2. Enquêtes

La commissaire à l’information représente le premier niveau d’examen indépendant des décisions du gouvernement en ce qui concerne les demandes d’accès à l’information relevant des institutions fédérales. La Loi sur l’accès à l’information exige que la commissaire enquête sur toutes les plaintes qu’elle reçoit.

L’annexe A contient des données statistiques détaillées concernant les plaintes reçues et fermées par la commissaire en 2015-2016.

Des enquêtes qui exigent des ressources considérables

En 2015-2016, le Commissariat a traité différentes enquêtes exigeant des ressources considérables. Ces enquêtes extrêmement complexes nécessitent, parfois pour de longues périodes, l’attention exclusive d’équipes d’enquêteurs, de conseillers juridiques et de hauts fonctionnaires du Commissariat à l’information du Canada.

Il y a eu, par exemple, une enquête systémique sur l’approche employée par Parcs Canada pour traiter des demandes d’accès (voir, « L’importance du leadership »), une enquête systémique encore en cours en réponse à une plainte déposée par l’Environmental Law Clinic (voir, « Scientifiques et médias ») et une enquête sur trois plaintes très anciennes figurant dans l’inventaire de la commissaire, qui concernaient des documents dans le bureau d’un ministre (voir ci-après « L’effort requis pour accéder aux documents dans le bureau d’un ministre »).

L’effort requis pour accéder aux documents dans le bureau d’un ministre

En 2015-2016, la commissaire a fermé l’une des enquêtes les plus longues du Commissariat à l’information. Elle portait sur des plaintes déposées en septembre 2006, à propos du bien fondé des réponses fournies par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) à trois demandes. Celles-ci se rapportaient à la publication du rapport spécial au Parlement de l’ancien Commissaire à l’information Reid au sujet des modifications législatives proposées à la Loi sur l’accès à l’information. Plus précisément, les plaintes alléguaient qu’en raison d’une recherche incomplète des documents, le SCT n’avait pas fourni tous les documents pertinents répondant aux demandes sous-jacentes.

Les modifications législatives de la Loi évoquées dans le rapport spécial du Commissaire Reid constituaient une petite part d’un projet de loi qui est devenu ensuite la Loi fédérale sur la responsabilité de l’ancien gouvernement. L’honorable John Baird, alors président du Conseil du Trésor, était le parrain de ce projet de loi.

L’enquête initiale de la commissaire au sujet de la réponse du SCT aux trois demandes a révélé que les cinq bureaux de première responsabilité (BPR) avaient reçu la demande de retrouver les documents pertinents, que ces BPR avaient mené les recherches appropriées et rassemblé des documents institutionnels pertinents prêts à être traités. Elle a montré aussi que le bureau du président du Conseil du Trésor n’avait pas été chargé de retrouver les documents pertinents en raison de la position adoptée par le SCT. Celle-ci se fondait sur la directive politique en vigueur à cette époque, qui considérait que les documents conservés exclusivement dans le bureau d’un ministre ne relevaient pas d’une institution fédérale, et en conséquence, n’étaient pas soumis à la Loi.

Dans la mesure où ce point précis était justement en cours d’examen par la Cour fédérale, l’enquête a été mise en suspens en décembre 2006 jusqu’à l’issue du processus judiciaire. La Cour fédérale a rendu son jugement en juin 2008. Le jugement a fait l’objet d’un appel devant la Cour d’appel fédérale, puis devant la Cour suprême du Canada (CSC), qui a publié sa décision dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC  25 (affaire des agendas du premier ministre) le 13 mai 2011 (contexte : « Le contrôle des documents »).

Peu après la décision de la CSC, la commissaire a relancé son enquête et décidé d’examiner les documents ministériels conservés dans le bureau du président du Conseil du Trésor au moment des demandes, afin de déterminer si certains de ces documents relevaient du SCT selon l’analyse en deux étapes définies par la CSC dans l’affaire des agendas du premier ministre (se reporter à « Cabinets ministériels » pour une description de l’analyse en deux étapes) et le cas échéant, si certains documents étaient pertinents pour l’une ou l’autre des trois demandes faisant l’objet de l’enquête.

Nommé ministre de l’Environnement au début de janvier 2007, M. Baird a quitté le Bureau du président du Conseil du Trésor afin d’assumer ces nouvelles responsabilités. M. Baird a été responsable de quatre autres portefeuilles ministériels durant le déroulement de cette enquête : il a été ministre des Transports (octobre 2008 à août 2010), Leader du gouvernement à la Chambre des communes (août 2010 à mai 2011), ministre de l’Environnement (novembre 2010 à janvier 2011) et ministre des Affaires étrangères (mai 2011 à février 2015).

Pendant près de deux ans, la commissaire a fait de nombreuses tentatives pour d’abord localiser puis obtenir les documents ministériels pertinents correspondant à la période où M. Baird présidait le Conseil du Trésor.

La commissaire a notamment communiqué avec le chef de cabinet de M. Baird, le directeur de la Direction de l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (AIPRP), des fonctionnaires de Bibliothèque et Archives Canada (BAC) ainsi que des fonctionnaires qui avaient assuré la liaison ministérielle entre le SCT et le bureau du président du Conseil du Trésor pendant la période concernée. Mais aucun d’entre eux n’a pu indiquer où se trouvaient les documents ministériels pertinents.

Face à ces constatations, la commissaire a alors communiqué avec le bureau de M. Baird – dans un premier temps par l’entremise de son directeur de cabinet de l’époque, puis directement avec M. Baird lui-même – afin de localiser les documents ministériels datant de la période en question. Le chef de cabinet de M. Baird a finalement confirmé que M. Baird avait conservé les documents ministériels pertinents de cette période pendant les cinq mandats ministériels suivants.

Mesures prises pour récupérer les documents du cabinet du ministre Baird

  • Septembre 2012 : La commissaire écrit au chef de cabinet de M. Baird pour lui demander de l’aider à localiser les documents ministériels de M. Baird correspondant à la période. Le chef de cabinet répond à la commissaire que, à sa connaissance et après consultation d’autres membres du cabinet ministériel de M. Baird, il n’existe aucun document ministériel de ce type datant de la période où M. Baird était président du Conseil du Trésor.
  • Janvier 2013 : Ne sachant pas si ces documents n’existaient pas parce qu’ils n’avaient jamais été créés ou parce qu’ils avaient été détruits, la commissaire se met directement en rapport avec M. Baird pour lui poser la même question.
  • Mars 2013 : Le chef de cabinet de M. Baird inverse alors sa position et confirme que des documents ministériels créés pendant la période concernée ont été retrouvés dans le bureau de M. Baird au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. Il précise que certains de ces documents sont estampillés « secret » ou ont été utilisés pour documenter les délibérations du Cabinet. Il demande conseil au BCP afin de déterminer si certains documents sont des documents confidentiels du Cabinet au sens de l’article 69 de la Loi. Le lendemain, le chef de cabinet transmet à la commissaire les documents ministériels originaux non classifiés.
  • Avril 2013 : La commissaire demande au chef de cabinet si les documents marqués « secret » lui seront communiqués.
  • Juin 2013 : Le chef de cabinet informe la commissaire que le BCP a identifié un document contenant des parties confidentielles au Cabinet. Une version cavradée de ce document est remise à la commissaire. Aucune réponse ne lui est fournie pour ce qui concerne les documents marqués « secret ».
  • Juillet 2013 : La commissaire émet une ordonnance de production destinée à M. Baird pour s’assurer que tous les documents pertinents lui ont bien été remis.
  • Août 2013 : M. Blair et son chef de cabinet répondent à l’ordonnance de production et transmettent à la commissaire les documents marqués « secret » qui ne lui avaient pas encore été fournis.
  • Octobre 2013 : Le BCP confirme que dix documents sur les douze qu’il a examinés à la demande du chef de cabinet sont des documents confidentiels du Cabinet dans leur totalité et que deux autres contiennent des parties confidentielles au Cabinet. Comme la commissaire dispose déjà d’une version restreinte de l’un de ces documents, le BCP lui remet uniquement l’autre de ces deux documents.
  • Novembre 2013 : La commissaire demande au greffier du Conseil privé d’attester officiellement, en vertu de l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada,que les documents examinés par le BCP sont des documents confidentiels du Cabinet.
  • Décembre 2013 : La commissaire renvoie au chef de cabinet tous les documents qui lui ont été communiqués, avec une liste de documents ministériels à remettre au SCT afin qu’ils soient traités comme il se doit par rapport aux demandes d’accès sous-jacentes.
  • Janvier 2014 : Le SCT confirme avoir reçu du chef de cabinet les documents à traiter. Le greffier du Conseil privé fournit l’attestation demandée au cours du même mois.

Après avoir obstinément résisté à la demande de la commissaire de lui remettre les documents ministériels datant de cette période, M. Baird a fini par accepter de lui communiquer certains documents (voir « Mesures prises pour récupérer les documents du bureau du ministre Baird »). Après examen de ces documents, la commissaire a identifié ceux qui semblaient pertinents par rapport aux demandes d’accès sous-jacentes. Le cabinet ministériel de M. Baird a alors fourni ces documents au SCT pour traitement. En conséquence, en avril 2014, 127 pages supplémentaires de documents pertinents ont été remises au plaignant en relation avec l’une des trois demandes sous-jacentes.

Tandis que se déroulait cette enquête, deux importants documents de politique étaient publiés, l’un par le SCT et l’autre par BAC. Ils fournissent des directives sur la façon de gérer les documents conservés dans les cabinets ministériels.

Le SCT a notamment publié en juin 2015 un nouveau protocole de gestion de l’information intitulé Gestion de l’information dans un cabinet de ministre, lequel précise que, sauf exemption explicite, les cabinets ministériels sont soumis aux politiques du SCT. En conséquence, ils doivent appliquer la Politique sur la gestion de l’information du SCT et ses différents instruments politiques d’appui, y compris la Directive sur la tenue des documents et la Norme sur la gestion des courrielsBAC, pour sa part, a publié en octobre 2015 des Lignes directrices sur la gestion des documents dans un cabinet de ministre qui remplaçaient les directives précédentes de 1992. Ces nouvelles lignes directricesfournissent des informations pour assurer l’efficacité et l’efficience du stockage, de la gestion, de la récupération et de la destruction des documents créés ou réceptionnés dans un cabinet ministériel. Elles présentent des mesures pour la gestion correcte des documents conservés dans les cabinets ministériels, y compris les documents institutionnels et ministériels. Elles recommandent aussi aux cabinets des ministres de mettre en vigueur ces pratiques depuis le moment où le ministre est en poste jusqu’à ce qu’il change de portefeuille ou quitte ses fonctions.

Conformément à ces récentes directives politiques et compte tenu de la manière dont les documents ministériels datant de la période où M. Baird présidait le Conseil du Trésor ont été gérés dans les circonstances faisant l’objet de l’enquête et les conséquences qui en ont résulté sur la capacité du SCT à assumer ses obligations en vertu de la Loi, la commissaire a recommandé une série de mesures qui devraient être adoptées par tous les cabinets des ministres à l’avenir. Ces recommandations visent à garantir la responsabilité des ministres, en leur qualité de dirigeants d’institutions fédérales soumises à la Loi, pendant toute la durée de leur mandat, y compris s’ils changent de portefeuille ministériel ou quittent leurs fonctions.

Voici les principales recommandations de la commissaire :

  • désignation d’un haut fonctionnaire dans chaque cabinet ministériel chargé de vérifier que tous les cabinets ministériels appliquent et respectent leurs obligations en matière de gestion de l’information;
  • organisation de séances de formation pour les ministres et leur personnel afin de garantir que toutes les catégories de documents sont gérées conformément aux politiques de gestion de l’information en vigueur;
  • organisation de vérifications périodiques pour s’assurer que les pratiques en matière d’information dans les cabinets ministériels sont conformes à ces politiques;
  • assurance que les ministres et leur personnel bénéficient d’une formation appropriée sur leurs responsabilités en vertu de la Loi, y compris en relation avec les enquêtes menées par le Commissariat à l’information.

L’actuel président du Conseil du Trésor l’honorable Scott Brison a répondu positivement à la plupart des recommandations de la commissaire (voir l’encadré « Réponse du Président du Conseil du Trésor »).

S’agissant des recommandations de la commissaire préconisant aux cabinets ministériels de mener les recherches pour trouver des documents pertinents dans les mêmes conditions que n’importe quel autre BPR et d’effectuer périodiquement des vérifications des pratiques de gestion de l’information dans les cabinets ministériels, le SCT a répondu en indiquant que ces recommandations seront prises en compte dans l’examen par le gouvernement de la Loi sur l’accès à l’information (voir p. 59. « Prochaines modifications législatives et révision de la Loi sur l’accès à l’information par le gouvernement »).

Réponse du président du Conseil du Trésor

La réponse du président du Conseil du Trésor à la commissaire incluait les points suivants :

  • L’engagement à s’assurer qu’un membre du cabinet ministériel sera désigné comme responsable des pratiques de gestion de l’information dans chaque cabinet ministériel.
  • En collaboration avec Bibliothèque et Archives Canada, l’engagement à développer de nouveaux protocoles de gestion de l’information dans les cabinets ministériels, et à organiser des séances de formation sur la gestion de l’information pour le personnel des cabinets ministériels.
    • Promesse a également été faite de rendre compte à la commissaire des avancées réalisées dans le cadre de ces initiatives de gestion de l’information au cours des trois à six mois à venir.
  • L’approbation sans réserve de la recommandation de la commissaire préconisant une formation des ministres et de leur personnel sur leurs responsabilités en vertu de la Loi.
    • Les détails logistiques de ce dernier point restent à définir, mais le président a indiqué que la commissaire serait invitée à présenter un exposé séparé durant cette formation, si elle a lieu.

En faisant ses recommandations, la commissaire a souligné le fait qu’en raison du récent changement de gouvernement et de la prestation de serment d’un nouveau Cabinet, le moment était bien choisi pour s’assurer que les ministres mettent en œuvre de solides pratiques de gestion de l’information au moment de prendre leurs fonctions. Ces pratiques sont indispensables pour que les institutions fédérales puissent s’acquitter de leurs devoirs en vertu de la Loi et, par conséquent, protéger les droits des demandeurs.

Enquêtes dignes de mention

L’obligation de prêter assistance

Responsabilité des institutions fédérales
4(2.1) Le responsable d’une institution fédérale doit faire tous les efforts raisonnables pour prêter toute l’assistance indiquée à une personne relativement à sa demande, sans égard à l’identité de la personne présentant la demande d’accès à un dossier relevant de l’institution; il doit répondre à la demande de façon précise et complète et fournir un accès rapide au document dans le format requis, conformément aux réglementations.

En 2015-2016, les enquêtes de la commissaire les plus dignes de mention couvraient une large variété de sujets, depuis des problèmes touchant à l’obligation de prêter assistance jusqu’à l’incapacité à mener les recherches de documents mêmes les plus élémentaires, en passant par des refus d’accès à l’information.

Obligation de prêter assistance

L’obligation de prêter assistance est apparue comme un problème central dans plusieurs enquêtes en 2015-2016.

Traitement de la demande sans égard à l’identité du demandeur

En vertu de l’obligation de prêter assistance, les institutions ont la responsabilité de traiter les demandes sans égard à l’identité du demandeur. En 2015-2016, la commissaire a enquêté sur une série de plaintes à l’encontre de l’outil de demande d’accès à l’information en ligne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Ces plaintes alléguaient d’une violation de l’obligation de traiter une demande sans égard à l’identité du demandeur.

En effet, pour remplir les demandes d’accès à l’information à l’aide de l’outil en ligne, les demandeurs devaient indiquer des renseignements d’identification tels que leur date de naissance ou leur titre (M. ou Mme) au moment de présenter des demandes à des institutions spécifiques, sans possibilité d’y déroger. Les demandeurs qui ne fournissaient pas ces renseignements n’avaient pas la possibilité d’utiliser l’outil en ligne et devaient recourir à la version papier de la formule de demande d’accès à l’information. Les demandeurs se sont plaints de devoir communiquer ces renseignements.

Au cours de son enquête sur ces plaintes, la commissaire a constaté des incohérences entre l’outil en ligne et la formule papier. La formule papier ne contient aucune section demandant la date de naissance ou des renseignements sur le sexe des demandeurs.

L’enquête de la commissaire a également révélé que différentes institutions exigeaient des renseignements d’identification différents, dépendant parfois des documents recherchés. Par exemple, l’outil en ligne de l’Agence des services frontaliers du Canada et d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (auparavant Citoyenneté et Immigration Canada) exigeait des renseignements relatifs à la date de naissance pour les demandes concernant les dossiers d’un cas ou des documents personnels, mais pas pour celles liées à des dossiers d’entreprise ou d’autres documents de politique. La Gendarmerie royale du Canada demandait des renseignements sur la date de naissance pour toutes les demandes, quel que soit le type de renseignements recherché.

Globalement, la commissaire a estimé que l’obligation de fournir sa date de naissance et son sexe dans l’outil de demande en ligne était à la fois arbitraire et inutile. Par conséquent, elle a considéré que le SCT avait violé son obligation de prêter assistance aux demandeurs. En outre, en obligeant les demandeurs à utiliser la formule papier s’ils ne souhaitaient pas fournir leurs renseignements d’identification dans l’outil en ligne, le SCT a créé deux processus différents pour demander le même type de renseignements, créant ainsi un obstacle potentiel pour les demandeurs désireux d’utiliser l’outil en ligne.

Le SCT s’est engagé à corriger ces points et apportera les changements nécessaires au système de demande en ligne en juin 2016 en rendant ces champs facultatifs, hormis dans les cas où les renseignements recherchés dans la demande concernent les renseignements personnels du demandeur ou de la demanderesse, afin de garantir la protection du droit à la vie privée.

Fourniture de renseignements complets, précis et rapides aux demandeurs dans le cadre de l’obligation de prêter assistance

La commissaire a fermé une autre enquête en 2015-2016 qui soulignait les répercussions négatives pouvant advenir lorsqu’une institution n’assume pas ses devoirs en vertu de l’obligation de prêter assistance, y compris l’obligation de répondre à la demande de façon précise et complète et de fournir rapidement l’accès à l’information.

En septembre 2013, le ministère de la Défense nationale (MDN) a reçu une demande portant sur des notes d’information, des notes de service et tous les rapports, y compris les brouillons, en lien avec l’accident d’un hélicoptère Chinook qui s’était écrasé dans le sud de l’Afghanistan en mai 2011. Le MDN a fourni une réponse partielle, en appliquant une exception à certains renseignements en vertu du paragraphe 16(1)(c) de la Loi qui exonère les renseignements dont la communication pourrait nuire aux activités d’application de la loi et aux enquêtes. Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette réponse en octobre 2013.

Le MDN a indiqué à la commissaire au cours de son enquête qu’une version finale du rapport faisant l’objet de la demande serait publiée en mai 2014. Ces renseignements ont été transmis au demandeur qui, devant l’engagement du MDN à publier le rapport, a décidé d’abandonner sa plainte.

En septembre 2014, la commissaire a appris que le MDN n’avait pas publié le rapport comme promis initialement. Contacté, le ministère a informé la commissaire que le rapport serait publié dans les trois à six mois suivants, reportant ainsi la date de publication à la période allant de décembre 2014 à mars 2015.

Suite à ce report de la date de publication, la commissaire a initié une plainte. Au cours de l’enquête relative à cette plainte, elle est parvenue à la conclusion que le MDN ne pouvait pas raisonnablement espérer terminer le rapport en mai 2014 comme il l’avait proposé au départ. Au moment où cette date avait été annoncée, des étapes entières de l’enquête n’avaient pas encore démarrées. La commissaire n’avait pas été informée de cette situation lors de la première enquête.

Le MDN a finalement publié les documents en question 18 mois après le dépôt de la demande d’accès, et dix mois après la date de publication indiquée initialement à la commissaire. Le retard dans la communication des documents au demandeur et l’ensemble de la seconde enquête auraient pu être évités si le MDN avait respecté ses devoirs élémentaires en vertu de l’obligation de prêter assistance et s’il avait fourni une réponse précise, complète et rapide dès le départ.

Dans le cadre de l’obligation de prêter assistance, la commissaire recommande toujours aux institutions, lorsqu’elles informent un demandeur que les renseignements qu’il recherche seront publiés, de continuer à suivre la publication de ces renseignements et d’informer le demandeur au moment de la publication ou en cas de retard de la publication. Pour éviter des situations telles que celle décrite dans cette enquête, la commissaire a recommandé dans son rapport Viser juste pour la transparence d’autoriser une prorogation de délai lorsque les renseignements demandés doivent être rendus publics. Les demandes resteront ainsi ouvertes et actives dans les institutions.

Exemple d’une demande traitée conformément à l’obligation de prêter assistance

La dernière obligation importante de prêter assistance traitée en 2015-2016 concernait le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) et portait sur une demande de documents relatifs à une personne. La personne qui faisait l’objet de la demande s’opposait à la publication de ces renseignements et a porté plainte auprès du Commissariat à l’information à propos de la manière dont la demande d’accès avait été traitée. Le plaignant affirmait, entre autres choses, que la demande n’avait pas été traitée de manière juste, impartiale et transparente, et demandait au Commissariat d’examiner le traitement de cette demande d’accès.

Dans le cadre de l’enquête, le Commissariat a obtenu une copie du fichier de traitement de cette demande, montrant les étapes entreprises pour la recherche, la récupération et le traitement des documents pertinents. Le Commissariat a également examiné les politiques et les procédures de traitement des demandes d’accès du CRTC ainsi que les exigences du SCT.

L’enquête du Commissariat a révélé que le CRTC avait traité la demande conformément aux politiques et aux procédures et s’était acquitté des tâches associées à son obligation de prêter assistance. Des personnes appropriées avaient été chargées de rechercher des documents afin de fournir une réponse complète; les exceptions et les exclusions avaient été correctement appliquées; les fonctionnaires détenant des pouvoirs délégués en vertu de la Loi avaient fourni les approbations nécessaires à la divulgation, et des versions provisoires étaient communiquées dans la mesure du possible, afin d’offrir un accès rapide aux documents. Par conséquent, la plainte était non fondée.

Incapacité à effectuer des recherches complètes

Si des demandeurs considèrent que la réponse qu’ils ont reçue d’une institution ne contient pas tous les documents requis, ils peuvent déposer une plainte auprès de la commissaire. Celle-ci peut alors enquêter sur différents facteurs tels que le caractère adéquat des recherches menées pour trouver les documents pertinents, les pratiques de gestion des documents de l’institution ou pour déterminer si des documents pertinents à l’égard de la demande ont réellement été créés.

En 2015-2016, la commissaire a fermé deux enquêtes importantes montrant le caractère inadéquat des recherches de documents pertinents.

Recherche de documents quand des employés cohabitent au sein d’un bureau

La première enquête concernait le ministère de la Défense nationale (MDN) à propos d’une demande qui lui était adressée au sujet du processus de soumission d’une « Demande de soutenabilité du spectre » auprès du Bureau de gestion du spectre. Ce bureau fait partie d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) (anciennement Industrie Canada) et non du MDN. Des employés du MDN peuvent toutefois être installés dans ce bureau.

Le demandeur a demandé au MDN s’il pouvait recevoir des documents au sujet de ce même processus suivi par ISDE. Le ministère lui a répondu qu’il n’existait aucun document.

Pourtant, l’enquête de la commissaire a démontré qu’après avoir recherché en vain des documents pertinents au sein de sa propre institution, le MDN n’avait fait aucun effort pour s’adresser à ISDE en vue d’obtenir les renseignements demandés, et cela, bien qu’ISDE ait été cité nominativement dans la demande. Au cours de son enquête, la commissaire a appris qu’un employé du MDN installé dans le Bureau de gestion du spectre n’avait pas été contacté lors de la recherche initiale.

Suite à l’intervention de la commissaire, cet employé a été chargé de rechercher des documents pertinents. Il a ainsi trouvé 54 pages pertinentes qui ont été intégralement communiquées au demandeur.

Carnets de notes des agents de la GRC

La seconde enquête concernait la Gendarmerie royale du Canada (GRC) à propos d’une demande de documents spécifiques générés en réponse à un incident, incluant des notes provenant des carnets de quatre agents de la GRC désignés nominativement. La GRC a répondu au demandeur qu’il n’y avait aucun document disponible. Convaincu de l’existence de ces documents, ce dernier a déposé une plainte auprès de la commissaire.

Au cours de son enquête, la commissaire a appris que les quatre agents de la GRC mentionnés dans la demande n’avaient pas été invités à remettre leurs carnets de notes, lesquels ne pouvaient donc pas être examinés par les agents d’accès à l’information en vue du traitement. Elle a également découvert que la conservation de ces carnets de notes par chaque agent à son domicile privé était une pratique courante à la GRC. Lorsqu’ils sont pleins ou que l’agent part à la retraite, les carnets ne sont pas remis à la GRC pour être stockés. Et cela malgré le fait que le manuel opérationnel de la GRC indique que les carnets appartiennent à la GRC. Le manuel stipule clairement aussi que ces carnets de notes sont soumis à la Loi sur l’accès à l’information et précise leur durée de conservation.

Pendant l’enquête, la GRC a d’abord signalé à la commissaire que l’un des agents avait été retrouvé et qu’il ne possédait aucun document pertinent; mais elle n’avait pas réussi à localiser les trois autres agents. Il est apparu ultérieurement qu’un des agents travaillait toujours pour la GRC, mais sous un autre nom, et que deux autres avaient pris leur retraite. La GRC ne souhaitait pas s’enquérir des adresses actuelles des agents retraités pour leur demander de rechercher leurs carnets de notes. Rappelant que ces personnes détenaient des documents soumis à la Loi, la commissaire a entrepris ses propres recherches pour les retrouver. L’enquête de la commissaire a permis de veiller à ce que tous les agents mentionnés dans la demande soient contactés par la GRC ou par le personnel de la commissaire, et qu’une recherche minutieuse soit menée. À la suite de cette enquête, des documents supplémentaires provenant des carnets des agents ont été communiqués au demandeur.

L’enquête de la commissaire a également mis en évidence un problème permanent de gestion des documents à la GRC concernant les carnets de notes des agents. Bien que le manuel opérationnel de la GRC indique clairement que ces carnets relèvent de la GRC et sont soumis à la Loi, l’enquête a montré les difficultés concrètes à obtenir ces documents lorsque les carnets de notes ne sont pas rendus à la GRC après le départ d’un employé. À l’occasion d’une vérification interne des notes de l’enquêteur en 2014, la GRC a recommandé d’évaluer et de documenter les risques induits par ses pratiques actuelles de conservation et de stockage des documents, particulièrement s’ils concernent des agents retraités ou ayant quitté la GRC. Pour le comité fédéral, provincial, territorial des chefs des poursuites pénales, la conservation et le stockage des carnets de notes au domicile des agents ayant quitté leur emploi constituent également un problème pour le système judiciaire canadien.

La commissaire fera le suivi de cette enquête auprès de la GRC sur la question de la conservation des carnets de notes des agents et pour accéder à ces carnets.

Mise à jour relative au processus d’attestation concernant les documents manquants à l’ARC

Dans son rapport annuel de 2014-2015, la commissaire note que la gestion de l’information et la récupération des documents demeurent un problème persistant à l’Agence du revenu du Canada lorsqu’il s’agit d’identifier et de récupérer des documents en réponse à des demandes d’accès (contexte « Documents manquants à l’Agence du revenu du Canada ». Afin de résoudre cette question et de donner des assurances aux demandeurs que tous les documents ont fait l’objet d’une recherche et d’une récupération appropriées, la commissaire a établi un processus d’attestation.

Le processus d’attestation a montré son efficacité. Depuis sa mise en œuvre, la commissaire a reçu 45 attestations. Les plaintes contre l’ARC relatives à des documents manquants ont diminué de façon significative. En 2015-2016, le nombre de plaintes pour documents manquants a baissé de près de moitié (52 plaintes en 2015-2016 contre 93 en 2014-2015).

Refus d’accès à l’information

Article 69 (Documents confidentiels du Cabinet)

En vertu de la Loi, les documents confidentiels du Cabinet sont exclus du droit d’accès, sous réserve de certaines exceptions limitées. Les motifs qui sous-tendent l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet de la Loi expliquent que cela permet aux ministres de discuter de questions au sein du Cabinet en privé afin d’aboutir à des décisions qui sont soutenues publiquement par tous les ministres, quelles que soient leurs opinions personnelles.

Les demandeurs ont demandé aux institutions environ 500 fois en 2015-2016 de ne pas traiter des dossiers contenant des documents confidentiels du Cabinet.

L’exclusion pour les documents confidentiels du Cabinet a été invoquée par les institutions 3 089 fois en 2014-2015. La commissaire a enregistré 35 plaintes concernant des documents confidentiels du Cabinet en 2015-2016, un chiffre qui représente 1,7 % des plaintes relatives à des exceptions. Le faible taux de plaintes concernant les documents confidentiels du Cabinet peut en partie être mis en corrélation avec une tendance affichée par des demandeurs ces dernières années, lesquels demandaient précisément aux institutions de ne pas traiter des dossiers contenant des documents confidentiels du Cabinet (contexte : « Autocensure des demandes ».

Dans son rapport spécial en vue de moderniser la Loi, la commissaire a énoncé plusieurs problèmes liés à la protection des documents confidentiels du Cabinet dans la Loi, le premier étant que le recours à une exclusion pour protéger ces documents a des répercussions significatives sur la capacité de la commissaire à assurer une surveillance efficace au moment d’enquêter sur une plainte qui concerne un refus par une institution gouvernementale de divulguer des documents confidentiels du Cabinet (voir « Article 69 ».

En outre, la commissaire a également noté dans son rapport que l’exclusion relative aux documents confidentiels du Cabinet est inutilement vaste, tout particulièrement par rapport à d’autres compétences. Le paragraphe 69(1) de la Loi expose une liste non exhaustive des types de documents qui sont considérés comme des documents confidentiels du Cabinet. Cette liste inclut des documents qui ne sont pas considérés traditionnellement comme faisant partie du système des documents du Cabinet. Par exemple, conformément au paragraphe 69(1), même les documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents du Cabinet doivent être exclus.

Dates, moments et lieux des réunions du Cabinet

En 2015-2016, la commissaire a conclu une enquête qui illustrait la portée démesurée de cette exclusion, ainsi que les limites de la supervision de la commissaire. En 2010, on a demandé au Bureau du Conseil privé (BCP) les dates, moments et lieux des réunions du Cabinet et des comités du Cabinet à partir de 2006 jusqu’au moment de la demande. En réponse, le BCP a allégué que l’information ne pouvait être divulguée parce que les dossiers demandés étaient des documents confidentiels du Cabinet. Plus précisément, le BCP a soutenu que les dossiers demandés étaient l’ordre du jour du Conseil ou des dossiers consignant des délibérations ou des décisions du Conseil. Par la suite, le BCP a ajouté que certains des dossiers étaient protégés parce qu’ils contenaient des renseignements au sujet du contenu des documents confidentiels du Cabinet.

Le demandeur a demandé à la commissaire d’enquêter sur cette réponse. Dans le cadre de son enquête, la commissaire a reçu une liste préparée par le greffier du Conseil privé qui fournissait des renseignements de base sur sept types de documents qui étaient non divulgués (il convient de noter que la commissaire est incapable d’examiner les dossiers du Cabinet dans le cadre de son enquête en vue de tenir compte de la substance des exclusions revendiquées). Les cinq premiers types de documents décrivaient des programmes pour des plages horaires distinctes. Les types restants étaient un document lié à un programme du Conseil et un calendrier, également en lien avec un programme du Conseil.

La commissaire, non convaincue que de simples dates, moments et lieux des réunions du Cabinet constituaient des documents confidentiels du Cabinet, a cherché à obtenir les observations du BCP, qui a maintenu que les dossiers devaient être exclus. Le BCP a également fait valoir que, comme les documents contenus dans les dossiers satisfaisaient aux critères des documents confidentiels du Cabinet, il n’avait aucune obligation de prélever les dossiers. La commissaire était d’avis qu’il fallait envisager un prélèvement, surtout à la lumière des données factuelles que le demandeur souhaitait obtenir.

Au terme de son enquête, la commissaire était toujours d’avis que le BCP ne s’était pas acquitté du fardeau de la preuve, et à ce titre, elle a recommandé la divulgation de l’information demandée. Le BCP n’a pas accepté cette recommandation; par conséquent, la plainte était bien fondée, mais non résolue. Le plaignant ne souhaitait pas poursuivre l’affaire.

Les dossiers demandés par le demandeur étaient liés au Cabinet du gouvernement précédent. Sous le nouveau gouvernement, l’information sur l’itinéraire pour le premier ministre, incluant l’information sur le moment et la date pour l’ensemble des réunions du Cabinet auxquelles le premier ministre participe, est divulguée chaque jour de façon proactive.

Application incohérente entre les institutions de l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet

Bien que dans le cours normal de ses enquêtes, la commissaire soit incapable d’examiner les documents confidentiels du Cabinet, certaines circonstances inhabituelles peuvent survenir, permettant ainsi à la commissaire de voir des versions non caviardées de dossiers pour lesquels une institution a soutenu qu’il s’agissait de documents confidentiels du Cabinet. Dans ces cas, la commissaire mène un examen approfondi des dossiers en cause.

En 2015-2016, ce type de circonstance est survenu et a révélé une application incohérente de l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet. Dans cet exemple, une demande semblable a été présentée à la fois au BCP et à Affaires mondiales Canada (appelé autrefois le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement). Les deux institutions ont fourni au demandeur une lettre type venant du ministère de la Justice considérée comme répondant à la demande. Toutefois, tandis que le BCP a divulgué la totalité de la lettre, Affaires mondiales Canada a refusé la communication d’un paragraphe, en invoquant l’article 69. En notant les similitudes entre les deux lettres (d’après ce que le demandeur a pu voir, les corps des lettres étaient exactement identiques), et la divergence entre la réponse du BCP et celle d’Affaires mondiales Canada, le demandeur s’est plaint auprès de la commissaire et lui a fourni des copies des deux lettres. À l’issue de l’enquête de la commissaire, Affaires mondiales Canada a consenti à communiquer le paragraphe qu’il avait refusé de communiquer en tant que document confidentiel du Cabinet.

Évaluation du processus des documents confidentiels du Cabinet

En 2013, on a modifié le processus pour l’évaluation des dossiers au cours du traitement des demandes d’accès afin de déterminer si elles contiennent des documents confidentiels du Cabinet. Au lieu d’une consultation obligatoire dirigée par un groupe d’experts au BCP, les institutions doivent maintenant consulter leurs services juridiques du Ministère, et consulter le BCP uniquement dans certaines circonstances (contexte : « Article 69 »).

Dans son dernier rapport annuel, la commissaire a cité des préoccupations au sujet des conséquences de ce changement, tout particulièrement en ce qui concerne l’uniformité de l’application de l’article 69. Elle s’est engagée à continuer de surveiller l’application de l’article 69 à la lumière de ces préoccupations (voir « Faire la lumière sur les prises de décision du Cabinet »).

Les préoccupations de la commissaire subsistent par rapport à ce processus. Depuis son dernier rapport, des problèmes se sont posés concernant l’uniformité des observations qui devraient avoir été fournies à la commissaire pendant une enquête sur une plainte concernant l’exclusion d’un document confidentiel du Cabinet.

La commissaire a environ 70 plaintes en rapport avec des documents confidentiels du Cabinet. À mesure qu’elle enquêtera sur ces plaintes au cours de l’année prochaine, elle sera plus à même d’évaluer la portée de ses préoccupations et de tous les autres enjeux liés au processus des documents confidentiels du Cabinet. La commissaire a également demandé à des hauts fonctionnaires de son bureau de travailler avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, le ministère de la Justice Canada et le BCP sur ces changements en vue d’assurer l’uniformité de leur approche et de s’assurer que les institutions comprennent le processus d’enquête de la commissaire pour les documents confidentiels du Cabinet.

Un avis d’information énonçant les attentes de la commissaire durant les enquêtes sur les documents confidentiels du Cabinet sera émis en 2016-2017. Pendant ce temps, la commissaire continuera de surveiller le recours à l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet pour assurer son application uniforme, dans la mesure du possible, sans la capacité d’examiner les dossiers.

Article 21 (Avis et recommandations au gouvernement)

L’exception relative aux avis et recommandations au gouvernement protège l’information se rapportant à l’élaboration des politiques et à la prise de décisions.

En 2014-2015, les institutions ont invoqué cette exception 8 878 fois. Trente-huit pour cent (38 %) des plaintes relatives à des exceptions enregistrées par la commissaire en 2015-2016 (soit 271) mettaient en cause l’article 21.

Dans son rapport visant la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire a souligné que l’exception relative aux conseils et recommandations était particulièrement problématique (voir « Avis et recommandations (article 21) ». Sous sa forme actuelle, cette exception va bien au-delà des renseignements qu’il convient de ne pas divulguer afin de protéger la formulation d’avis libres et francs. Selon l’avis de la commissaire, la portée de cette exception doit être restreinte afin de permettre l’atteinte du juste équilibre entre la protection de l’élaboration efficace des politiques, priorités et décisions d’une part, et la transparence de la prise de décisions d’autre part. Le chapitre « Faits saillants » présente des exemples typiques de la portée excessive de l’exception relative aux avis et recommandations de 2015-2016 (voir « Exposé et notes d’allocution » et « Recherche sur l’opinion publique »).

Mise à exécution d’un plan

L’alinéa 21(1)d) permet à une institution de refuser de communiquer des dossiers qui contiennent des plans ayant trait à la gestion de personnel ou à l’administration d’une institution gouvernementale qui n’ont pas encore été mis à exécution. En 2015-2016, la commissaire a eu l’occasion d’enquêter sur l’application de cette exception lorsqu’une plainte a été déposée au sujet du recours à cette exception par la Ministère de la Défense nayionale (MDN). .

En 2013 on a demandé une copie d’une note d’information portant sur le statut du réaménagement des effectifs de du MDN. Le MDN a refusé de communiquer la majeure partie de la note parce que les plans de réaménagement des effectifs ne seraient pas entièrement mis en œuvre avant 2015, en invoquant l’alinéa 21(1)d) pour prévenir la divulgation.

Au cours de l’enquête de la commissaire, le MDN a soutenu que la communication de l’information pouvait causer un stress inutile au sein de ses effectifs. La communication de l’information à ce moment-là pouvait rendre compte de façon inexacte du nombre définitif d’employés susceptibles de faire l’objet d’un réaménagement des affectifs et induire en erreur les employés du MDN, de même que le public. Au lieu de cela, le MDN a suggéré qu’une fois que le réaménagement des effectifs serait terminé, les nombres définitifs pourraient être publiés.

La commissaire a déterminé que, selon une interprétation claire de l’alinéa 21(1)d), on devrait considérer la mise à exécution d’un ou plusieurs plans une fois que l’approbation officielle aura été donnée, qu’une autorité finale aura formulé un avis sur l’existence du plan, et que la mise en œuvre de ce plan aura commencé. Aucune mention dans la Loi ne soutient l’interprétation de la Loi par le MDN selon laquelle le plan doit être pleinement mis en œuvre afin qu’il soit considéré comme « mis à exécution ».

À ce titre, la commissaire était d’avis que l’alinéa 21(1)d) n’était pas applicable et elle a trouvé que la plainte était bien fondée.

Au cours de l’enquête de la commissaire, le MDN a fini par accepter de divulguer l’information étant donné le temps écoulé, tout en maintenant cependant qu’elle avait appliqué de façon appropriée l’alinéa 21(1)d).

Article 23 (Secret professionnel des avocats)

L’exception relative au secret professionnel des avocats, à l’article 23, constitue une exception discrétionnaire qui s’applique tant aux renseignements privilégiés comme les consultations juridiques qu’aux documents préparés pour l’objet principal d’un litige existant, envisagé ou prévu (que l’on appelle couramment le privilège relatif au litige).

En 2014-2015, les institutions ont invoqué cette exception 2 255 fois. La commissaire a reçu 178 plaintes concernant cette exception en 2015-2016, ce qui représente 25 % de l’ensemble des plaintes relatives à des exeptions reçues au cours de cette année.

Dans son rapport visant la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire a formulé deux recommandations précises en ce qui concerne l’exception relative au secret professionnel des avocats. La première recommandation était l’application d’une limite de temps à l’exception, car elle s’applique au privilège de la consultation juridique. Bien que ce privilège expire à la conclusion du litige, celui de la consultation juridique est illimité dans le temps. Une limite de temps pour cette exception qui s’applique à des consultations juridiques prendrait en considération le mandat d’intérêt public du gouvernement. Ce mandat justifie l’existence de différences dans l’application du privilège du secret professionnel des avocats par rapport au gouvernement. La deuxième recommandation était que, aux fins de transparence et de responsabilisation, l’exception visant le secret professionnel qui lie un avocat à son client puisse ne pas être appliquée aux montants totaux des frais juridiques.

Le privilège relatif au litige s’applique-t-il aux dossiers recueillis?

En 2015-2016, la commissaire a enquêté sur une plainte déposée contre le Conseil national de recherches (CNRC) relativement à un privilège relatif au litige.

L’enquête concernait une demande réalisée en mai 2013 en vue d’obtenir des dossiers précis envoyés au CNRC par Marine Atlantic Inc. (Marine Atlantic est une société d’État qui offre des services de traversier entre Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse). Ces dossiers ont été envoyés au CNRC afin qu’il mène une étude pour le compte de Marine Atlantic. Le sujet de l’étude était une collision entre un traversier de Marine Atlantic et un quai dans le Canada atlantique.

Le CNRC a désigné des dossiers et 11 enregistrements vidéo comme étant pertinents à la demande, mais il a refusé de les divulguer, en invoquant le privilège relatif au litige, en raison d’une audience à venir devant une commission des relations de travail en lien avec la collision. Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette réponse.

À l’issue de son enquête, la commissaire était d’avis que certains des dossiers et vidéos, notamment le régime du navire, les horaires de marée, les bulletins météo et les enregistrements de vidéosurveillance, avaient été créés avant qu’il y ait une probabilité raisonnable de litige. En outre, ces documents auraient été produits indépendamment de la collision. Selon la commissaire, les documents produits au cours ou en conséquence de l’étude étaient des renseignements privilégiés, mais les dossiers recueillis pour l’étude n’étaient pas protégés par un privilège lié au litige et devraient donc être communiqués.

Le CNRC n’était pas de l’avis de la commissaire, mais il a accepté de renoncer à son privilège afin de communiquer les documents papier qui avaient été clairement recueillis et non créés pour l’étude. Cinq vidéos ont également été communiquées; dans deux d’entre elles, l’identité de certaines personnes était masquée. D’autres exceptions ont été appliquées aux vidéos restantes pour justifier leur non-divulgation.

Article 15 (Affaires internationales)

L’article 15 protège les renseignements qui, s’ils étaient divulgués, risqueraient vraisemblablement de porter préjudice à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés au Canada ou à la détection, à la prévention ou à la suppression d’activités hostiles ou subversives.

Il a été invoqué 11 890 fois par des institutions en 2014-2015 et représente 22 % des plaintes de relatives à des exceptions reçues par la commissaire en 2015-2016 (158 dossiers).

Dans son rapport sur la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information, la commissaire a recommandé des modifications aux articles 15 et 69.1 (l’exclusion concernant les renseignements certifiés confidentiels en vertu de l’article 38.13 de la Loi sur la preuve au Canada) de la Loi en ce qui a trait à la sécurité nationale. Elle a également recommandé une modification à l’article 15 en ce qui a trait aux affaires internationales. Ces recommandations visent à clarifier et à rationaliser l’application des exceptions prévues par la Loi, ainsi qu’à améliorer l’accès aux renseignements historiques.

Obtention de graphiques sur le Programme de soutien à l’accès légal

En décembre 2012, le MDN a reçu une demande concernant le Programme de soutien à l’accès légal du Centre de la sécurité des télécommunications Canada (CSTC). Plus précisément, le demandeur voulait savoir combien de demandes, sur une certaine période de temps, le CSTC avait reçues d’organismes fédéraux chargés de l’application de la loi et de la sécurité en vue de fournir une aide technique et opérationnelle, et si le CSTC avait accepté ou rejeté ces demandes. Le demandeur avait manifesté le désir de recevoir ces renseignements sous la forme de graphiques autant que possible.

En avril 2013, le CSTC a pris en charge le traitement de cette demande. Le MDN avait auparavant traité toutes les demandes concernant le CSTC, qui était considéré comme un bureau de première responsabilité par les agents de l’accès à l’information du MDN.

En réponse à cette demande, le CSTC a divulgué quatre pages de graphiques, mais a refusé de divulguer certains renseignements précis, soutenant entre autres choses que la divulgation de ces renseignements risquait de porter préjudice à la défense du Canada et à ses alliés.

Le demandeur a formulé une plainte auprès de la commissaire au sujet de la réponse, observant notamment que l’application des exceptions était vague, arbitraire et excessive.

Grâce à son enquête et surtout à la tenue de réunions en personne, le CSTC a pu fournir à la commissaire une justification détaillée concernant l’application de l’article 15 et les facteurs pris en considération relativement au pouvoir discrétionnaire puisqu’ils s’appliquaient à des demandes précises en vertu du soutien à l’accès légal. Il a notamment fourni des exemples clairs sur les raisons pour lesquelles la divulgation de renseignement précis dans le cadre de la demande de soutien risquait vraisemblablement de causer du tort. Toutefois, selon le point de vue de la commissaire, le CSTC n’a pas été en mesure de justifier comment la divulgation des renseignements agrégés et de l’information catégorique contenus dans les graphiques pouvaient causer du tort. Le CSTC a revu sa position et a accepté de divulguer plus d’information au demandeur, notamment les sous-totaux et les totaux dans les graphiques.

Cette enquête a également offert une occasion d’apprentissage au CSTC. Il s’agissait en effet de la première demande à traiter pour le CSTC et grâce à son enquête, la commissionnaire a pu fournir une orientation et partager son expertise afin d’aider le CSTC pour le traitement de demandes ultérieures.

Article 16 (Application de la loi et enquêtes)

L’article 16 protège généralement les renseignements liés à l’application de la loi. Un certain nombre d’institutions y ont recours, notamment la GRC, la Commission canadienne des droits de la personne et le CRTC.

L’article 16 a été invoqué 11 587 fois par des institutions en 2014-2015 et représente 43 % des plaintes relatives à des exceptions reçues par la commissaire en 2015-2016 (306 dossiers).

Le rapport de la commissaire sur la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information comportait des recommandations visant à simplifier l’exception relative à l’application de la loi et aux enquêtes en vue de rationaliser l’application de cette exception et de réduire l’application concurrente de plusieurs exceptions.

Exception relative à l’application de la loi utilisée pour refuser de divulguer un accord lors du scandale des appels automatisés

En 2015-2016, la commissaire a fermé une enquête liée au scandale de suppression de voix, ou scandale des appels automatisés, qui avait éclaté dans le cadre des élections fédérales de 2011. Cette enquête portait sur l’application de l’article 16 par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), en plus d’autres exceptions, en vue de refuser de communiquer des renseignements de grand intérêt public.

L’enquête était liée à une demande d’accès à toute communication officielle entre le CRTC et la société RackNine Inc. effectuée en mai 2013. Le CRTC avait mené une enquête sur RackNine pour violation des Règles sur les télécommunications non sollicitées. Le CRTC avait jugé RackNine coupable d’avoir violé ces règles et l’avait condamnée à payer une amende de 60 000 $.

En réponse à la demande d’accès aux communications officielles entre le CRTC et RackNine, le CRTC a décidé de conserver un accord de quatre pages entre lui-même et RackNine, à l’exception du titre et du bloc-signature, citant simultanément l’article 16 et l’exception s’appliquant aux avis juridiques, article 23. Cet accord abordait les préoccupations du CRTC découlant de son enquête ainsi que les conditions établies entre le CRTC et RackNine en vue de rétablir la situation.

En ce qui a trait à l’application de l’article 16, le CRTC a allégué que la divulgation de l’accord intégral risquait de compromettre les enquêtes en cours concernant le scandale des appels automatisés. La commissaire s’est montrée en désaccord, soulignant que la plupart des renseignements contenus dans l’accord relevaient déjà du domaine public et que l’accord comportait des renseignements factuels et génériques. Sans autre preuve, la commissaire n’a pas été convaincue que la divulgation de l’accord risquait de compromettre les enquêtes en cours du CRTC.

Pour ce qui est de l’exception s’appliquant aux avis juridiques, le CRTC a allégué que puisque le processus ayant conduit les deux partis à signer l’accord avait fait l’objet d’avis juridiques, l’accord en tant que tel devait également bénéficier du privilège de la consultation juridique. La commissaire était en désaccord avec cet argument également, soulignant qu’il n’y avait aucun avis juridique entre le solliciteur et le client dans cet accord.

Finalement, en raison de l’intervention de la commissaire, le CRTC a accepté de revoir les exceptions et a divulgué presque tous les renseignements qu’il avait précédemment refusé de divulguer.

Simplification des enquêtes au Commissariat à l’information du Canada.

En 2015-2016, la commissaire s’est concentrée sur la simplification de ses processus d’enquête afin d’en améliorer la prévisibilité et d’établir des procédures claires pour les plaignants et les institutions. Cette démarche s’est appuyée sur deux initiatives majeures : (1) un processus d’enquête simplifié pour la prorogation de délai et les plaintes liées à la présomption de refus; (2) une approche axée sur la formation et les procédures pour les enquêteurs.

Processus d’enquête simplifié pour la prorogation de délai et les plaintes liées à la présomption de refus

Un projet important entrepris par la commissaire en 2015-2016 se concentrait sur les améliorations apportées aux processus d’enquête. Généralement, la commissaire reçoit deux types de plaintes : les plaintes au sujet d’un refus d’accès à l’information et les plaintes administratives. Les plaintes administratives concernent des questions comme la prorogation de délai et les retards. Ces plaintes représentent environ 35 % de la charge de travail de la commissaire en ce qui a trait aux enquêtes. Dans la mesure du possible, la commissaire traite les plaintes administratives le plus rapidement possible puisque dans la plupart des cas, le plaignant ne reçoit aucun document jusqu’à ce que la plainte soit résolue.

En mars 2015, une importante décision a été rendue par la Cour d’appel fédérale, qui a promis d’instaurer une discipline indispensable dans le processus visant à proroger les délais et à justifier la prorogation de délai par les institutions. En retour, la décision fournissait à la commissaire l’occasion de revoir son approche à l’égard des enquêtes sur les plaintes liées à la prorogation de délai et aux retards.

La Cour a déterminé qu’il y avait présomption de refus lorsque le délai initial de 30 jours était arrivé à échéance sans que l’accès demandé soit octroyé, dans les circonstances où aucune prorogation de délai légalement valable n’a été établie Commissaire à l’information  du Canada c. Ministre de la Défense nationale, 2015 CAF 56; contexte : « La culture du retard ». Selon la Cour, pour que la prorogation de délai soit valide et raisonnable, les institutions « doivent sérieusement s’employer à évaluer le délai requis [de la prorogation] et s’assurer que le calcul estimatif est suffisamment rigoureux, logique et soutenable pour tenir la route lors d’un examen de son caractère raisonnable ».

À la lumière de la décision de la Cour d’appel, la commissaire s’attend maintenant à ce que les institutions fournissent des représentations détaillées à un stade très précoce du processus d’enquête afin d’expliquer, au moyen de documents justificatifs, pourquoi la prorogation de délai est justifiée et raisonnable compte tenu des circonstances. Si la commissaire estime que la prorogation de délai n’est pas raisonnable, la demande sera considérée comme une présomption de refus. On aura alors le droit de demander l’examen judiciaire de la prorogation de délai demandée par l’institution.

En appui à ces nouvelles attentes, la commissaire a révisé son processus d’enquête pour les prorogations de délai et les plaintes liées à la présomption de refus afin qu’il soit plus clair, cohérent et simplifié. Des lettres et des modèles de formulaires exigeant les représentations des institutions ont été créés afin d’assurer une expérience uniforme et de fournir une orientation claire aux enquêteurs du Commissariat à l’information du Canada ainsi qu’aux analystes et aux coordonnateurs des institutions.

La mise à l’essai du nouveau processus a commencé auprès de sept institutions en février 2016 et les commentaires sont très positifs (voir l’encadré « Mise à l’essai du processus simplifié »)

La commissaire s’attend à ce que ce nouveau processus simplifié permette de résoudre plus rapidement les plaintes administratives, ce qui mènerait également à la divulgation plus rapide des documents.

Mise à l’essai du processus simplifié

  • Les sept institutions sélectionnées pour mettre à l’essai le processus simplifié représentent environ 80 % des plaintes administratives reçues au Commissariat à l’information du Canada.
    • Défense nationale
    • Gendarmerie royale du Canada
    • Bureau du Conseil privé
    • Agence des services frontaliers du Canada
    • Agence du revenu du Canada
    • Santé Canada
    • Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
  • En 2014-2015, 42 dossiers de plaintes administratives ont été fermés en moyenne par mois.
  • Durant la phase initiale de la mise à l’essai du processus, le nombre moyen de dossiers de plaintes administratives fermés par mois est passé à 55.
    • Augmentation de 24 % par rapport à 2014-2015.
  • Durant la phase initiale de la mise à l’essai du processus, 82 plaintes ont été réglées en moins de 45 jours.

Accent sur la formation et les procédures destinées aux enquêteurs

En 2015-2016, on a également accordé une attention renouvelée à la formation et aux procédures destinées aux enquêteurs dans l’intention de renforcer le caractère rigoureux du processus d’enquête. Le Commissariat a embauché de nouveaux enquêteurs au début de 2016. Cette cohorte de nouveaux enquêteurs a pu bénéficier d’un programme de formation plus actuel et exhaustif. Ce nouveau programme de formation, élaboré par des enquêteurs expérimentés, des conseillers juridiques et les cadres supérieurs du Commissariat à l’information du Canada, a été créé afin de veiller à l’uniformité de l’approche adoptée dans l’ensemble du Commissariat lorsqu’il mène ses enquêtes.

Obligatoires pour les nouveaux enquêteurs, ces séances de formation ont également été mises à la disposition des autres employés du Commissariat à l’information qui pourraient en tirer des avantages. (La détermination proactive des besoins en matière de formation respecte le modèle de gestion du rendement du Commissariat à l’information. Voir, « Gestion du rendement des enquêteurs ».)

Un médiateur du Commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario a également été invité au Commissariat à l’information du Canada en 2015-2016 afin d’offrir une formation en médiation aux enquêteurs. Les plaintes sont principalement résolues grâce à la médiation et à la persuasion au Commissariat à l’information et la commissaire a l’intention de déployer un projet de médiation pour toutes les enquêtes dans un avenir rapproché.

En 2016-2017, la commissaire élaborera un manuel d’enquête et un code de procédure afin d’accroître la prévisibilité du processus d’enquête (voir « Nouveaux outils liés aux plaintes et aux enquêtes »).

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