Défense nationale (Re), 2026 CI 59

Date : 31 août 2026
Numéro de dossier du Commissariat : 5825-00669
Numéro de la demande d’accès : A-2022-02003

Sommaire

La partie plaignante allègue que le ministère de la Défense nationale (Défense nationale), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

• paragraphe 16(2) (faciliter la perpétration d’une infraction);
• paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
• alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
• alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
• article 23 (secret professionnel de l’avocat);
• paragraphe 69(1) (documents confidentiels du Cabinet).

La partie plaignante allègue aussi que la Défense nationale n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à une demande d’accès. La demande vise des documents concernant le Rapport de l’examen externe indépendant et complet du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes de l’Autorité des griefs des Forces canadienne, du 1er juin 2020 au 22 février 2023. Les allégations s’inscrivent dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Au cours de l’enquête, la Défense nationale a communiqué certains renseignements qu’elle avait précédemment refusé de communiquer en vertu d’exceptions. Les autres renseignements satisfaisaient aux critères des exceptions ou exclusions. La Défense nationale a aussi effectué une nouvelle recherche de documents et a localisé d’autres documents pertinents. La Commissaire à l’information a ordonné à la Défense nationale de finir de traiter les documents supplémentaires qui ont été trouvés suite à l’allégation relative à la recherche raisonnable et de fournir ces documents supplémentaires à la partie plaignante au plus tard 36 jours ouvrables après la date du compte rendu. La Défense nationale a avisé la Commissaire qu’elle donnerait suite à l’ordonnance. La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que le ministère de la Défense nationale (Défense nationale), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

• paragraphe 16(2) (faciliter la perpétration d’une infraction);
• paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
• alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
• alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
• article 23 (secret professionnel de l’avocat);
• paragraphe 69(1) (documents confidentiels du Cabinet).

[2]La partie plaignante allègue aussi que la Défense nationale n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à une demande d’accès.

[3]Les allégations s’inscrivent dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[4]La demande vise des documents concernant le Rapport de l’examen externe indépendant et complet du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes de l’Autorité des griefs des Forces canadienne, du 1er juin 2020 au 22 février 2023.

[5]Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information d’enquêter sur l’application par la Défense nationale du paragraphe 19(1) à des renseignements personnels ou à des numéros de dossier. Il n’était donc plus nécessaire d’enquêter sur l’application du paragraphe 19(1).

Enquête

[6]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié.

[7]Le 20 avril 2026, la Défense nationale a communiqué tous les renseignements dont elle avait refusé la communication en vertu du paragraphe 16(2) lorsqu’elle a répondu à la demande d’accès. La Défense nationale a également communiqué certains renseignements qu’elle avait refusé de communiquer en vertu de l’alinéa 21(1)a) et de l’alinéa 21(1)b) aux pages 6301 à 6426 lorsqu’elle avait répondu à la demande d’accès. La Défense nationale a maintenu son refus de communiquer les autres renseignements en vertu de l’article 23, du paragraphe 69(1), et des alinéas 21(1)a) et 21(1)b).

[8]La plaignante a continué de contester l’application des autres exceptions et exclusions par la Défense nationale et a fait valoir que certains documents manquent. Une analyse des exemptions et exclusions restantes, ainsi que du caractère raisonnable de la recherche effectuée, suit.

Recherche raisonnable

[9]La Défense nationale est tenue d’effectuer une recherche raisonnable pour les documents visés par la demande d’accès, c’est-à-dire qu’un ou des employés expérimentés de l’institution ayant une connaissance du sujet de la demande d’accès doivent avoir fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande.

[10]Une recherche raisonnable correspond au niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de chercher les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[11]Il n’est pas nécessaire que cette recherche soit parfaite. Une institution n’est donc pas tenue de prouver hors de tout doute qu’il n’existe pas d’autres documents. Les institutions doivent toutefois être en mesure de démontrer qu’elles ont fait des démarches raisonnables pour repérer et localiser les documents pertinents.

L’institution a-t-elle effectué une recherche raisonnable de documents?

[12]La partie plaignante allègue que des documents précis ciblés dans la demande d’accès manquaient dans la réponse.

[13]À la suite de l’enquête, la Défense nationale a effectué une recherche secondaire et a localisé des documents supplémentaires. La partie plaignante ayant précisé qu’elle ne recherchait que les versions finales des documents en format lisible par machine, la Défense nationale a confirmé qu’il s’agissait d’un total de 1 018 pages de documents supplémentaires.

[14]La Défense nationale a fourni des observations détaillées concernant cette recherche secondaire, notamment les bureaux de première responsabilité et les personnes chargées d’effectuer la recherche, la justification de leur sélection, les dates auxquelles les recherches ont été effectuées, les systèmes de gestion de l’information consultés, les périodes visées et les mots clés utilisés.

[15]Je suis maintenant d’avis que la Défense nationale a utilisé des paramètres de recherche appropriés dans ses efforts pour localiser les documents pertinents dans le cadre de la demande.

[16]Puisque la recherche a permis de localiser des documents supplémentaires, je conclus que la Défense nationale n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents pertinents au moment du traitement initial de la demande. Toutefois, je suis d’avis que la recherche ultérieure a été raisonnable et a permis de repérer des documents supplémentaires pertinents dans le cadre de la demande, que la Défense nationale s’était initialement engagée à traiter et à communiquer à la partie plaignante au plus tard le 30 juillet 2026. Toutefois, la Défense nationale a ensuite informé le Commissariat qu’elle ne respecterait pas cette échéance et qu’elle prévoyait de charger d’autres bureaux de première responsabilité de chercher des documents. Elle n’a pas été en mesure de fournir plus de détails sur le nouvel échéancier.

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[17]L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[18]Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[19]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont des avis ou des recommandations;
• les renseignements ont été élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[20]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[21]Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit :

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[22]La Défense nationale a maintenu l’application de l’alinéa 21(1)a) aux renseignements dans tous les documents, et a également appliqué l’alinéa 21(1)b) et l’article 23 à certaines parties de ces renseignements.

[23]La Défense nationale a expliqué que les documents avaient été préparés pour le sous-ministre et le Chef d’état-major de la Défense, et qu’ils contiennent des avis visant à appuyer la prise de décisions et à obtenir une approbation. La Défense nationale soutenait qu’il faudrait maintenant le refus de communication de parties des documents concernant des considérations ou des risques potentiels en vertu de l’alinéa 21(1)a), qui protège les avis ou recommandations élaborés pour un ministre. La Défense nationale a souligné que cette exception vise à préserver un espace dans lequel les ministres peuvent recevoir des conseils francs et confidentiels, et soutenait que la divulgation porterait atteinte à ce processus.

[24]La Défense nationale a également fourni des observations pour démontrer que les renseignements ne sont pas visés par les circonstances énoncées au paragraphe 21(2).

[25]Il m’apparaît évident que les renseignements consistent en des avis ou recommandations élaborés pour un ministre et que les documents ont été créés moins de vingt ans.

[26]Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les renseignements en cause satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a).

[27]Puisque certains renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a), je n’ai pas examiné les autres exceptions appliquées par la Défense nationale aux mêmes renseignements.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[28]Étant donné que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a), la Défense nationale devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, la Défense nationale devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[29]La décision prise par une institution de ne pas communiquer l’information doit être transparente, intelligible et justifiée. L’explication de l’institution est suffisante lorsque cette dernière précise comment la décision a été prise et les documents relatifs au processus décisionnel permettent de comprendre pourquoi l’institution a agi comme elle l’a fait.

[30]La Défense nationale a expliqué qu’elle avait appliqué les exceptions en tenant compte de la possibilité de prélever des renseignements, dans le but d’en communiquer autant que possible. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, elle a tenu compte de la nécessité de maintenir un environnement dans lequel un ministre peut recevoir des conseils francs et confidentiels afin de favoriser une prise de décision éclairée. Dans ses observations, la Défense nationale a fait valoir que son approche vise à préserver l’environnement franc et ouvert nécessaire à une prise de décisions interne efficace au gouvernement.

[31]Certains des documents pertinents comprennent des ébauches de documents et, dans ces cas, la Défense nationale estimait que, tant que le gouvernement ou un fonctionnaire délégué n’a pas pris de décision, aucune des options ne représente la position officielle du gouvernement.

[32]Compte tenu de ces considérations, je conclus que la Défense nationale a pris en compte tous les facteurs pertinents lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Par conséquent, l’exercice du pouvoir discrétionnaire par la Défense nationale était raisonnable.

Article 23 : secret professionnel de l’avocat

[33]L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[34]Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
• cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
• les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[35]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[36]La Défense nationale a maintenu l’application de l’article 23 pour refuser de communiquer des renseignements aux pages 6369, 6375, 6376, 6377, 6378, 6379 et 6425.

[37]L’enquête a confirmé que l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client, et que la communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques. Compte tenu de la nature des discussions, il est clair que les parties voulaient que la communication et les conseils demeurent confidentiels.

[38]Compte tenu de ce qui précède, je conclus que l’information satisfait aux critères de l’article 23.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[39]Étant donné que les renseignements satisfont aux critères de l’article 23, la Défense nationale devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, la Défense nationale devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[40]La Défense nationale a donc évalué si le privilège pouvait être levé dans cette situation particulière. Elle a finalement conclu que le privilège devait être maintenu. Cette décision a été prise en consultation avec le juge-avocat général de la Défense nationale.

[41]Compte tenu de ce qui précède, je conclus que la Défense nationale a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Par conséquent, l’exercice du pouvoir discrétionnaire par la Défense nationale était raisonnable.

Paragraphe 69(1) : documents confidentiels du Cabinet

[42]Conformément au paragraphe 69(1), le droit d’accès aux documents en vertu de la partie 1 de la Loi sur l’accès à l’information ne s’applique pas aux documents confidentiels du Conseil privé du Roi pour le Canada (documents confidentiels du Cabinet) (par exemple, les mémoires au Cabinet, les documents de travail présentant des problèmes, des analyses ou des options politiques à l’examen du Cabinet, et les avant-projets de loi, comme le prévoient les alinéas 69(1)a) à g)).

[43]Toutefois, conformément au paragraphe 69(3), le droit d’accès aux documents s’applique aux documents confidentiels du Cabinet dont l’existence remonte à plus de vingt ans et aux documents de travail lorsque les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques ou, à défaut de publicité, ont été rendues quatre ans auparavant.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exclusion?

[44]Je ne peux pas examiner les renseignements auxquels a été appliquée une exclusion relative aux documents confidentiels du Cabinet. La Défense nationale a confirmé avoir consulté à nouveau ses Services juridiques pour un second examen de l’application de l’article 69, après avoir été avisée de la plainte. La Défense nationale a ensuite confirmé que ses Services juridiques avaient effectué un nouvel examen de l’application du paragraphe 69(1) et vérifié qu’ils maintenaient leur position quant à l’exclusion des renseignements en cause. L’enquête a également confirmé que l’exception prévue au paragraphe 69(3) ne s’applique pas.

Résultat

[45]La plainte est fondée.

• La Défense nationale a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 16(2), de l’alinéa 21(1)a) et de l’alinéa 21(1)b) lorsqu’elle a répondu à la demande d’accès;
• La Défense nationale n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents lorsqu’elle a répondu à la demande d’accès.

Ordonnance

J’ordonne au ministre de la Défense nationale ce qui suit :

• Terminer le traitement des documents supplémentaires localisés à la suite de l’allégation concernant une recherche raisonnable;
• Fournir ces documents supplémentaires à la partie plaignante au plus tard 36 jours ouvrables suivant la date du compte rendu;
• Communiquer les documents répondant à la demande, à moins que la communication de ces documents ou d’une partie de ceux-ci puisse être refusée en vertu d’une ou de plusieurs dispositions précises de la partie 1 de la Loi. Si tel est le cas, mentionner la ou les dispositions en question.

Rapport et avis de l’institution

Le 30 juillet 2026, j’ai transmis au ministre de la Défense nationale mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 28 août 2026, le/la chef des opérations de la Direction de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels m’a avisée que la Défense nationale donnerait suite à mon ordonnance.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. Quiconque exerce un recours en révision doit le faire dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ce délai, toute ordonnance rendue prend effet le 36e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Caroline Maynard
Commissaire à l’information du Canada