3. Enquêtes

Le Commissariat à l’information enquête sur deux types de plaintes.

Les plaintes administratives sont généralement liées à des institutions qui prolongent les délais ou retardent les réponses aux demandeurs.

Les plaintes de refus sont liées aux institutions qui appliquent des exceptions en vertu de la Loi pour refuser de divulguer des renseignements.

Les enquêtes sur ces plaintes exigent habituellement plus de temps, puisque le Commissariat doit déterminer si les exceptions ont été appliquées correctement.

En juin 2016, le Conseil du Trésor a approuvé un financement temporaire pour un an afin de réduire l’inventaire des plaintes au Commissariat. En novembre 2016, le Comité permanent sur l’accès à l’information et à l’éthique (ETHI) de la Chambre des communes a confirmé ce financement supplémentaire dans le budget supplémentaire des dépenses B.

Le financement a servi à augmenter la capacité de mener des enquêtes du Commissariat. Les principaux domaines d’intérêt étaient la mise en place d’un processus d’enquête simplifié pour les plaintes pour cause de délai, accompagnées d’avis d’information à l’appui, et la mise en œuvre de négociations fondées sur les intérêts pour les enquêtes.

Les ressources et les gains d’efficacité mis en place ont considérablement amélioré les résultats obtenus par le Commissariat. En 2016-2017, le Commissariat a été en mesure de régler un nombre sans précédent de plaintes de tout le mandat de la commissaire; c’est-à-dire 2 245 plaintes, soit une augmentation de 75 % par rapport à 2015-2016.

 

Comparaison du nombre de plaintes réglées par mois : 2011-2012 à 2016-2017

Comparaison du nombre de plaintes réglées par mois : 2011-2012 à 2016-2017

Version texte

Le présent diagramme à bandes verticales montre le nombre de plaintes réglées par mois de 2011-2012 à 2016-2017. Les chiffres sont :

  Avr Mai Jun Jul Aoû Sep Oct Nov Dec Jan Fév Mar
2011–2012 31 96 63 59 93 90 141 146 162 218 174 222
2012–2013 112 108 118 97 120 100 151 142 117 134 147 275
2013–2014 118 116 125 131 119 96 129 219 90 199 146 300
2014–2015 101 142 96 101 136 110 263 109 110 111 172 145
2015–2016 67 75 95 103 103 94 84 94 109 117 139 201
2016–2017 117 162 175 163 198 188 167 266 125 187 171 326
 

Comparaison du nombre de plaintes administratives régl&eeacute;es par institution : 2015-2016 à 2016-2017

Institution 2015-2016 2016-2017
Affaires mondiales Canada 24 19
Agence des services frontaliers 56 85
Agence du revenu du Canada 106 227
Bureau du Conseil privé 10 15
Défense nationale 27 33
Gendarmerie royale du Canada 66 88
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada 59 53
Ministère de la Justice Canada 16 11
Santé Canada 31 35
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada 6 11
Service correctionnel Canada 17 27
Services publics et Approvisionnement Canada 6 11
Transports Canada 10 17
Autres 171 168
Total 605 800

Comparaison du nombre de plaintes de refus réglées par institution : 2015-2016 à 2016-2017

Institution 2015-2016 2016-2017
Affaires mondiales Canada 21 47
Agence des services frontaliers 11 102
Agence du revenu du Canada 72 153
Bureau du Conseil privé 30 40
Défense nationale 56 84
Gendarmerie royale du Canada 73 144
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada 57 147
Ministère de la Justice Canada 17 34
Santé Canada 15 20
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada 1 16
Service correctionnel Canada 15 46
Services publics et Approvisionnement Canada 10 48
Transports Canada 38 45
Autres 260 519
Total 676 1 445

Le temps médian de traitement pour régler les plaintes, mesuré à partir de la date à laquelle la plainte est attribuée à un enquêteur jusqu’à la date de son règlement, a aussi été réduit considérablement. Dans le cas des plaintes administratives, le temps de traitement est passé de 48 jours en 2015-2016 à 36 jours, soit une diminution de 25 %. Dans le cas des plaintes de refus, le temps de traitement a diminué de 58 %, passant de 166 jours en 2015-2016 à 70 jours.

L’annexe B contient des renseignements statistiques détaillés liés aux plaintes reçues et réglées par la commissaire en 2016–2017.

Suppression de documents

En mai 2016, Services partagés Canada (SPC) a reçu une demande concernant tous les courriels qui ont été envoyés, reçus ou supprimés par l’un de ses employés et qui mentionnaient le Parti libéral, aux échelons fédéral et provincial, depuis le 1er novembre 2015.

En août 2016, la commissaire a été informée par le président de SPC que l’employé nommé dans la demande avait peut-être fait obstruction au droit d’accès (en vertu de l’article 67.1 de la Loi) en répondant à la demande en question. La commissaire a ouvert une enquête.

Le paragraphe 63(2) de la Loi permet à la commissaire de divulguer de l’information au procureur général du Canada lorsqu’elle est d’avis qu’elle dispose d’éléments de preuve d’une infraction aux lois fédérales ou provinciales commise par l’un des administrateurs, dirigeants ou employés d’une institution.

La commissaire a divulgué de l'information à quatre reprises à la procureure générale, notamment dans cet exemple tout récentNote de bas de page 1.

L’enquête a révélé ce qui suit :

  • Le 17 mai, l’employé a été chargé de répondre à la demande et informé de ses obligations en vertu de la Loi, y compris du fait qu’il devait fournir tous ses courriels, et qu’il ne devait en supprimer aucun en date de la demande.
  • Le 26 mai, l’employé a fourni 12 pages de courriels au bureau de l’AIPRP pour leur traitement.
  • Le 13 juin, l’employé a été informé que l’ensemble des documents communiqués serait envoyé au demandeur ce jour-là.
  • Les 13 et 14 juin, le bureau du président de SPC a lancé une recherche de sécurité par des moyens détournés, en cherchant notamment des bandes de sauvegarde, dans le contexte de cette demande.
  • Le 26 juillet, SPC a retrouvé des courriels supprimés au moyen de cette recherche.
  • SPC a déterminé que 398 pages de courriels supprimés répondaient à la demande, et a fourni ses pages au demandeur en septembre 2016.
  • Lors de son enquête, le Commissariat a convenu que les 398 pages de courriels supprimés répondaient à la demande.
  • SPC a déterminé que ces courriels ont été supprimés entre le 22 juin et le 11 juillet, après que la réponse a été envoyée au demandeur.

En mai 2017, la commissaire a transmis cette affaire à la procureure générale du Canada (en vertu du paragraphe 63(2)).

Dans son rapport spécial de 2015 visant la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire recommande un éventail de sanctions en réponse à une vaste gamme de comportements interdits. À une extrémité de l’éventail, l’on trouverait les infractions criminelles qui ont trait à l’obstruction, ensuite les sanctions administratives pécuniaires et, enfin, à l’autre extrémité, les procédures disciplinairesNote de bas de page 2.

Cabinets de ministres : l’oubliette en matière d’accès

L’analyse en deux étapes

Dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, la Cour suprême du Canada a mis en place l’analyse suivante en deux étapes pour le « contrôle » des documents. La première étape consiste à se demander si le contenu du document se rapporte à une affaire ministérielle. Si ce n’est pas le cas, l’analyse s’arrête à cette étape.

Dans le cas contraire, la seconde étape consiste à déterminer, compte tenu de tous les facteurs pertinents, si un cadre supérieur de l’institution devait raisonnablement s’attendre à obtenir une copie du document, sur demande.

Les facteurs pertinents comprennent la teneur réelle du document, les circonstances de sa création, et les rapports juridiques entre l’institution et la personne responsable du document.

En 2015, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a reçu, au cours d’une période donnée, une demande visant les courriels de quinze personnes, dont neuf faisaient partie du personnel exonéré du MPO.

Le cabinet du ministre n’a pas reçu la demande de repérer les documents pertinents de la part du MPO. Ce dernier a plutôt demandé à l’auteur de la demande d’exclure le personnel exonéré de celle-ci. Puisqu’il n’a reçu aucune réponse, le MPO a mis la demande en suspens, soutenant qu’il n’était pas en mesure de la traiter dans sa formulation actuelle. Le demandeur a déposé une plainte.

Rapport de mise en œuvre no 115

À la suite de la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a publié le Rapport de mise en œuvre no 115. Conformément à ce rapport de mise en œuvre, les agents de l’accès à l’information doivent tenir compte de la présence de motifs raisonnables de croire qu’il existe des documents pertinents dans le cabinet du ministre qui pourraient être sous le contrôle de l’institution.

La commissaire est d’avis que l’analyse des « motifs raisonnables » ne reflète pas la décision de la Cour, et qu’elle retarde le traitement des demandes et entraîne le risque que les documents ne soient plus accessibles.

En outre, elle a recommandé à deux occasions au SCT que le Rapport de mise en œuvre no 115 soit modifié, de manière à ce qu’il reflète fidèlement la décision prise par la Cour. Cette recommandation n’a pas été mise en œuvreNote de bas de page 3.

Même si les cabinets de ministres sont exclus de la Loi, certains documents qui y sont conservés sont assujettis à la Loi. La Cour suprême du Canada a mis en place une analyse en deux étapes pour déterminer si ces documents conservés physiquement dans les cabinets de ministres « relevaient » d’une institution et étaient donc accessibles. (Voir la boîte « L’analyse en deux étapes ».)

Le MPO a d’abord prétendu que, étant donné que les membres du personnel exonéré n’étaient pas des employés du MPO, le traitement de la demande dans sa formulation actuelle était impossible. C’est exactement ce qui ne devrait pas se produire selon la Cour suprême : « Bien que la possession matérielle du document joue de toute évidence un rôle important dans chaque cas, elle ne constitue pas un facteur déterminant sur la réponse à la question de savoir de qui ce document relève. Ainsi, si le document demandé se trouve au cabinet du ministre, l’analyse ne s’arrête pas là. Le cabinet du ministre ne devient pas l’« oubliette », comme on le prétend. C’est en fait à ce point qu’il convient d’entamer une analyse en deux étapes » (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25 au par. 54).

Durant l’enquête, le MPO a convenu de demander au cabinet du ministre de retrouver les documents pertinents et quelque 1 100 pages de documents ont été désignées comme étant pertinentes à la demande. L’auteur de la demande a reçu une réponse un an plus tard.

Les ministres et leurs secrétaires parlementaires, les ministres d’État et le premier ministre sont des titulaires de charges publiques qui prennent des décisions ayant des incidences sur les Canadiens. Ces décisions influent aussi sur la façon dont l’argent des contribuables est dépensé. Il incombe aux ministres (et à leur personnel) de se montrer responsables en divulguant des renseignements relatifs à l’administration de leur ministère ou à leurs autres responsabilités.

C’est la raison pour laquelle, dans son rapport spécial de 2015 sur la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire a recommandé d’étendre le champ d’application de la Loi au Cabinet du premier ministre, aux cabinets de ministres et de ministres d’États, ainsi qu’aux secrétaires parlementairesNote de bas de page 4.

 

Gestion des documents conservés dans les cabinets de ministres

Dans le Rapport annuel 2015 2016, une enquête sur le traitement des documents qui étaient en la possession d’un ancien ministre qui a changé de portefeuille à maintes reprises a été documentée. (Voir la section « L’effort requis pour accéder aux documents dans le bureau d’un ministre », Rapport annuel 2015-2016, rapport-annuel-annual-report_2015-2016_3.aspx.)

À la fin de cette enquête, une série de recommandations ont été formulées dans le but de garantir la responsabilité des ministres, en leur qualité de dirigeants d’institutions fédérales soumises à la Loi, pendant toute la durée de leur mandat, y compris s’ils changent de portefeuille ministériel ou quittent leurs fonctions. L’actuel président du Conseil du Trésor a accepté la plupart de ces recommandations.

En octobre 2016, il a écrit à la commissaire pour lui fournir une mise à jour de la mise en œuvre de ses recommandations. De plus, il a confirmé qu’un membre de chaque cabinet de ministre est maintenant responsable des pratiques de gestion de l’information et que la formation sur la gestion de l’information, laquelle est destinée au personnel des cabinets de ministres, a été donnée. Cette formation a été mise au point par le SCT en collaboration avec Bibliothèque et Archives Canada (BAC).

Au moment de la rédaction de la lettre, le SCT unissait aussi ses efforts à BAC pour élaborer de nouveaux protocoles de gestion de l’information dans les cabinets de ministres, en vue de compléter les lignes directrices existantes. Dans le cadre de son engagement, le président du Conseil du Trésor a cherché à connaître l’opinion de la commissaire concernant ces protocoles, et ce, avant leur mise au point finale.

Aucun document = aucune responsabilisation

En 2013, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a reçu une demande visant toutes les communications sur sa décision de ne pas procéder à une enquête relevant du code de déontologie pour parjure à l’encontre de l’un des quatre agents qui a témoigné devant la Commission Braidwood sur la mort de Robert Dziekanski (communément appelée la Commission d’enquête Braidwood).

Bien que la GRC ait divulgué certains renseignements sur le processus décisionnel, il n’y avait aucune documentation concernant la décision de la GRC de ne pas procéder à une enquête relevant du code de déontologie. Le demandeur a déposé une plainte.

Lorsqu’on lui a demandé pourquoi il n’existe aucune documentation, la GRC a expliqué qu’un surintendant avait bel et bien évalué le témoignage de tous les agents concernés par la Commission d’enquête Braidwood, mais que ses conclusions avaient été présentées verbalement à la haute direction de la GRC. À la suite de la présentation des constatations du surintendant, la haute direction a décidé de retenir les services d’un avocat externe pour examiner, de manière formelle, s’il y avait lieu d’entreprendre une enquête relevant du code de déontologie.

La GRC n’a pas trouvé la lettre de mandat de l’examen formel qu’elle avait envoyée à l’avocat externe. Pendant l’enquête, on a demandé à l’avocat externe de remettre certains documents qu’il avait en sa possession. Ce dernier a donné la lettre de mandat et la GRC l’a divulguée au demandeur.

L’avis juridique subséquent de l’avocat externe constituait le seul document qui énonçait les raisons pour lesquelles une enquête relevant du code de déontologie n’a pas été réalisée. La GRC a refusé de communiquer l’avis juridique au demandeur étant donné que celui-ci a été obtenu au cours d’une enquête licite ayant trait à la détection, à la prévention et à la répression du crime. Le Commissariat à l’information était en désaccord avec cette position. La GRC a fini par communiquer l’avis juridique au complet.

En ce qui concerne sa décision de ne pas entreprendre une enquête relevant du code de déontologie, la GRC était incapable de citer un seul document rédigé par ses propres agents qui précise la décision finale. Cela représente de sérieuses lacunes pour un dossier historique d’un cas tragique qui a suscité beaucoup d’intérêt de la part du public, et soulèvent des questions de responsabilisation au sein de la GRC. Cette absence de documentation est particulièrement problématique, compte tenu du fait que les quatre agents au centre de l’enquête ont été inculpés pour parjure par les autorités provinciales, et ce, à la recommandation d’un procureur provincial spécialNote de bas de page 5. Sans documentation, il est difficile de déterminer les raisons pour lesquelles la GRC en est venue à une conclusion totalement différente en ce qui a trait à son enquête relevant du code de déontologie.

Dans son rapport de 2015 sur la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire recommande l’instauration d’une obligation légale exhaustive de documenter avec des sanctions appropriées en cas de non-conformité.
Une telle obligation protégerait les droits d’accès à l’information en :

  • créant des documents officiels;
  • facilitant une meilleure gouvernance;
  • augmentant la responsabilisation;
  • assurant un héritage historique des décisions du gouvernementNote de bas de page 6.

SNC-Lavalin rembourse 15 millions de dollars

« SNC-Lavalin a dû rembourser 15 millions de dollars à Ottawa pour avoir surfacturé des travaux d’entretien pendant plusieurs années dans des bâtiments fédéraux…

La réponse fournie, en partie caviardée, fait état d’une série de 15 remboursements effectués par SNC-Lavalin sur une période de trois ans, entre 2010 et 2013. Les sommes varient de 29 967 $ à 1,17 million, pour un total de presque 15 millions de dollars…

La Presse obtient finalement l’information qu’elle réclame depuis septembre 2013, à savoir les sommes remboursées à l’État par SNC-Lavalin en lien avec la surfacturation (15 millions de dollars). Pour y parvenir, les employés du quotidien ont dû formuler plusieurs demandes et faire une plainte en vertu de la Loi sur l’accès à l’information pour finalement obtenir le montant. » 

Surfacturation: SNC-Lavalin a remboursé 15 millions à Ottawa – La Presse (23 février 2017) 

En septembre 2013, Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) s’est fait demander à combien s’élevaient tous les montants remboursés par SNC-Lavalin, après la surfacturation par cette dernière de travaux effectués dans des édifices gouvernementaux fédéraux. Les pratiques de surfacturation de SNC-Lavalin avaient fait les manchettes à l’époque, mais le public ignorait le montant précis qu’elle avait convenu de rembourser au titre d’une entente de règlement.

SPAC a divulgué certains documents, sans toutefois indiquer le total des montants remboursés, en affirmant que la divulgation de ce montant risquait d’entraver des négociations — contractuelles ou autres — de SPAC et de SNC-Lavalin (alinéa 18b) et 20(1)d)). Le demandeur a déposé une plainte.

SPAC a invoqué qu’une clause de confidentialité dans l’entente de règlement l’empêchait de divulguer les montants totaux reçus. Or, la Loi a préséance sur les dispositions contractuelles convenues entre le gouvernement et les tiers.

Étant donné que SPAC n’a pas pu démontrer que la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement d’entraver des négociations — contractuelles ou autres — de l’une ou l’autre des parties, l’organisme a divulgué le montant total remboursé par SNC-Lavalin, soit près de 15 millions de dollars.

Les conditions de SNC-Lavalin au titre du Régime d’intégrité du gouvernement

Au début de l’année 2015, la GRC a déposé des accusations de fraude à l’égard de SNC-Lavalin. Cette société a ensuite signé une entente administrative sous le Régime d’intégrité du gouvernement fédéral. Cette entente établit les conditions auxquelles SNC-Lavalin doit se conformer afin de pouvoir contracter avec le gouvernement. SPAC et SNC-Lavalin ont tous deux annoncé brièvement la conclusion de cette entente.

En décembre 2015, SPAC a reçu une demande de copie de l’entente. SPAC a refusé de divulguer la plus grande partie de l’entente, en affirmant que certaines de ses parties étaient protégées, étant donné qu’elles comportaient des renseignements commerciaux confidentiels de tiers, et que la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver des négociations — contractuelles ou autres (alinéa 18b) et 20(1)b)).

Dans ce cas, SPAC a appliqué l’exception de renseignements commerciaux de tiers de façon beaucoup trop large. Quelques clauses et une partie d’une annexe de l’entente contenaient bel et bien des renseignements commerciaux de SNC-Lavalin et ont rempli le critère de la confidentialité. Toutefois, le reste des renseignements de l’entente ne justifiait pas de protection au titre de cette exception. SNC-Lavalin elle-même avait rendu publiques certaines des conditions de l’entente.

SPAC a également invoqué que la divulgation des renseignements pouvait entraver la capacité du gouvernement de négocier des ententes similaires. Si d’autres sociétés assujetties ou susceptibles d’être assujetties dans l’avenir par de telles ententes connaissaient la portée de chaque clause du Régime d’intégrité et la mesure dans laquelle SPAC est disposé à faire des compromis, ces sociétés auraient alors l’occasion d’établir stratégiquement s’il serait rentable pour elles de maintenir leurs activités sous le régime de l’entente. Bien que le Commissariat a accepté ce point de vue concernant quelques clauses, SPAC a finalement publié la majorité de l’entente.

Postes Canada – Interprétation de l’article 18.1 de la Loi

L’article 18.1 est une exception discrétionnaire qui protège les secrets commerciaux, financiers, scientifiques ou techniques appartenant aux sociétés ci-dessous, qui les ont toujours traités comme confidentiels :

  • la Société canadienne des postes;
  • Exportation et développement Canada;
  • l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public ou
  • VIA Rail Canada Inc.

Il existe des exceptions à cet article. L’information doit être divulguée si elle concerne l’administration générale de la société d’État. De plus, Postes Canada ne peut refuser de divulguer de l’information au sujet de toute activité qui est entièrement financée par des fonds attribués par le Parlement. 

La Société canadienne des postes (Postes Canada) est devenue assujettie à la Loi sur l’accès à l’information en 2007. À ce moment, une exception a été ajoutée à la Loi pour contrebalancer le besoin de protéger les intérêts commerciaux de Postes Canada par rapport à l’intérêt du public pour la transparence de ses activités (se reporter à l’encadré sur l’article 18.1).

Depuis 2007, le Commissariat a reçu 315 plaintes contre Postes Canada. Soixantes-cinq d’entre elles demeurent en suspens concernant l’article 18.1. Ces enquêtes sont difficiles, car il n’existe pas d’interprétation judiciaire de l’article 18.1 ni de l’exception de « l’administration générale » et Postes Canada exerce ses activités dans un environnement complexe et concurrentiel.

Voici deux exemples de l’application de l’article 18.1 par Postes Canada.

Pourquoi n’ai-je pas reçu mon courrier?

Une personne a reçu un avis de Postes Canada l’avisant qu’elle devrait déplacer sa boîte aux lettres en avant de son abri d’automobile, ou dégager un chemin jusqu’à la boîte aux lettres. Lorsque cette personne a communiqué avec Postes Canada pour en savoir davantage, on lui a dit qu’il était dangereux pour le facteur de se déplacer sous un abri d’automobile pour aller déposer le courrier. La personne a obtempéré aux directives de l’avis, et lorsqu’elle a recommencé à recevoir son courrier, elle a déposé une demande d’accès à l’information auprès de Postes Canada afin de connaître les règles ou directives entourant la livraison du courrier aux maisons munies d’un abri d’automobile.

Postes Canada avait un manuel de livraison de courrier, mais elle a affirmé qu’elle ne pouvait le divulguer, étant donné qu’il contenait des renseignements commerciaux confidentiels protégés par l’article 18.1.

Le demandeur a déposé une plainte au Commissariat. Le Commissariat n’était pas d’accord avec l’application de l’article 18.1 au manuel, un document accessible à tous les facteurs et dans tous les centres de tri. Postes Canada a publié la partie du manuel qui parlait précisément des abris d’automobile et la plainte a été résolue.

Extrait du manuel de Postes Canada :
Si… Alors…

Si l’employé trouve un abri pour automobile dans l’allée privée qui pose un danger

  • effectuer une tentative de livraison ;
  • s’il doit passer par l’abri pour livrer le courrier, mais que la porte de l’abri est fermée, ou s’il y a une voiture dans l’abri qui bloque le passage, retourner les articles à l’installation de livraison et les remettre au superviseur ;
  • informer le superviseur verbalement de l’obstacle à la livraison.

Pourquoi les données sur les facteurs sont-elles confidentielles?

Postes Canada a reçu des demandes concernant les données sur le nombre d’hommes et de femmes occupant un poste de facteur ainsi que sur le nombre de facteurs dans les zones urbaines et en banlieue. Postes Canada n’a pas communiqué ces données, car il s’agissait, selon elle, de renseignements commerciaux confidentiels protégés par l’article 18.1. Le demandeur a déposé une plainte.

Le Commissariat n’était pas d’accord avec le point de vue de Postes Canada. Postes Canada n’a fourni aucune preuve que ces renseignements étaient de nature commerciale, ou avaient été conservés de façon confidentielle. En fait, des renseignements similaires étaient accessibles au public sur le site Web de Service Canada.

À la suite de l’intervention du Commissariat, Postes Canada a revu son point de vue, puis a communiqué la totalité des données.

Documents importants sur l’histoire du Canada au cours de la Première Guerre mondiale

Qui était Norman Earl Lewis?

Norman Earl Lewis était un fermier de Beddington, en Alberta.

M. Lewis a été conscrit pour servir comme soldat lors de la Première Guerre mondiale, mais il a obtenu une exemption au titre de la Loi du Service Militaire de 1917 en raison de son métier.

Toutefois, en 1918, le gouvernement Borden avait désespérément besoin d’autres hommes, et a révoqué ces exemptions. M. Lewis a alors reçu l’ordre de se présenter pour prendre son service. M. Lewis a suivi cet ordre.

Au même moment, avec l’aide de son avocat (le futur premier ministre) R.B. Bennett, il a contesté la décision du gouvernement de révoquer les exemptions à la conscription. Il a déposé une requête en habeas corpus, en affirmant que le gouvernement Borden le détenait contre son gré en l’obligeant à servir comme militaire.

Quatre juges de la Cour d’appel de l’Alberta ont été d’accord avec M. Lewis (seul le juge en chef était dissident), et le décret-en-conseil utilisé pour révoquer les exemptions a été déclaré invalide.

Une enquête auprès de Bibliothèque et Archives Canada (BAC) en 2016–2017 a soulevé la question de savoir si des documents historiques importants du Canada devraient être protégés par l’exception du secret professionnel de l’avocat (article 23). Au mois de novembre 2012, BAC a reçu une demande d’accès aux documents de 1918 concernant la requête en habeas corpus de Norman Earl Lewis contre le gouvernement Borden (se reporter à l’encadré « Qui était Norman Earl Lewis? »).

Après avoir consulté le ministère de la Justice du Canada, BAC a refusé de donner accès aux notes de service et aux télégrammes historiques entre l’avocat et le sous-ministre de la Justice, car selon eux, ces renseignements constituaient des conseils juridiques. Le demandeur a déposé une plainte.

Selon le Commissariat, la plupart des renseignements visés ne constituaient pas des conseils juridiques protégés par le privilège. Même si certains des renseignements avaient constitué des conseils juridiques à une certaine époque, BAC n’a pas pu établir la confidentialité continue des documents. Finalement, pour tout renseignement qui était bel et bien couvert par le privilège, BAC n’a pas démontré qu’elle avait tenu compte de l’année d’origine des documents ou de leur valeur historique au moment d’exercer le pouvoir discrétionnaire de refuser la divulgation.

Après que le Commissariat a officiellement demandé à BAC de lui fournir des preuves au sujet des questions ci-dessus, BAC a publié tous les documents.

Dans son rapport en vue de moderniser la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire recommande d’imposer un délai de douze ans suivant la dernière mesure administrative sur un dossier pour l’exception relative au secret professionnel qui lie un avocat à son client, mais seulement dans le cas du privilège de la consultation juridiqueNote de bas de page 7.

Les lignes directrices et les manuels sont-ils des avis juridiques?

Cette année, trois enquêtes semblables ont été résolues où les demandeurs voulaient accéder aux lignes directrices et aux manuels d’organes administratifs décisionnels. Au cours de ces trois enquêtes, de nombreux renseignements supplémentaires ont été divulgués.

Deux de ces enquêtes avaient trait à la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP), où des demandes similaires ont été faites en vue d’obtenir les politiques et les lignes directrices qui régissent les enquêtes sur les plaintes liées aux droits de la personne. En réponse à une demande, la CCDP a refusé de fournir les documents de la formation donnée par les avocats du CCDP parce qu’à son avis ces documents contenaient des avis juridiques. En réponse à l’autre demande, la CCDP a retenu une ligne directrice concernant les enquêtes sur les plaintes et un manuel portant sur les litiges au motif qu’ils étaient protégés à titre d’avis juridiques. Ces deux réponses ont fait l’objet de plaintes.

« Les avocats du gouvernement qui œuvrent depuis des années auprès d’un ministère client peuvent être invités à donner des conseils en matière de politique qui n’ont rien à voir avec leur formation et leur expertise juridiques, mais font appel à leur connaissance du ministère. Les conseils que donnent les avocats sur des matières non liées à la relation avocat-client ne sont pas protégés. »

R. c. Campbell (sub nomine R. c. Shirose), [1999] 1 R.C.S. 565

Tout ce que rédige un avocat n’est pas visé par le privilège de la consultation juridique. Quoique certains des renseignements contenus dans les documents aient été des avis juridiques, la majeure partie de l’information ne l’était pas. En ce qui concerne les documents qui correspondaient au privilège de la consultation juridique, le mandat d’éducation publique du CCDP favorise la renonciation à ce privilège, car il est nettement avantageux d’aider le public à comprendre de quelle façon la CCDP mène ses enquêtes. Au cours de nos enquêtes, la CCDP a accepté de divulguer la majorité de ces documents.

La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) a également reçu une demande en vue d’obtenir des documents de formation et des lignes directrices, plus précisément ceux qui sont fournis à la Section d’appel des réfugiés. Elle a protégé une partie de l’information demandée en vertu du privilège de la consultation juridique. Le demandeur a déposé une plainte.

Quoique de nombreux documents aient été créés par les services juridiques de la CISR, un doute subsistait quant à savoir si les documents contenaient vraiment des avis juridiques. Tout en maintenant que le privilège de la consultation juridique s’appliquait, la CISR a renoncé à ce privilège afin de communiquer certains documents. Après avoir examiné la communication supplémentaire, le demandeur s’est désisté de sa plainte.

L’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information est l’exception la plus souvent utilisée.

Le Manuel du Conseil du Trésor sur l’accès à l’information prévoit qu’en ce qui concerne les institutions : « l’obligation est tout au plus de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement des personnes concernées et que, pour déterminer ce qui est raisonnable, il faut tenir compte des difficultés pratiques qui risquent d’entourer les efforts déployés pour retracer et localiser ces personnes. » 

Demander le consentement entraîne la divulgation

En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, une institution peut divulguer des renseignements si la personne ou la partie qu’ils concernent ou à qui ils appartiennent consent &agravagrave; leur divulgation. (Voir, par exemple, l’alinéa 19(2)a) relativement à la divulgation de renseignements personnels ou le paragraphe 20(5) concernant les renseignements de tiers.) Cependant, les enquêtes ont révélé que souvent, les renseignements ne sont pas communiqués parce que les institutions n’essaient pas d’obtenir le consentement ou parce qu’ils cherchent à l’obtenir auprès de personnes non concernées. Les plaintes se règlent en demandant aux institutions d’obtenir le consentement à communiquer l’information auprès des parties concernées.

Il suffit de demander

En juillet 2015, le Bureau du Conseil privé (BCP) a reçu une demande concernant la correspondance entre le Premier ministre Stephen Harper et les maires de Montréal et Québec au cours d’une période donnée.

Le BCP a trouvé douze pages de documents, mais a refusé de les communiquer, en alléguant qu’il s’agissait de renseignements personnels (article 19). Le demandeur a déposé une plainte.

Le BCP n’avait pas consulté les maires intéressés avant de prendre la décision de ne pas communiquer les documents demandés. Au cours de l’enquête, le BCP a entamé des consultations auprès des municipalités, qui ont répondu cinq mois plus tard en donnant leur consentement à la communication des renseignements. Par conséquent, il y a eu communication de la majeure partie de la correspondance sur des sujets tels la demande de la ville de Québec de faire nommer le Pont de Québec comme site patrimonial par l’UNESCO et l’offre de Montréal d’accueillir le secrétariat d’un nouvel organisme de l’ONU.

Il suffit de demander aux bonnes personnes

En septembre 2013, Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a reçu une demande de communication d’une vérification judiciaire de la nation crie Nisichawayasihk. L’AANC a refusé de communiquer le rapport, alléguant qu’il s’agissait d’information confidentielle d’un tiers (alinéa 20(1)b)). Le demandeur a déposé une plainte.

Le rapport avait été préparé par un groupe d’experts-conseils de AANC. En traitant la demande, AANC avait consulté ce groupe à titre de tiers concernant la divulgation. Cependant, le rapport n’appartenait pas à ce groupe, il appartenait à AANC. Au lieu de cela, il aurait fallu consulter la nation crie Nisichawayasihk, objet de la vérification.

Lorsqu’elle a été consultée par AANC, la nation crie Nisichawayasihk ne s’est pas opposée à la communication. AANC a communiqué la majeure partie du rapport, mais a appliqué l’article 19 à certains renseignements. Le demandeur était satisfait.

Dans son rapport spécial de 2015 concernant la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire recommande que les institutions soient tenues de demander, chaque fois qu’il est raisonnable de le faire, le consentement de la personne à laquelle les renseignements personnels se rapportent.

Elle recommande également d’exiger des institutions qu’elles communiquent les renseignements personnels lorsque la personne à laquelle ces renseignements se rapportent a consenti à leur divulgationNote de bas de page 8.

Accès retardé, accès refusé

L’accès en temps utile est une partie fondamentale du droit à l’accèsNote de bas de page 9. Recevoir une réponse en temps utile, voilà qui veille à ce que l’information soit toujours pertinente et à ce que le gouvernement puisse être tenu responsable de ses décisions aux moments appropriés. 

Les demandes d’accès nécessitent une réponse dans les 30 jours, sous réserve de prorogation raisonnable pour l’un des trois motifs énoncés dans la LoiNote de bas de page 10. À défaut d’une réponse dans les délais, l’accès est présumé refusé.

Malgré l’importance de l’accès en temps utile, certaines institutions s’accordent des prorogations longues et déraisonnables, demandent aux demandeurs de présenter leurs demandes à nouveau pour des détails insignifiants ou ne répondent pas du tout.

Pensionnat St. Anne – Sous le voile du secret

Ottawa garde encore secrets les documents sur le pensionnat St. Anne  (article en anglais)
– Toronto Star (10 juin 2016)  

Attendus depuis longtemps, les documents sur le pensionnat St. Anne seront publiés par Ottawa (article en anglais)
– Toronto Star (7 avril 2017) 

L’administration fédérale publie 1 200 pages de courriels censurés sur les abus au pensionnat St. Anne (article en anglais)
– Toronto Star (12 avril 2017) 

En mars et en septembre 2014, le ministère de la Justice du Canada (Justice) a reçu deux demandes d’information au sujet du pensionnat St. Anne et du processus d’évaluation indépendant (PEI) appliqué à la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (CRRPI), y compris les infocapsules, les documents d’information ainsi que les rapports de surveillance et d’analyse. Justice s’est accordé des prorogations de 601 et de 815 jours respectivement en alléguant que les documents étaient volumineux et qu’il faudrait mener des consultations (alinéas 9(1) a) et b)). Le demandeur a déposé une plainte.

La Cour supérieure de l’Ontario avait rendu une ordonnance limitant l’accès aux documents liés au PEI (ordonnance Fontaine). Justice a avancé que, pour les deux demandes, les retards étaient principalement attribuables au fait qu’il fallait examiner les documents en profondeur afin de déterminer lesquels pourraient être assujettis à l’ordonnance du tribunal. Le ministère alléguait qu’il ne pouvait traiter des documents visés par l’ordonnance sans risquer de se retrouver coupable d’outrage. Il était également dans l’attente d’une décision de la Cour d’appel de l’Ontario relativement à cette ordonnance.

Justice n’a pas traité les documents. Au cours de l’enquête, Justice a éventuellement admis qu’au moins une partie des documents pertinents n’était pas visée par l’ordonnance. Le ministère a déterminé que quelque 73 000 pages de documents pertinents – soit environ la moitié du volume total – n’étaient pas visées par l’ordonnance.

Les prorogations que Justice s’est accordé étaient déraisonnables. La décision du ministère de ne pas traiter les documents dans l’attente du résultat de l’appel a inutilement retardé le traitement des demandes.

Le Commissariat a négocié des dates de divulgation trimestrielles provisoires : le 31 mars (date respectée), le 16 juin, le 29 septembre et le 29 décembre 2017, les divulgations finales devant s’effectuer au plus tard le 14 février et le 12 avril 2018. La commissaire a formellement recommandé à la ministre de la Justice de respecter ces dates.

Dans sa réponse, la ministre de la Justice a indiqué que son ministère était déterminé à traiter ces documents le plus rapidement possible et qu’elle regrettait que les circonstances complexes entourant ces deux demandes aient entraîné des retards pour le demandeur. Elle a également précisé que, depuis la dernière communication avec la commissaire, l’analyste de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels du ministère avait procédé à un examen approfondi des documents et déterminé que 6 799 autres pages étaient assujetties à l’ordonnance Fontaine... La Ministre a ajouté que son ministère allait conserver les documents et respecter les droits du demandeur advenant que la Cour suprême invalide l’ordonnance Fontaine ou fournisse autrement des éclaircissements sur la façon dont la Loi sur l’accès à l’information doit être appliquée aux documents visés par l’ordonnance.

Communication de documents : Service correctionnel Canada a été négligent

« Le Commissariat à l’information du Canada estime que Service correctionnel Canada a fait preuve de négligence pour avoir mis plus de trois ans à répondre à une demande d’accès à l’information de CBC News et pris neuf mois supplémentaires pour fournir les documents demandés. »

« C’est un peu plus que les 30 jours normalement exigés pour répondre à une demande. » [traduction]

−Demandes d’information : Service Correctionnel Canada a été « négligent », selon la commissaire.
CBC News, 2 juin 2016, (en anglais) (http://www.cbc.ca/news/politics/correctional-service-canada-information-request-1.3609436)

En mai 2012, Service correctionnel Canada (SCC) a reçu trois demandes liées à la fermeture du pénitencier de Kingston et de deux autres installations. Trois ans plus tard, après n’avoir donné aucune suite aux demandes, SCC a écrit au demandeur pour vérifier s’il désire toujours obtenir l’information. Le demandeur a immédiatement confirmé son intérêt à l’égard des documents et a déposé une plainte.

Quatre mois plus tard, SCC, qui n’avait toujours pas traité les demandes, a communiqué avec le demandeur pour lui suggérer d’abandonner ses demandes et d’en présenter de nouvelles, étant donné tout le temps qui s’était écoulé depuis ses demandes initiales. Le demandeur a présenté de nouvelles demandes.

SCC s’est accordé des prorogations de 100 et de 120 jours respectivement pour deux des demandes nouvellement présentées et n’a fourni aucune réponse à la troisième.

SCC a pris trois ans à traiter les demandes. Les agents de SCC ont omis de respecter l’obligation que leur impose la Loi de donner accès aux documents en temps opportun et ont fait preuve d’un mépris flagrant à l’égard des droits que la Loi accorde au demandeur.

De plus, le Commissariat a dû s’y prendre à de nombreuses reprises pour amener SCC à déterminer une date pour la communication des documents. Lorsque SCC a finalement fourni une date de communication, le Commissariat a jugé que cette date était déraisonnable. SCC a fini par communiquer les documents en avril et en mai 2016, soit près de quatre ans après la réception des demandes. Une bonne partie de ces renseignements avait déjà été diffusée au public ou n’était plus d’actualité.

Près de 24 mois pour obtenir de l’information sur le 24 Sussex

En août 2014, la Commission de la capitale nationale (CCN) a reçu une demande d’accès à l’information sur les réparations, les rénovations et les travaux d’entretien effectués au 24 promenade Sussex.

Au moment de la demande, l’ancien premier ministre, le très honorable Stephen Harper, habitait au 24 promenade Sussex, et l’on savait que de coûteuses réparations devaient être effectuées à la résidence. Au moment où le demandeur a reçu sa réponse, le nouveau premier ministre avait pris la décision de ne pas habiter au 24 promenade Sussex.

Deux semaines après avoir transmis sa demande, le demandeur a retiré sa demande de documents internes et s’en est tenu aux documents transmis et reçus. Même si l’objet de la demande était le même, la CCN a jugé que ce changement mineur constituait une « nouvelle demande » et a rajusté son délai de réponse en fonction de la date à laquelle le demandeur a effectué le changement. Un peu plus d’un mois plus tard, la CCN a avisé le demandeur qu’elle s’accordait une prorogation de 90 jours du fait que la recherche des documents entraverait de façon sérieuse son fonctionnement (alinéa 9(1) a)).

En juillet 2015, soit environ dix mois après avoir présenté sa demande, le demandeur n’avait toujours pas reçu de réponse. Le demandeur a déposé une plainte.

La décision de la CCN de considérer la demande modifiée comme une nouvelle demande était inappropriée. De plus, même si elle détenait les documents depuis dix mois, la CCN n’a pas consulté la GRC pendant cette période.

Le demandeur a finalement reçu une réponse en mai 2016, soit près de deux ans après avoir présenté sa demande.

Gouvernement ouvert?

En 2015-2016, dans le cadre du Partenariat pour un gouvernement ouvert, le gouvernement a publié son troisième plan biennal dans lequel il s’est engagé à « étendre et améliorer les données ouvertes ». Dans ce plan, il énonce que « Les données doivent offrir la possibilité d’être découvertes; elles doivent être accessibles et réutilisables sans restriction de façon à assurer une transparence accrue, améliorer la prestation de services aux Canadiens et aux Canadiennes, faciliter l’innovation et éclairer la participation du public. »

Pour donner suite à cet engagement, le gouvernement a publié en mai 2016 une Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information dans laquelle il donne instruction aux institutions de communiquer l’information dans un format convivial, dans la mesure du possible.

Questions relatives aux formats

En novembre 2015, Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a reçu une demande au sujet de renseignements contenus dans une base de données spécialisée sur les systèmes d’aqueduc et d’égout utilisés par les Premières Nations. Le demandeur souhaitait que l’information lui soit transmise en format Excel. AANC a transmis au demandeur une photocopie d’un document PDF, dont certaines parties avaient été enlevées. Les données n’ont pas été fournies dans le format demandé, et il était impossible de les lire. Le demandeur a déposé une plainte.

AANC craignait que le fait de communiquer l’information dans le format demandé l’obligerait à modifier le document original afin de protéger des renseignements exemptés, ce qui contreviendrait à l’article 67.1 de la Loi (cet article interdit de modifier un document dans l’intention d’entraver le droit d’accès). AANC a obtenu l’assurance qu’il ne ferait pas entrave au droit d’accès en communiquant l’information au demandeur, y compris les renseignements exemptés. Le Commissariat a alors jugé que la plainte pourrait être réglée.

Toutefois, AANC a alors indiqué qu’il serait déraisonnable, au sens du règlement d’application de la Loi, de convertir en fichier Excel les données demandées contenues dans la base de données spécialisée et que son logiciel de traitement des demandes d’accès à l’information ne permettait pas la conversion des données en fichiers Excel.

Lorsque les hauts dirigeants d’AANC ont été sensibilisés à l’engagement du gouvernement de communiquer l’information dans des formats ouverts, ils ont accepté de transmettre l’information dans le format demandé et le demandeur a reçu un fichier Excel six mois après avoir soumis sa demande.

Chasse aux sorcières pour retrouver une carte

Données ouvertes et cartes

Dans le cadre de ses engagements pris en vertu du Partenariat pour un gouvernement ouvert, le gouvernement a déployé des efforts pour communiquer au public des données ouvertes.

L’information géospatiale, en particulier les cartes, est très en demande, et le gouvernement a créé, dans le portail ouvert.canada.ca, une page Web appelée « Cartes ouvertes » qui donne accès à ses données géospatiales.

En septembre 2012, un membre du public a transmis à Ressources naturelles Canada (RNCan) une demande informelle pour l’obtention d’une carte. RNCan a expliqué que la carte était accessible au public par l’entremise du site de l’Office national de l’énergie (ONE). Le demandeur a tenté à de multiples reprises d’obtenir de RNCan plus de détails au sujet de la carte (p. ex., le nom complet du fichier, la date de sa création, le format dans lequel il existe, etc.), mais ses questions sont restées sans réponse. Il a également fait des démarches auprès de l’ONE, où l’on a été incapable de retracer la carte.

Le demandeur a présenté à RNCan une demande officielle d’accès à l’information afin d’obtenir la carte. Le ministère a répondu qu’étant donné que la carte était accessible au public, elle n’était pas visée par la Loi (selon l’article 68). Le demandeur a déposé une plainte.

RNCan était la seule institution à posséder la carte. Cependant, le ministère ne s’en est rendu compte qu’au moment où l’ONE a communiqué avec lui pour obtenir plus d’information. RNCan a finalement transmis au demandeur une copie de la carte lorsqu’il a constaté que l’ONE n’en avait pas en sa possession. Il s’était alors écoulé un an depuis que le demandeur avait entrepris ses démarches.

Tout au long de ses rapports avec le demandeur, RNCan n’a jamais vérifié si la carte était effectivement offerte au public par l’ONE, ce qui a amené le demandeur à qualifier ce renvoi à l’Office de véritable « chasse aux sorcières ». La réponse que RNCan a donnée au demandeur constitue un manquement à l’obligation de porter assistance. Elle a entraîné des retards inutiles et fait entrave au droit d’accès du demandeur.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Les trois autres affaires dont la commissaire a fait part à la procureure générale concernant la perpétration possible d’une infraction en vertu de l’article 67.1 sont décrites en détail dans 1) le Rapport annuel 2009-2010; 2) Ingérence dans l’accès à l’information : Partie 2, et 3) Enquête sur une demande d’accès à l’information concernant le registre des armes d’épaule. « Sans laisser de traces », Rapport annuel 2009-2010; Ingérence dans l’accès à l’information : Partie 2, avril 2014; et Enquête sur une demande d’accès à l’information concernant le registre des armes d’épaule, mai 2015.

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Notes de bas de page 2

Recommandations 7.5 à 7.8, Viser juste pour la transparence : Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information, mars 2015.

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Notes de bas de page 3

La commissaire a formulé pour la première fois cette recommandation dans son enquête de 2013 sur les messages NIP à NIP. Bien que le SCT ait apporté quelques modifications au Rapport de mise en œuvre en réponse, ce dernier continue d’imposer des critères qui ne figurent pas dans la décision de la Cour suprême du Canada. La commissaire a une fois de plus recommandé la modification du rapport en 2016 dans le cadre de son enquête sur le traitement des documents qui étaient en la possession d’un ancien ministre qui a changé de portefeuille à maintes reprises. Voir le rapport spécial du Commissariat à l’information du Canada, La messagerie instantanée : un risque pour l’accès à l’information, novembre 2013, et la section intitulée « L’effort requis pour accéder aux documents dans le bureau d’un ministre », Rapport annuel 2015-2016.

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Notes de bas de page 4

Recommandation 1.2, Viser juste pour la transparence : Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information, mars 2015.

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Notes de bas de page 5

Les quatre agents ont subi leur procès séparément à la Cour suprême de la Colombie Britannique et aux termes des procédures, deux agents ont été déclarés coupables, alors que les deux autres ont été acquittés. La Cour d’appel a maintenu ces conclusions. Une demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada a été déposée dans le cas des deux déclarations de culpabilité.

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Notes de bas de page 6

Recommandation 2.1, Viser juste pour la transparence : Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information, mars 2015.

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Notes de bas de page 7

Recommandation 4.24, Viser juste pour la transparence – Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information, mars 2015.

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Notes de bas de page 8

Recommandations 4.15 et 4.16 de Viser juste la transparence – Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information, mars 2015.

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Notes de bas de page 9

Commissaire à l’information c. Ministre de la Défense nationale, et al., 2015 CAF 56, renversant 2014 CF 205 au para. 63.

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Notes de bas de page 10

a) un grand nombre de documents, b) des consultations au sein du gouvernement et c) des consultations auprès de tiers. Article 9, Loi sur l’accès à l’information.

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