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4. Pour une jurisprudence claire et favorable à la divulgation

Nos démarches et interventions auprès des tribunaux permettent de défendre ou de préciser les principes importants qui sous-tendent le droit fondamental de l'accès à l'information du secteur public, tout en contribuant au développement d'une jurisprudence qui favorise la divulgation.

Faits saillants en 2010–2011 : Dans une instance impliquant la Société Radio-Canada et la commissaire à l'information, la Cour fédérale a rendu une décision confirmant les pouvoirs de la commissaire d'émettre des ordonnances de production de documents. La Cour a également été saisie d'un litige opposant la commissaire à la Société canadienne des postes, au terme duquel elle devra se prononcer, pour la première fois, sur l'interprétation de l'exception prévue à l'article 18.1, laquelle protège les intérêts économiques de certaines sociétés d'État.

La Loi sur l'accès à l'information a pour principe fondamental que les décisions relatives à la communication de renseignements doivent être examinées par un organisme indépendant du gouvernement. Le premier niveau d'examen est celui auquel procède le Commissariat à l'information par le biais de ses enquêtes. Le deuxième niveau est celui de la Cour fédérale, une fois notre enquête terminée, et ne concerne que les cas de refus d'accès.

Les litiges engagés en vertu de la Loi peuvent l'être dans les cas suivants :

  • Lorsque nous concluons qu'une plainte est fondée et que l'institution ne donne pas suite à notre recommandation de communiquer les renseignements, nous pouvons, avec le consentement du demandeur, adresser une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale.

  • Lorsqu'il reçoit notre rapport d'enquête, le plaignant peut lui-même adresser une demande de contrôle judiciaireà la Cour fédérale.
  • La Loi prévoit également un mécanisme par lequel un tiers peut demander le contrôle judiciaire de la décision d'une institution de communiquer des renseignements que le tiers souhaite retenir.

Nous pouvons également participer à d'autres types d'instances judiciaires :

  • Par exemple, nous pouvons demander l'autorisation d'intervenir dans des affaires ayant trait à l'accès à l'information.

  • Nous pouvons aussi être appelés à défendre les compétences ou les pouvoirs de la commissaire.

Comme en attestent les résumés ci-dessous, des décisions importantes ont été rendues en matière d'accès à l'information en 2010–2011. Nous avons participé à un plus grand nombre d'instances judiciaires portant sur des dossiers complexes ou sur les nouvelles dispositions résultant de la Loi fédérale sur la responsabilité. Nous avons suivi de près plusieurs autres dossiers susceptibles d'avoir une incidence sur le Commissariat ou l'accès à l'information en général, notamment les recours en révision entamés par des tiers en vertu de l'article 44 afin d'empêcher la divulgation d'information les concernant. Le tableau figurant en fin de chapitre fournit un apercu de la gamme et de la complexité des dossiers de litige actifs en 2010–2011.

Décisions rendues en matière d'accès

Le contrôle des documents

Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25

Note : La décision relative au litige suivant a été rendue peu après la période visée par le présent rapport. Nous en faisons état ici étant donné son importance.

Contexte

Après de longues enquêtes sur les refus de communication opposés par la Défense nationale, Transports Canada, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Bureau du Conseil privé (BCP) concernant les agendas d'un ancien ministre et d'un ancien premier ministre ainsi que les procès-verbaux et documents associés à des réunions, le commissaire à l'information de l'époque a demandé à la Cour fédérale de procéder à un contrôle judiciaire des décisions des institutions en cause.

Plusieurs appels ont fait suite à la décision rendue par la Cour fédérale. La Cour d'appel a rejeté les appels du commissaire, mais elle a accueilli celui du procureur général. La commissaire a par la suite demandé et obtenu l'autorisation de faire appel de ces décisions devant la Cour suprême du Canada.

Les rapports annuels précédents fournissent un résumé détaillé de ces causes. Les questions en jeu étaient les suivantes :

Enjeux

Contrôle des documents

  • Est-ce que le Cabinet du premier ministre, ou celui d'un ministre, est une « institution fédérale » au sens de la Loi sur l'accès à l'information (LAI)?

  • Les documents du cabinet d'un ministre (y compris du Cabinet du premier ministre) relèvent-ils d'une institution fédérale?

Renseignements personnels

  • Le premier ministre est-il considéré comme un « cadre » de son institution? Le terme « cadre », tel qu'il est employé dans l'exception à la définition de « renseignements personnels » dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, englobe-t-il le premier ministre?

Conclusions et motifs de la Cour suprême du Canada

La Cour suprême a conclu de façon unanime que le Cabinet du premier ministre et les cabinets ministériels ne font pas partie de l'institution fédérale dont ils sont responsables. La question est alors de savoir si les documents qui se trouvent dans les cabinets ministériels relèvent néanmoins de l'institution fédérale?

Pour y répondre, un test en deux étapes doit être effectué. La première étape consiste à se demander si le contenu du document se rapporte à une affaire ministérielle. Si ce n'est pas le cas, l'analyse s'arrête à cette étape. Dans le cas contraire, la seconde étape consiste à déterminer, compte tenu de tous les facteurs pertinents, si un cadre supérieur de l'institution devait raisonnablement être en mesure d'obtenir une copie du document sur demande. Parmi les facteurs à considérer, mentionnons :

  • la teneur réelle du document,
  • les circonstances dans lesquelles il a été créé,
  • les rapports juridiques entre l'institution fédérale et le détenteur du document.

Si les deux étapes de l'analyse sont remplies, le document relève de l'institution et doit être communiqué, à moins qu'il ne soit assujetti à une exception en vertu de la LAI.

La Cour suprême a déclaré que le critère d'attente raisonnable était objectif et qu'il n'existait aucune présomption d'inaccessibilité concernant les documents qui se trouvent dans les cabinets des ministres. Selon la Cour, le test proposé ne conduit pas à une mise au secret générale des documents se trouvant dans les cabinets ministériels, mais vise plutôt à prévenir ce problème. De plus, la Cour a précisé que le législateur avait prévu des dispositions d'enquête solides pour éviter toute tentative d'entraver le droit d'accès des citoyens.

Pour ce qui est de l'exception à la définition de renseignements personnels, la Cour suprême a confirmé la décision de la Cour d'appel fédérale sur ce point et conclu que le premier ministre n'était pas un cadre du BCP. Ainsi, les agendas du premier ministre relevant de la GRC et du BCP constituent de l'information personnelle en vertu de l'article 19 de la LAI et ne doivent pas être divulgués.

La liberté d'expression

Ontario (Ministère de la Sûreté et Sécurité publique) et al. c. Criminal Lawyers' Association (registre 32172, Cour suprême du Canada, 2010 CSC 23)

Contexte

En Ontario, dans un procès criminel pour un meurtre commis en 1983, le juge a ordonné l'arrêt des procédures, déterminant que les droits des accusés avaient été violés par suite d'un comportement abusif de la part des représentants de l'État. À l'issue de cette décision, la Police provinciale de l'Ontario (PPO) a fait enquête sur le comportement du corps policier impliqué et sur celui de la poursuite. La PPO a déclaré qu'il n'existait aucune preuve de tentative d'obstruction à la justice mais elle n'a pas publié son rapport.

La Criminal Lawyers' Association (CLA) a présenté une demande en vertu de la loi sur l'accès à l'information de l'Ontario auprès du ministère de la Sûreté et de la Sécurité publique pour obtenir des documents concernant l'enquête de la PPO.

Le ministre a refusé de communiquer ces documents, y compris le rapport de police, en invoquant trois exceptions prévues par la législation ontarienne. La CLA s'est alors tournée vers la commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario. L'affaire s'est rendue jusqu'en Cour suprême. Le commissaire à l'information du Canada à l'époque était un intervenant dans cette instance.

Enjeux

Cette cause soulevait les questions suivantes :

  • En raison du fait qu'il ne s'applique pas aux exceptions relatives au secret professionnel de l'avocat ou à l'exécution de la loi, est-ce que l'article 23 de la loi ontarienne concernant la primauté de l'intérêt public porte atteinte au droit à la liberté d'expression tel qu'il est garanti par l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
  • La deuxième question visait l'exercice du pouvoir discrétionnaire, à savoir si les décisions du ministre et de la commissaire de l'Ontario étaient conformes au cadre législatif établi par la Loi sur l'accès à l'information de l'Ontario.

Conclusions et motifs de la Cour suprême du Canada

Pour ce qui est de la première question, la Cour suprême du Canada a conclu que la liberté d'expression protégée par l'alinéa 2 b) de la Charte ne garantissait pas l'accès à tous les documents du gouvernement.

Selon la Cour, bien que la protection garantie par l'alinéa 2b) vise la liberté d'expression, l'accès à l'information « est un droit dérivé qui peut intervenir lorsqu'il constitue une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu'il soit possible de s'exprimer de manière significative sur le fonctionnement du gouvernement ».

La Cour a précisé que le droit à la liberté d'expression comporte un droit d'accès à certains documents, seulement si l'accès est nécessaire à la tenue d'une discussion significative sur une question d'importance pour le public, si l'accès n'empiète pas sur des privilèges protégés (par exemple : le privilège du secret professionnel de l'avocat) et s'il est compatible avec la fonction particulière de l'institution.

La Cour a déterminé que, dans le cas présent, ces exigences n'avaient pas été remplies. Par conséquent, l'alinéa 2b) n'était pas en cause. Les exceptions pour l'exécution de la loi et le secret professionnels tiennent déjà compte de l'intérêt public et confèrent au responsable un pouvoir discrétionnaire de divulguer ces renseignements.

La Cour a déclaré que le principe de la primauté de l'intérêt public ajouterait bien peu à ce processus. Aussi, la CLA n'a pas démontré qu'il est impossible de discuter de manière significative de la gestion de l'enquête par le corps policier et de la poursuite sous le régime législatif actuel.

Pour ce qui est de la deuxième question, la Cour a indiqué qu'après avoir conclu que l'exception s'appliquait, la personne responsable devait se demander, en tenant compte de tous les intérêts pertinents, y compris l'intérêt public à ce qu'il y ait divulgation, si certains renseignements devaient être communiqués. La personne responsable devait également
« examiner séparément les différentes parties des documents et divulguer le plus de renseignements possibles ».

De même, la commissaire de l'Ontario devait déterminer si le ministre avait exercé son pouvoir discrétionnaire raisonnablement. La commissaire a le pouvoir d'annuler la décision du ministre et de renvoyer l'affaire pour réexamen lorsque : « la décision a été prise de mauvaise foi ou était mal fondée; la décision a pris en compte des considérations non pertinentes; ou la décision a été prise en omettant de tenir compte de facteurs pertinents ».

La Cour a souligné que la commissaire de l'Ontario n'avait pas examiné l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre en ce qui concerne l'exception relative à l'exécution de la loi. La Cour a donc décidé de renvoyer la décision fondée sur cette exception à la commissaire pour réexamen en précisant que « [l]'absence de motifs et l'omission par le ministre d'ordonner la divulgation de quelque passage que ce soit des volumineux documents auxquels l'accès a été demandé soulèvent à tout le moins des préoccupations sur lesquelles le commissaire [adjoint] aurait dû se pencher ».

Par contre, le Cour a convenu qu'il n'en allait pas de même pour les documents protégés par l'exception relative au secret professionnel de l'avocat. Selon la Cour, il est difficile de concevoir comment ces documents auraient pu être divulgués. Par conséquent, la Cour a confirmé la décision de la commissaire de l'Ontario quant à cet aspect de la question.

Mesures ultérieures

La commissaire de l'Ontario doit réexaminer l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre en ce qui concerne l'exception relative à l'exécution de la loi.

La détermination du privilège

Blank c. Canada (Ministre de la Justice) (A-519-09), 2010 CAF 183, juge en chef Blais, et juges Dawson et Stratas

Contexte

M. Blank a demandé au ministère de la Justice du Canada de lui donner accès à toutes les communications relatives à des infractions administratives dont il avait été accusé en vertu de la Loi sur les pêches et aux documents concernant la façon dont Justice avait mené la poursuite contre lui. Certaines pages ont été communiquées au demandeur, mais le ministère a prélevé une partie des renseignements.

Le demandeur a adressé une plainte au Commissariat concernant l'application des exceptions et alléguant que le ministère n'avait pas communiqué tous les documents relatifs à sa demande. Notre enquête a donné lieu à la communication de plusieurs documents. Après des examens et des consultations supplémentaires, le ministère a subséquemment remis environ 800 pages au demandeur, tout en retenant certains renseignements en vertu de l'article 23. Cette exception protège les documents assujettis au secret professionnel qui lie l'avocat et son client. Le Commissariat a conclu que les exceptions avaient été invoquées à bon droit. (Voir Rapport annuel 2009–2010, « La détermination du privilège »).

Le demandeur a alors déposé une demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale. Cette décision, dont nous faisons un bref rappel ci-dessous, a été rapportée dans le rapport annuel de 2009–2010. Le demandeur a porté en appel la décision du juge de Montigny (2009 CF 1221).

Enjeux

  • Est-ce que le ministre pouvait invoquer l'exception prévue à l'article 23? Avait-il renoncé à son droit de revendiquer le privilège?

Décision de la Cour fédérale

La demande de contrôle judiciaire a été rejetée. D'abord, le juge a conclu que tous les documents en question étaient protégés par le privilège de la consultation juridique en vertu de l'article 23 et que le ministère n'y avait pas renoncé. Le juge a ensuite expliqué qu'il n'y avait pas de preuve aux allégations selon lesquelles l'institution aurait agi de mauvaise foi. Le juge a également déterminé que le ministère avait satisfait à son obligation de trouver et de traiter tous les documents pertinents à la demande.

Conclusions et motifs de la Cour d'appel fédérale

Sur la question de l'interprétation de l'article 23, la Cour a précisé que l'inconduite alléguée du ministère de la Justice ne constituait pas une exception au secret professionnel. Pour ce qui est de la question de la renonciation, la question était devenue théorique puisque M. Blank avait déjà obtenu ces documents dans le cadre d'autres demandes. La Cour s'est donc abstenue de tout commentaire à cet égard.

Pour ce qui est de la question de mauvaise foi soulevée par l'appelant, la Cour a noté que le juge de première instance disposait d'éléments pour justifier sa conclusion sur cette question.

Pour ce qui est de l'allégation concernant les documents manquants ou non traités, la Cour d'appel a expliqué que l'appelant n'avait pas démontré d'erreur manifeste et que la Cour fédérale disposait d'éléments de preuve lui permettant de conclure comme elle l'a fait. Aussi, la Cour d'appel a précisé que le Commissariat, lors de son enquête, avait conclu que tout ce qui avait été possible de faire pour trouver les documents avait été fait. La Cour a donc rejeté l'appel.

Mesures ultérieures

Les parties n'ont pas demandé l'autorisation de la Cour suprême du Canada d'en appeler de cette décision.

Conséquences d'un refus présumé

David Statham c. Président de la Société Radio-Canada et la Commissaire à l'information du Canada, (A-458-09), 2010 CAF 315, juge Dawson, Trudel et Mainville

Contexte

Durant les trois premiers mois où elle est devenue assujettie à la Loi sur l'accès à l'information, la Société Radio-Canada (SRC) a reçu environ 400 demandes de David Statham. Submergée, la SRC n'a pas été en mesure d'y répondre à temps. Par ailleurs, elle n'a pas demandé de prorogations de délai avant l'échéance de 30 jours prévue par la Loi. Le demandeur a alors porté plainte au Commissariat. Lors de ses enquêtes, le Commissariat a recommandé à la SRC de répondre aux demandes au plus tard le 1er avril 2009, ce que la SRC a accepté. (Pour plus de détails, voir le Rapport annuel 2009–2010, « Engagements manqués ».)

Le demandeur a déposé une demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale. Cette décision, résumée ci-dessous, a été rapportée dans le rapport annuel de 2009–2010. Le demandeur a porté cette décision en appel (2009 CF 1028).

Enjeux

  • Est-il possible de remédier à un refus présumé?

  • Est-ce possible d'exercer un recours en révision d'un refus présumé?

Décision de la Cour fédérale

Malgré le fait que l'instance était devenue sans objet, étant donné que la SRC avait répondu à toutes les demandes, le juge a entendu la cause puisque la demande soulevait des questions importantes.

Selon la Cour fédérale, une institution ne peut remédier à un refus présumé unilatéralement. Toutefois, lorsque la commissaire à l'information recommande une date d'engagement, selon laquelle l'institution doit répondre dans un certain délai, les prescriptions de l'article 9 sur le refus présumé ne s'appliquent plus.

Par conséquent, le tribunal n'avait pas compétence pour instruire une demande en vertu de l'article 41 relativement à un refus présumé avant l'échéance prévue par les recommandations de la commissaire, puisqu'il n'y avait pas de refus réel et continu.

Finalement, en l'absence de refus, la Cour ne pouvait pas rendre un jugement déclaratoire blâmant la conduite de l'institution. Pour ce qui est de la question des dépens, le juge a condamné le demandeur aux dépens.

Conclusions et motifs de la Cour d'appel fédérale

Selon la Cour d'appel, le juge avait un pouvoir discrétionnaire absolu pour décider si la demande était ou non sans objet. Puisque plusieurs dossiers étaient laissés en suspens en attendant une décision dans ce dossier, la Cour d'appel a décidé d'aborder les autres questions en litige.

La Cour a expliqué qu'il n'y avait pas de distinction entre un « refus effectif », dans le cas où quelqu'un se voit refuser des documents, et un « refus présumé », qui est le défaut de communiquer un document dans les délais prévus. L'institution, le plaignant et la commissaire sont placés dans la même situation dans les deux cas.

La Cour a précisé que la commissaire a toute la latitude pour restreindre la portée de son enquête à l'examen du refus présumé. Elle peut se limiter à recommander une date d'échéance.

D'après la Cour, il n'est pas possible de remédier à un refus présumé. La recommandation de la commissaire n'a pas l'effet de transformer un refus présumé en une prorogation valide et contraignante. Les pouvoirs énumérés à l'article 36 ne confèrent pas à la commissaire un pouvoir de proroger des délais. Son rôle est de formuler des recommandations non contraignantes aux institutions.

Pour ce qui est de l'exercice d'un recours en révision d'un refus présumé, le refus auquel réfère l'article 41 englobe toute personne n'ayant pas reçu communication d'un document demandé en vertu de la Loi, ce qui inclut les refus présumés.

La Cour d'appel a énuméré les trois conditions préalables pour l'exercice d'un recours en vertu de l'article 41 :

  • Le demandeur doit s'être vu refuser la communication d'un document (ce refus inclut les refus présumés);

  • Le demandeur doit avoir porté plainte à la commissaire au sujet de ce refus;

  • La commissaire doit avoir rendu compte des conclusions de son enquête en vertu de l'article 37(2).

Pour ce qui est de la question de savoir s'il était possible de rendre un jugement déclaratoire, la Cour a précisé que dans la mesure où la question du caractère raisonnable de la conduite de la SRC n'a pas été directement et régulièrement soulevée par M. Statham, il aurait été inapproprié de rendre un tel jugement.

Selon la Cour d'appel, l'article 53(2) permet d'adjuger les dépens au demandeur qui soulève un principe important et nouveau quant à la LAI, même si cette personne n'a pas gain de cause. M. Statham ne devrait donc pas être condamné aux dépens, il les obtient tant en Cour fédérale qu'en Cour d'appel.

Mesures ultérieures

Les parties n'ont pas demandé l'autorisation de la Cour suprême du Canada d'en appeler de cette décision.

La production de documents

Société Radio-Canada c. Commissaire à l'information du Canada (T-1552-09), juge Boivin, 2010 CF 954

Contexte

Nous avons enquêté sur de nombreuses plaintes ayant trait à l'utilisation que la Société Radio-Canada (SRC) fait de l'article 68.1 de la Loi sur l'accès à l'information. Cet article prévoit que la Loi ne s'applique pas aux renseignements de la SRC qui se rapportent à ses activités de journalisme, de création ou de programmation.

Au cours de nos enquêtes, suite au refus de la SRC de nous communiquer les documents associés à ces plaintes, la commissaire a ordonné à la SRC de lui communiquer les documents visés par les demandes d'accès. Par la suite, la SRC a demandé un contrôle judiciaire en contestant notre pouvoir de contraindre la production de documents.

Enjeux

  • Est-ce que la commissaire détient la compétence d'ordonner à la SRC de communiquer des documents y compris ceux qui, de l'avis de la SRC, se rapportent à des activités de journalisme, de création ou de programmation?

Décision de la Cour fédérale

La Cour fédérale a conclu que la commissaire détenait la compétence d'ordonner à la SRC de produire ces documents pour fins d'enquête.

Après avoir précisé que la commissaire est indépendante et impartiale dans le cadre de ses fonctions, la Cour a expliqué que celle-ci devait avoir compétence afin de déterminer si les documents tombaient ou non sous le coup de l'exception contenue à l'exclusion. Décider autrement aurait pour conséquence « de mettre la SRC à l'abri de la Loi », d'ériger un régime parallèle et de priver un demandeur d'un palier de révision.

Le juge a également souligné qu'il « faut garder à l'esprit que la Commissaire est une entité neutre, les enquêtes sont secrètes et confidentielles et que le regard posé doit donc être objectif. La communication de documents à la Commissaire n'équivaut pas à leur divulgation ».

Mesures ultérieures

La SRC a porté cette décision en appel (A-391-10). Les mémoires des parties ont été déposés. La SRC doit déposer une demande d'audience en avril 2011.

Dossiers en cours

La défense nationale

Attaran c. Ministre de la Défense nationale et Commissaire à l'information du Canada, (T-1679-09)

Contexte

Amir Attaran a demandé à la Défense nationale de lui communiquer des documents sur le transfert de détenus en Afghanistan. Le ministère lui a communiqué certains renseignements, mais en a retenu d'autres en vertu des articles 15, 16, 17 et 19 de la Loi sur l'accès à l'information.

Le demandeur nous a adressé une plainte. Au cours de notre enquête, le ministère a invoqué d'autres exceptions pour refuser l'accès à des documents en plus de celles qu'il avait déjà invoquées.

Après enquête, nous avons conclu que le ministère de la Défense nationale avait appliqué les exceptions à bon droit.

Le demandeur a demandé un contrôle judiciaire. La commissaire à l'information est intervenue dans ce dossier afin de déposer un affidavit.

Enjeux

  • Ce dossier met en cause les exceptions des articles 15 et 19. Le ministre a-t-il correctement invoqué ces exceptions? Pouvait-il invoquer des exceptions supplémentaires lors de l'enquête?

  • Le demandeur prétend que l'exception de l'article 19 ne peut empêcher la divulgation de photos de détenus puisqu'il est possible de faire des prélèvements et ainsi s'assurer que leur identité n'est pas révélée. Aussi, le demandeur prétend que la divulgation de ces photos est dans l'intérêt public.

Mesures ultérieures

L'audience publique a eu lieu le 21 février 2010. Le 10 mars 2011, l'intimé a présenté des arguments portant sur la preuve confidentielle à huis clos en l'absence du demandeur, ce qui est possible lorsque l'exception de l'article 15 est invoquée. L'affaire a été prise en délibéré

Dates d'expiration

Bronskill c. Ministre du Patrimoine canadien et Commissaire à l'information du Canada,
(T-1680-09)

Contexte

Le journaliste Jim Bronskill a demandé à Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de lui fournir les dossiers de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) recueillis au sujet de Tommy Douglas. Décédé il y a plus de 20 ans, M. Douglas a été premier ministre de la Saskatchewan et il est généralement considéré comme le père de l'assurance-maladie au Canada.

BAC a fourni au demandeur des documents qui comportaient de nombreux passages supprimés en vertu des articles 15 (affaires internationales et défense) et 19 (renseignements personnels) de la Loi sur l'accès à l'information. Le demandeur a porté plainte à cet égard.

Après enquête, en se fondant sur les représentations des parties en cause, le Commissariat a conclu que l'application des exceptions était valable. Le demandeur a déposé une demande de contrôle judicaire.

Enjeux

  • Compte tenu du temps écoulé et de l'intérêt public, le ministre du Patrimoine canadien, ministre responsable pour BAC, a-t-il exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire de retenir l'information en vertu de l'article 15?

  • Le ministre peut-il invoquer l'exception prévue à l'article 19?

Mesures ultérieures

Le 30 novembre 2010, le ministre a présenté des arguments en Cour fédérale portant sur la preuve confidentielle. Cette audience a eu lieu à huis clos et en l'absence du demandeur, ce qui est possible lorsque l'exception de l'article 15 est invoquée.

Peu après, BAC a entrepris une révision des documents en litige et a communiqué au demandeur des informations supplémentaires.

Une audience publique a eu lieu le 23 février 2011. Lors de cette audience, le juge a soulevé des questions quant à la compétence de la Cour en raison de cette communication supplémentaire. Le juge a demandé aux parties de prendre contact avec la commissaire afin de lui demander son avis sur les questions de compétence. La commissaire est intervenue afin de déposer ses observations sur ces questions suite à la directive du juge.

Nouveaux dossiers

Les renseignements de tiers

Merck Frosst Canada Ltée c. Ministre de la Santé (registres 33290, 33320, Cour suprême du Canada)

Contexte

En 2000 et 2001, le ministère de la Santé a reçu des demandes d'accès concernant la présentation d'un nouveau médicament développé par Merck Frosst. Les demandes d'accès avaient été déposées par un concurrent.

Suite aux demandes, le ministère a informé la compagnie pharmaceutique de son intention de communiquer une partie des documents. Merck Frosst s'est opposé à la communication des catégories générales d'information telles que les techniques de fabrication, la composition chimique, les dates, les contrôles et les numéros de fichiers. Merck Frosst s'est également opposé à la communication de pages qui avaient déjà été transmises au demandeur sans consultation préalable.

En vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information (LAI), Merck Frosst a déposé des demandes de contrôle judiciaire afin d'empêcher le ministre de communiquer les documents visés par les demandes en question. La Cour fédérale s'est prononcée sur ces demandes en octobre 2006, après quoi les décisions ont été portées en appel.

La Cour d'appel fédérale a conclu que l'article 27 de la LAI, sur les avis aux tiers, oblige une institution à communiquer avec un tiers seulement dans le cas où un document contient ou risque de contenir des secrets industriels ou des renseignements confidentiels de nature financière, commerciale, scientifique ou technique.

La Cour d'appel a déterminé que les documents en cause ne rencontraient pas les critères de l'article 20 de la LAI, qui prévoit la protection de renseignements appartenant à des tiers. Selon la Cour, la preuve soumise par Merck Frosst n'était pas suffisante et le fardeau lui appartenait.

La demande d'intervention de la commissaire à l'information a été rejetée par la Cour suprême.

Enjeux

Les questions en cause sont les suivantes :

  • Quelles sont les obligations d'une institution fédérale à l'égard des renseignements obtenus de tiers?

Puisque certains documents ont été communiqués par le ministère sans consultation préalable avec Merck Frosst, la Cour suprême du Canada doit se pencher sur l'étendue des obligations de l'institution concernant le processus de consultation avec les tiers.

  • Est-ce que l'exception à la divulgation prévue à l'article 20 s'applique aux documents en cause? Qui a le fardeau de prouver que l'exception contenue à l'article 20 s'applique?

La Cour suprême doit déterminer quelle est la notion de « secret industriel » et quel est le test applicable. Elle doit préciser les conditions nécessaires pour que des renseignements se qualifient sous l'exception de l'article 20(1)b) à titre de renseignements confidentiels de nature financière, commerciale, scientifique ou technique et traités de façon confidentielle. La Cour doit aussi établir quel préjudice doit être démontré pour que l'article 20(1)c) s'applique. En vertu de cette exception, les renseignements qui risqueraient de causer des pertes à un tiers, ou de nuire à sa compétitivité, sont protégés. Enfin, elle doit déterminer quelle est la preuve nécessaire pour que les conditions de l'article 20 s'appliquent et qui, de l'institution ou du tiers, a le fardeau d'en faire la preuve.

Mesures ultérieures

L'audition de ces causes a eu lieu le 12 novembre 2010. La Cour suprême du Canada a pris ces affaires en délibéré.

Environnement, sécurité et renseignements de tiers

Hibernia Management and Development Company Ltd. c. Office Canada - Terre-Neuve et Labrador des hydrocarbures extracôtiers et Commissaire à l'information du Canada, T-1384-10

Contexte

Le litige implique Hibernia Management and Development Company Ltd. (HMDC) et l'Office Canada - Terre-Neuve et Labrador des hydrocarbures extracôtiers (Office). HMDC est une compagnie de forage pétrolier qui exploite le gisement Hibernia, au sud-est des côtes de l'Ïle de Terre-Neuve. Pour ce qui est de l'Office, il gère les ressources pétrolières de la zone extracôtière de Terre-Neuve-et-Labrador au nom du gouvernement du Canada et du gouvernement provincial.

L'Office a reçu une demande d'accès pour certains documents. La demande visait les documents relatifs aux inspections en matière de sécurité et protection de l'environnement et aux vérifications des installations de forage effectuées par l'Office depuis janvier 2008. L'Office a demandé les observations de HMDC sur les documents pouvant contenir des renseignements de tiers.

HMDC prétend qu'en vertu de l'article 119 de la Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada - Terre-Neuve, les documents ne peuvent pas être divulgués puisque ce sont des documents confidentiels. Cet article est incorporé à la Loi sur l'accès à l'information (LAI) par le biais de l'article 24 et de l'annexe II de la LAI.

HMDC prétend également que les documents sont protégés par les exceptions contenues aux articles 19 et 20 de la LAI. L'article 19 protège les renseignements personnels alors que l'article 20 protège les renseignements de tiers.

Puisque l'Office entendait communiquer ces documents, HMDC a déposé une demande de contrôle judiciaire afin de l'en empêcher (recours en vertu de l'article 44 de la LAI).

La commissaire est une intervenante dans ce dossier.

Enjeux

  • Est-ce que les documents sont assujettis à l'exception contenue à l'article 24 de la LAI qui revoie à l'article 119 de la Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada - Terre-Neuve?

  • Est-ce que les documents sont assujettis à l'exception prévue à l'article 20 de la LAI?

  • Est-ce que les documents contiennent de l'information personnelle assujettie à l'exception prévue à l'article 19 de la LAI?

Mesures ultérieures

HMDC a déposé son dossier public le 29 mars 2011. Les autres parties doivent maintenant déposer leurs dossiers.

Question de protocole

Commissaire à l'information du Canada c. Ministre de la Sécurité publique, T-146-11 et Commissaire à l'information du Canada c. Ministre de la Justice, T-147-11

Contexte

Un demandeur désirait obtenir une copie du protocole entre la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) et le ministère de la Justice concernant les principes d'inscription et d'examen de documents de la GRC dans le cadre de litiges civils.

Le demandeur a fait deux demandes pour obtenir ce protocole, une auprès de la GRC et l'autre auprès du ministère de la Justice. Dans les deux cas, les responsables ont refusé de remettre ce protocole en invoquant les mêmes exceptions prévues aux articles 21 (avis au gouvernement) et 23 (secret professionnel de l'avocat).

Le demandeur a porté plainte au Commissariat pour ces deux demandes. La commissaire a fait enquête et a rejeté l'application des exceptions. Une fois les enquêtes terminées, elle a présenté ses conclusions aux institutions, qui ont rejeté ses recommandations. La commissaire a donc déposé, le 3 février 2011, avec le consentement du demandeur, des demandes de contrôle judiciaire en vertu de l'article 42 de la Loi sur l'accès à l'information.

Enjeux

  • Est-ce que les exceptions des articles 21 et 23 ont été invoquées à juste titre?

  • Est-ce que les ministres ont exercé raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire en vertu de ces exceptions?

Mesures ultérieures

La commissaire doit signifier ses affidavits aux ministres en avril 2011.

Quelle est la portée de l'article 18.1?

Commissaire à l'information du Canada c. Président et premier dirigeant de la Société canadienne des postes, T-382-11

Contexte

Le 12 septembre 2007, une demande a été faite à la Société canadienne des postes pour obtenir des renseignements sur le coordonnateur d'accès à l'information. Le demandeur voulait précisément obtenir : le nom, le numéro de téléphone, les tâches et fonctions du coordonnateur ainsi que l'échelle salariale, les allocations et les avantages sociaux qui lui sont consentis. Il désirait aussi obtenir une copie du contrat d'emploi du coordonnateur.

Le président de la Société a répondu que, conformément à l'article 18 de la Loi, ces renseignements ne pouvaient pas être divulgués puisque la communication risquerait de nuire à la compétitivité de la Société ou entraverait ses négociations. Il a ajouté que ces renseignements étaient de nature financière et commerciale et se qualifiaient sous l'exception de l'article 18.1. Cette exception vise à protéger les intérêts économiques de certaines sociétés d'État, y compris la Société canadienne des postes.

Suite à une plainte du demandeur, la commissaire a fait enquête et a conclu que les exceptions ne s'appliquaient pas. Une fois l'enquête terminée, elle a présenté ses conclusions à la Société, qui a rejeté ses recommandations. La commissaire a donc déposé, le 8 mars 2011, avec le consentement du demandeur, une demande de contrôle judiciaire en vertu de l'article 42 de la Loi sur l'accès à l'information.

Enjeux

  • Le Président a-t-il bien invoqué les exceptions prévues aux articles 18 et 18.1?

Mesures ultérieures

La commissaire doit signifier ses affidavits à la Société canadienne des postes en avril 2011.

Le commissaire ad hoc

William Fenwick West c. La Reine (registre 264962, Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse)

Contexte

En décembre 2001, William Fenwick West a été trouvé coupable de vol qualifié et autres infractions. La Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse a ordonné un nouveau procès, qui a confirmé la culpabilité de M. West relativement à six des neuf infractions dont il était accusé. Celui-ci a porté ces déclarations de culpabilité en appel.

Il a fait une demande d'accès auprès de la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) pour les enregistrements des messages transmis par les services policiers lors de l'évènement. La GRC n'a pas été en mesure de trouver ces enregistrements.

M. West a déposé une plainte auprès du Commissariat. Au cours de notre enquête, nous avons retrouvé certains documents relatifs à sa demande, lesquels ont été communiqués à M. West. Ce dernier a alors fait une deuxième demande d'accès pour des documents relatifs à la transmission des enregistrements. Une deuxième plainte nous a été adressée. Cette plainte s'est avérée non fondée.

Suite à nos enquêtes, M. West a fait deux demandes d'accès auprès du Commissariat, afin d'obtenir une copie de nos dossiers d'enquête relativement à ses plaintes. Le Commissariat a communiqué de l'information, mais a retenu des documents en vertu de l'article 16.1 de la LAI. Cette disposition obligatoire protège les renseignements et documents obtenus lors des enquêtes effectuées par la commissaire.

M. West a donc déposé une plainte au commissaire ad hoc concernant les deux demandes qu'il avait adressées au Commissariat. Le commissaire ad hoc à l'époque, l'honorable W. Andrew McKay, a fait enquête et conclu que les plaintes n'étaient pas fondées. M. West n'a pas demandé de contrôle judiciaire de ces décisions.

Dans son dossier en Cour d'appel et par le biais d'une requête, M. West cherche à obtenir la divulgation de l'information contenue dans les dossiers d'enquête du Commissariat. Dans cette requête, il nomme le commissaire ad hoc et la commissaire comme parties intimées.

Enjeux

  • Cette enquête met en cause la compétence d'une cour d'appel provinciale d'ordonner la divulgation des informations prélevées par le Commissariat en vertu de l'article 16.1 de la LAI.

Mesures ultérieures

L'actuel commissaire ad hoc, John Sims, a embauché un avocat afin de le représenter dans cette affaire. La commissaire et le commissaire ad hoc doivent déposer leurs représentations écrites en mai 2011.

Le cas de William Fenwick West c. La Reine illustre bien la problématique que soulève la fonction du commissaire ad hoc.

Depuis l'adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, le Commissariat est assujetti à la Loi sur l'accès à l'information (LAI). Par conséquent, la commissaire doit répondre aux demandes d'accès à l'information qui lui sont adressées, à l'instar de tout autre responsable d'institution fédérale.

La LAI ne prévoit aucun mécanisme distinct pour enquêter sur les plaintes concernant les décisions prises par la commissaire au sujet des demandes d'accès qu'elle reçoit. Pour éviter qu'elle n'ait à enquêter elle-même sur de telles plaintes, elle a jusqu'ici retenu les services d'un commissaire ad hoc. Le fait que la commissaire le désigne et le rémunère entache d'emblée l'indépendance du commissaire ad hoc. Puisque cette fonction n'est pas expressément prévue par la Loi, elle engendre d'autres problèmes particuliers.

D'abord, l'article 59 de la LAI prévoit de quelle façon la commissaire peut déléguer ses pouvoirs. Selon cet article, le pouvoir de sous-délégation ne peut être octroyé qu'à un commissaire adjoint. Le commissaire ad hoc ne peut donc pas déléguer des pouvoirs à un enquêteur. La commissaire doit le faire pour lui, ce qui constitue une autre entrave à son indépendance. Ainsi, le commissaire ad hoc peut choisir son enquêteur, mais la délégation et le paiement se font au sein du Commissariat.

Deuxièmement, le paragraphe 59(2) pose des restrictions à la commissaire concernant certaines enquêtes. Puisque le commissaire ad hoc n'est ni un cadre ni un employé, elle ne peut lui déléguer les enquêtes sur le refus de divulguer des documents en matière d'affaires internationales et de défense.

Troisièmement, puisqu'un mécanisme d'enquête distinct n'est pas prévu dans la législation, le Commissariat n'a aucune source de financement réservée à cette fonction. Il doit financer le commissaire ad hoc à même son budget de fonctionnement, ce qui peut aussi être considéré comme une entrave à l'indépendance du commissaire ad hoc. Cette situation limite la marge de manœuvre financière du Commissariat, d'autant plus qu'il ne peut contrôler ou prévoir le nombre de plaintes qui seront adressées au commissaire ad hoc. Toute restriction financière imposée au commissaire ad hoc pourrait être perçue comme une atteinte à son indépendance.

Le cas précis du litige impliquant M. West pourrait entraîner des répercussions financières importantes pour le Commissariat. Il doit payer les honoraires de ses propres avocats, en plus des honoraires de l'avocat du commissaire ad hoc.

Un dernier problème se pose dans la mesure où les documents du commissaire ad hoc sont sous le contrôle du Commissariat, alors que ce dernier ne devrait pas avoir accès à ces documents.

Tableaux 1. Dossiers de litige actifs en 2010–2011

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