, elle a soutenu que le rapport lui-même, y compris les recommandations qui s’y trouvent, ne peut nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales. De son avis, le rapport avait été rédigé par un petit groupe de personnes ne travaillant pas pour le gouvernement du Canada ni le représentant. Elle a aussi fait remarquer qu’il existait probablement des centaines de documents comportant des recommandations similaires.

[8]Comme il a été mentionné dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Premier ministre), 1992 CanLII 2414 (CF), [1993] 1 CF 427, la partie qui veut refuser de communiquer un document doit établir, au moyen d’une preuve claire et directe, qu’il aura un risque vraisemblable que la communication de renseignements donnés entraîne un préjudice : « Plus les preuves et témoignages sont spécifiques et concluants, plus forte est la défense de la confidentialité. Plus les preuves et témoignages sont généraux, plus il serait difficile pour la Cour de conclure au lien entre la divulgation de documents donnés et le préjudice invoqué. »

[9]Dans l’affaire Criminal Trial Lawyers’ Association c. Canada (Justice), 2020 CF 1146, au para 59, la juge a également souligné ce qui suit : « Il ne suffit pas à la directrice de l’[accès à l’information et de la protection des renseignements personnels] d’affirmer que la divulgation porterait préjudice aux relations [fédérales-provinciales-territoriales], sans preuve précise à l’appui. » Les observations qui sont vagues ou spéculatives sont insuffisantes pour établir l’attente raisonnable d’un préjudice probable, et les éléments de preuve à l’appui d’une attente de préjudice doivent démontrer le lien entre la divulgation et le préjudice allégué (voir aussi Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3).

[10]Bien que Justice affirme le contraire, je constate, après avoir examiné le rapport, que la divulgation de ce document ne risquerait vraisemblablement pas de nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales. Il ne s’agit pas, par exemple, d’un document gouvernemental qui décrit en détail les négociations en cours ou les modifications stratégiques imminentes, lesquelles pourraient susciter des réactions défavorables. Il s’agit plutôt d’un rapport rédigé six ans avant la réponse à la demande d’accès par un petit groupe de volontaires, dont les recommandations n’avaient pas été mises en œuvre. Bien que les questions relatives à la détermination de la peine et aux peines minimales obligatoires puissent certainement être complexes et litigieuses, rien ne permet de conclure que la divulgation du rapport risque vraisemblablement de nuire aux relations intergouvernementales. J’estime qu’il ne comporte aucun contenu manifestement sensible. J’estime aussi que Justice n’a relevé aucun aspect particulier qui pourrait nuire à la conduite des affaires fédérales-provinciales.

[11]Le document en question ne mentionne aucunement la position des provinces ou des territoires sur les peines minimales obligatoires ni ne formule de commentaires à ce sujet. Il ne révèle pas non plus de renseignements obtenus des provinces ou des territoires à titre confidentiel. Justice a reconnu que le rapport avait été élaboré sans la participation des provinces ou des territoires.

[12]Justice n’a pas fourni d’éléments de preuve à l’égard d’un préjudice précis. Il a plutôt appliqué l’article 14 pour éviter la divulgation prématurée de renseignements sensibles pouvant nuire aux collaborations actuelles et futures entre le gouvernement fédéral et les provinces ou territoires. Son affirmation selon laquelle le contenu du rapport pourrait continuer d’influencer les discussions futures avec les partenaires provinciaux et territoriaux ne suffit pas à démontrer que la divulgation de celui-ci risquerait vraisemblablement de nuire à la conduite des relations fédérales-provinciales. Par conséquent, je conclus que les renseignements contenus dans le rapport ne satisfont pas aux critères de l’article 14.

[13]Puisque les critères de l’article 14 n’ont pas été satisfaits, j’ai aussi examiné la question de savoir si Justice avait correctement appliqué l’alinéa 21(1)a) aux mêmes renseignements.

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[14]Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[15]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont des avis ou des recommandations;
les renseignements ont été élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[16]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[17]Justice a appliqué l’alinéa 21(1)a) à l’ensemble du document. Comme il a été mentionné plus haut, le rapport avait été rédigé six ans avant la réponse à la demande d’accès; il avait donc été créé moins de 20 ans avant celle-ci.

[18]Justice a affirmé que le groupe d’experts chargé de rédiger le rapport fonctionnait dans une capacité analogue à celle des conseillers internes.

[19]À l’appui de cette position, Justice a fait remarquer que les experts n’avaient pas été embauchés en tant qu’entrepreneurs indépendants selon le régime de la rémunération des services. De son avis, ils exerçaient plutôt leurs fonctions sous la supervision du Ministère, conformément au cadre de gestion de Justice, et fournissaient des avis directement au ministre. Justice a soutenu que [traduction] « bien que les experts n’aient pas été officiellement nommés en tant que "conseillers spéciaux", au sens de l’alinéa 127(1)c) [sic] de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, leur relation de travail avec le Ministère reflétait celle des conseillers internes. »

[20]En réponse aux affirmations de Justice, la partie plaignante a fait remarquer que, même si les frais engagés pour assister aux réunions en présentiel ont été remboursés, les experts n’étaient pas rémunérés. De son avis, il n’existait aucune relation officielle avec Justice ou tout autre ministère gouvernemental. Le groupe d’experts était plutôt composé de membres du public ayant accepté de consacrer volontairement leur temps à examiner la question et à formuler des recommandations.

[21]Je suis du même avis que la partie plaignante et j’estime que le document en cause est un rapport établi par des consultants externes qui n’étaient pas, au moment où il a été établi, des administrateurs, des dirigeants ou des employés de l’institution ou des membres du personnel du ministre. Il est donc interdit à Justice de refuser la divulgation dudit document en vertu de l’alinéa 21(1)a).

[22]Dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Président, Ponts Jacques Cartier et Champlain Inc., 2000 CanLII 14746 (CF), la Cour fédérale a mentionné ce qui suit :

[2] Le paragraphe 21(2) est clair. Il indique que seul le rapport préparé par un conseiller ou consultant qui appartient au personnel d"une institution fédérale ou au ministre est exclu. Or en l"instance, le Rapport ayant été préparé par une firme privée échappe à l"application du paragraphe 21(1). Le défendeur ne peut se baser sur ce paragraphe pour empêcher la communication du document.

[23]Je ne suis pas convaincue que ces experts puissent être considérés comme des administrateurs, des dirigeants ou des employés de l’institution ou des membres du personnel du ministre de la Couronne. Généralement, les administrateurs, les dirigeants, les employés et le personnel d’un ministre sont rémunérés pour leur travail. Ainsi, bien qu’il ne s’agisse pas d’un contrat de services, il ne s’agit pas non plus d’un contrat de travail. Justice semble affirmer que les experts sont comparables à des conseillers spéciaux nommés en vertu de l’alinéa 127.1(1)c) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, mais il n’a fourni aucune explication quant à la raison pour laquelle un tel processus de nomination n’a pas été suivi. À défaut d’une explication convaincante, ce fait semble plutôt révéler une réticence à ne pas établir une relation contractuelle.

[24]De plus, même si Justice a peut-être défini les attentes par rapport au projet, les experts semblent avoir eu une certaine marge de manœuvre quant à la réalisation des objectifs connexes. Il n’existe aucune relation hiérarchique apparente entre les experts et Justice, hormis certaines obligations de faire rapport qui sont nécessaires à la réalisation des objectifs du projet. Tous ces éléments indiquent que les experts n’agissaient pas en tant qu’administrateurs, dirigeants ou employés de Justice ou en tant que membres du personnel du ministre au moment où ils ont établi le rapport.

[25]Par conséquent, je conclus que l’alinéa 21(2)b) interdit à Justice d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de divulguer le rapport.

Résultat

[26]La plainte est fondée.

Ordonnances et recommandations

J’ordonne au ministre de la Justice de divulguer le document dans son intégralité.

Rapport et avis de l’institution

Le 18 février 2026, j’ai transmis au ministre de la Justice mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 31 mars 2026, la directrice du Bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels au ministère de la Justice Canada m’a avisée que ce dernier donnerait suite à mon ordonnance.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. Quiconque exerce un recours en révision doit le faire dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ce délai, toute ordonnance rendue prend effet le 36^e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.