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II. Création de synergies pour un régime d'accès de premier plan

Compte tenu des attentes grandissantes du public en ce qui a trait à la transparence et à l'ouverture, l'année 2010−2011 a fourni à la commissaire à l'information de nombreuses occasions et tribunes où elle a pu partager son point de vue et son expertise sur les besoins et les moyens permettant de moderniser le régime d'accès. Nous avons aidé le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique dans ses efforts de convergence des initiatives pour une stratégie de transparence gouvernementale et un régime d'accès amélioré. Nous avons collaboré avec un large éventail de partenaires et d'intervenants pour enrichir et partager les connaissances sur les difficultés et les meilleures pratiques. En tant que source centrale et indépendante de connaissance approfondie, le Commissariat est bien positionné pour catalyser l'engagement des intervenants à accroitre la transparence et la reddition de compte.

Assistance aux parlementaires

Parvenir à répondre aux attentes de la population sur la communication opportune et optimale de l'information nécessite une modernisation de la Loi sur l'accès à l'information. À cette fin, les présentations de la commissaire et nos rapports au Parlement en 2010−2011 soulignent et documentent les diverses lacunes et les manquements à la Loi actuelle.

Par exemple, comme il en a été question au chapitre 3, nos fiches de rendement ont exposé les difficultés associées au schéma législatif mis en place en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité (LFR). Les exceptions et exclusions de cette loi, qui sont propres à certaines institutions, empêchent l'application universelle des clauses d'accès à tous les documents détenus par l'institution. Ces limites soulèvent des questions controversées relativement à leur interprétation et, par conséquent, augmentent le risque de plaintes et de litiges. Le 21 mars, la commissaire a comparu devant le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique (ETHI) pour discuter des difficultés d'accès à l'information détenues par Radio-Canada principalement en raison de l'article 68.1, qui a été ajouté à la Loi en vertu de la LFR (voir le chapitre 4). La commissaire croit qu'une réforme de la législation en matière d'accès doit inclure une revue des modifications introduites par la LFR.


RAPPORTS ET COMPARUTIONS DEVANT LE PARLEMENT ET LES COMITÉS PARLEMENTAIRES

15 avril 2010 : Fiches de rendement 2008−2009, une présentation devant le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique (ETHI)

29 avril 2010 : Présentation sur la divulgation proactive devant le Comité ETHI

8 juin 2010 : Présentation du Rapport annuel 2009−2010 et de la nomination au poste de commissaire à l'information, Comité ETHI

14 juin 2010 : Présentation devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires sur les conséquences des mesures fédérales de maîtrise des coûts pour l'accès à l'information

22 juin 2010 : Discours de Suzanne Legault sur sa nomination au poste de commissaire à l'information devant le Sénat en comité plénier

28 septembre 2010 : Conférence pour les parlementaires dans le cadre de la Semaine du droit à l'information 2010

16 novembre 2010 : Présentation sur la transparence gouvernementale devant le Comité ETHI

10 mars 2011 : Présentation et dépôt des fiches de rendement 2009−2010 et du rapport spécial Libre accès : une question d'ouverture

16 mars 2011 : Comment les documents confidentiels du Cabinet sont traités par l'accès à l'information, une présentation devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre

21 mars 2011 : Accès à l'information à Radio-Canada, une présentation devant le Comité ETHI

21 mars 2011 : Dépôt du rapport spécial intitulé Ingérence dans l'accès à l'information, Partie I


 

Le droit d'accès s'est érodé au fil du temps en raison des interdictions prévues à l'article 24 de la Loi, qui ajoute à l'Annexe II diverses clauses provenant d'autres textes législatifs. L'annexe II devrait être revue afin de s'assurer que ces clauses sont des exceptions appropriées et nécessaires à la Loi sur l'accès à l'information.

En mars 2011, notre rapport au Parlement sur un cas d'ingérence politique relativement à l'administration de la Loi a révélé des lacunes additionnelles dans la législation. Ce rapport résulte d'une enquête que nous avons menée concernant une plainte sur l'ingérence dans le traitement d'une demande d'accès par un employé du bureau d'un ministre. Une conclusion clé est que la Loi limite actuellement la capacité de la commissaire de s'assurer que les membres du personnel politique soient tenus responsables de l'ingérence dans les demandes d'accès. Les clauses de confidentialité interdisent à la commissaire de divulguer des renseignements concernant une infraction criminelle possible et de transmettre le cas à l'organisme d'application de la loi approprié. Les articles en question devraient donc être revus afin de permettre à la commissaire de répondre pleinement et de manière appropriée à tous les cas d'ingérence.

L'accès dans le contexte de la transparence gouvernementale

Compte tenu des faits récents, toute réforme législative ou modification devrait être envisagée dans le contexte de la transparence gouvernementale, de l'environnement numérique et des changements progressifs adoptés par d'autres gouvernements.

La Loi sur l'accès à l'information accorde aux citoyens le droit d'accéder à l'information gouvernementale et insiste sur l'obligation juridique des institutions de répondre aux demandes d'information. Toutefois, elle est complètement décalée des principes actuels de transparence gouvernementale qui prônent la divulgation proactive de quantités importantes d'information en format lisible par machine ou réutilisable.

Déjà en janvier 2010, la commissaire avait commencé à participer à des discussions sur la transparence gouvernementale et ses répercussions sur l'accès à l'information1. En avril 2010, elle a abordé le sujet devant le Comité parlementaire permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique (ETHI) lors d'une présentation sur la divulgation proactive. Au cours de cette présentation, elle a insisté sur la nécessité de mettre en place une stratégie de transparence gouvernementale proprement canadienne. La commissaire a de nouveau été invitée devant le Comité ETHI en novembre pour discuter de suggestions concrètes pour atteindre une plus grande transparence. Par conséquent, en janvier 2011, le Comité a entrepris une consultation publique sur la transparence gouvernementale, comprenant les témoignages de nombreux experts influents et de praticiens en matière de données ouvertes du Canada et de l'étranger.

Faire appel au soutien et à l'expertise des pairs

En septembre 2010, la commissaire à l'information et ses homologues de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ont émis une résolution conjointe sur la transparence gouvernementale. Cette résolution historique appelle tous les paliers gouvernementaux à adopter les principes de transparence gouvernementale pour plus de transparence et de reddition de compte. La résolution favorise un changement de paradigme de la divulgation réactive à la divulgation proactive en tant que prémisse à la transparence gouvernementale. Elle fixe également les principes fondamentaux d'une véritable stratégie de transparence gouvernementale.

Vers la fin de l'exercice 2010−2011, nous avons également accéléré nos efforts pour organiser la Septième Conférence internationale des commissaires à l'information, qui sera présidée par le Commissariat conjointement avec l'Association du Barreau canadien en octobre 2011. Cette conférence a pour but d'améliorer l'accès à l'information en partageant les points de vue et l'expérience de diverses instances nationales et internationales tout en augmentant la capacité des commissaires à l'information à exécuter leur mandat. Le programme, qui a pour thème L'accès à l'information : un pilier de la démocratie, a été conçu avec l'aide d'un comité consultatif composé d'éminents praticiens et experts en accès à l'information de différents pays, afin de répondre aux divers besoins de la communauté internationale.


Éléments clés pour une stratégie de transparence gouvernementale

Engagement de la haute direction – Cet engagement se traduit à tout le moins par une déclaration officielle sur l'importante de la transparence gouvernementale. Il donne lieu à une assignation claire de la responsabilité et de la reddition de comptes en matière de coordination, d'orientation et de résultats. Il nécessite aussi la prescription de délais spécifiques.

De vastes consultations publiques continues – Il est essentiel de déterminer quelle information du secteur public intéresse les citoyens et comment ils veulent la recevoir. Par conséquent, le public devrait être encouragé à partager son opinion à l'aide de moyens électroniques. Ce processus devient la base de l'établissement des priorités.

Une information accessible, ouverte et réutilisable – L'information devrait être offerte gratuitement ou à un coût minimal. Elle devrait être offerte dans les formats ouverts standards, avec le support des métadonnées pour faciliter l'exploration, la compréhension et l'interprétation de l'information. Les utilisateurs devraient avoir le droit de réutiliser et d'adapter les données à des fins commerciales, de recherches ou communautaires.

Une considération suffisante de toutes questions pertinentes – Les questions concernant la protection de la vie privée, la sécurité, les droits d'auteur de la Couronne et les langues officielles doivent être prises en considération et résolues.

Des considérations de principe et de politique – Les principes de la transparence gouvernementale devraient être ancrés dans des textes réglementaires et politiques.



Unir nos forces pour instaurer un changement

En septembre, nous avons de nouveau uni nos forces à nos homologues des provinces et territoires pour présenter la Semaine du droit à l'information 2010. Un large éventail d'activités a eu lieu dans les communautés à travers le Canada afin de sensibiliser les citoyens à leur droit d'accéder à l'information du secteur public comme une condition essentielle pour la démocratie et la bonne gouvernance. Cette année, la commissaire adjointe Andrea Neill a visité Iqaluit pour participer à des événements spéciaux organisés par la commissaire à l'information et à la protection de la vie privée du Nunavut Elaine Keenan-Bengts.

Au sein du gouvernement fédéral, nous devons le succès de l'événement aux divers partenariats avec des porte-paroles et des intervenants clés, y compris l'Association du Barreau canadien, le sénateur Francis Fox, la Faculté des affaires publiques de l'Université Carleton et Microsoft Canada. Tous les événements ont connu un bon taux de participation, en personne et par webémission, et ont par la suite été archivés pour la baladodiffusion sur le site Web www.droitalinformation.ca. Plus de 2 100 et 3 500 personnes ont assisté respectivement à la conférence pour les parlementaires et aux assemblées générales par webémission. Plus de 13 000 et 20 400 personnes ont participé respectivement à ces mêmes événements sur Twitter.

Sous le thème La transparence dans l'intérêt public, les groupes d'experts se sont penchés sur les défis inhérents au passage d'une divulgation réactive à une divulgation proactive de l'information du secteur public, particulièrement dans un contexte de sécurité accrue et de restrictions budgétaires. Les conférenciers ont présenté diverses initiatives nationales et internationales de données ouvertes et de transparence gouvernementale tout en soulignant les principes fondamentaux contribuant à leur succès.

En retour, la commissaire et les hauts dirigeants du Commissariat ont été invités à prendre la parole dans plus de vingt événements nationaux et internationaux en 2010−2011. Ils ont assisté à douze de ces événements pour partager le point de vue et l'expertise de la commissaire en tant qu'orateurs principaux ou panélistes. Parmi ceux-ci, mentionnons l'atelier sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels de Terre-Neuve-et-Labrador, la conférence annuelle de l'Association sur l'accès et la protection de l'information du Québec, la conférence de 2010 sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels d'Edmonton, la conférence de 2010 de l'Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels à Ottawa ainsi que le symposium de l'Association du Barreau canadien.

De plus, la commissaire a prononcé un discours lors du Deuxième Forum annuel des DPI du secteur public à Ottawa. Elle a parlé des moyens par lesquels les dirigeants peuvent créer une véritable culture de la transparence au sein du secteur public, notamment en facilitant la convergence entre l'accès à l'information et la transparence gouvernementale. Elle a expliqué l'urgence d'induire ce changement culturel et technologique nécessaire et a insisté sur les bénéfices qui peuvent en résulter, particulièrement en ce qui a trait à l'élaboration des politiques. Toutes les notes d'allocution et les présentations sont accessibles sur le site Web du Commissariat.

Droit à l'information

La transparence dans l'intérêt du public, la Semaine du droit à l'information 2010

En collaboration avec :

  • les Commissariats à l'information des provinces et des territoires

  • l'Association du Barreau canadien

  • la Faculté des affaires publiques de l'Université Carleton

  • le sénateur Francis Fox

  • Microsoft

Avec la participation de :

l'Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (ACAP)

la Canadian Association of Professional Access and Privacy Administrators (CAPAPA)

Une première :

Des séances de clavardage en direct avec les commissaires à l'information de partout au pays.

Événements dans la capitale nationale

Association du Barreau canadien, Symposium du droit de la vie privée et de la protection des renseignements personnels : Droit à la vie privée et droit d'accès à l'information à l'ère de la technologie : L'état du droit canadien en 2010 et à l'avenir.

Conférence pour les parlementaires : Équilibre entre la transparence et la protection de l'information dans l'intérêt public.

Assemblée générale : Libération de l'information : offre ou demande — Quels ensembles de données devraient être priorisés? Comment minimiser les risques? Quels cadres politiques sont nécessaires?

Assemblée générale : Arguments en faveur d'une transparence gouvernementale — Les stratégies à adopter et les avantages des divers projets et initiatives.

Université Carleton :

  • Accès ou excès : Points de vue des journalistes comme médiateurs de l'accès

  • Du principe à la pratique — Pour améliorer l'accès dans la fonction publique

  • L'accès à l'information gouvernementale pour alimenter les travaux de recherche avec la participation de la Revue canadienne Droit et Société

Prix Grace-Pépin de l’accès à l’information

Célébrer les pratiques exemplaires

En septembre 2010, nous avons lancé le prix Grace-Pépin de l'accès à l'information dans tout le Canada, conjointement avec nos homologues des provinces et des territoires. Le prix a été créé à la mémoire de John Grace (1997−2009) et de Marcel Pépin (1942−1999), deux personnalités publiques qui ont grandement contribué à la mise en place et à la promotion des principes de l'accès à l'information au Canada. Chaque année, dans le cadre de la Semaine du droit à l'information, le prix sera remis afin de reconnaître officiellement la contribution exceptionnelle d'une personne, d'un groupe ou d'un organisme à la promotion et au soutien des principes de transparence, de reddition des comptes et du droit du public à accéder à l'information détenue par les institutions publiques.

Travailler sur la scène internationale

Nous tentons aussi de développer et de partager les meilleures pratiques par des initiatives conjointes avec nos homologues étrangers et des organismes internationaux. Tout en aidant d'autres pays et organisations à développer des outils et des instruments efficaces pour instaurer l'accès à l'information, nous améliorons nos activités d'évaluation comparative, ce qui est crucial pour l'avancement de la transparence au pays et à l'échelle mondiale.

Par exemple, en 2010−2011, nous avons conseillé le Conseil chilien pour la transparence pour un projet financé par la Banque mondiale afin d'aider le Conseil à améliorer la transparence et la reddition de compte dans ce pays. Nous avons fourni des données et de l'expertise pour une étude comparative des bureaux d'ombudsmans de cinq pays différents. L'étude analyse les différents problèmes rencontrés par ces bureaux relativement aux questions opérationnelles, aux ressources, à la jurisprudence, aux technologies, à la divulgation proactive, aux communications et aux relations interinstitutionnelles. Les résultats de cette étude feront l'objet d'une discussion à un séminaire international sur la transparence comme élément de modernisation de l'État qui se tiendra au Chili en avril 20112.

En 2009−2010, nous avons collaboré avec d'autres représentants des 35 États membres de l'Organisation des États américains (OEA) au développement d'un modèle de loi sur l'accès à l'information et d'un guide de mise en œuvre pour l'hémisphère occidental. En juin 2010, l'assemblée générale de l'OEA a adopté intégralement le texte de la Loi-type interaméricaine relative à l'accès à l'information publique. L'approbation de cette loi a reçu une vaste couverture médiatique et a eu un effet tangible sur les États dont les parlements discutent de l'adoption d'une législation sur l'accès à l'information.

En septembre 2010, la commissaire à l'information a présidé un groupe de dirigeants des services publics du Canada, du Royaume-Uni, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande qui participait au programme Leadership sans frontières de l'École de la fonction publique du Canada. Nous avons aussi prononcé une allocution devant deux groupes de diplômés latino-américains et antillais qui participaient au volet international du Programme des futurs leaders dans les Amériques. Ces échanges fournissent d'excellentes occasions pour les leaders des services publics actuels et futurs d'apprendre à propos de l'approche utilisée pour trouver des solutions aux questions complexes d'accès à l'information auxquelles sont confrontés les gouvernements.

Mener par l'exemple

Notre secrétariat de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels joue un rôle essentiel dans l'atteinte de nos objectifs en matière de délai et de divulgation optimale de l'information en ce qui concerne les politiques, les activités et les décisions du Commissariat. On retrouve ci-dessous quelques-unes de ses réussites3.

En 2010−2011, nous avons traité 48 demandes d'accès à l'information portant sur les activités du Commissariat et sur d'autres questions, y compris deux demandes non traitées de l'année précédente. De ce nombre, 46 ont été traitées dans un délai de 15 jours, tandis que deux demandes ont été reçues trop tard pour qu'il soit possible d'y répondre avant la fin mars 2011. Tous les documents communiqués ont été produits gratuitement en format CD-ROM. Nous avons aussi reçu 18 demandes électroniques pour de l'information déjà divulguée, auxquelles nous avons répondu dans un délai moyen de 2,5 jours.

Pour une troisième année consécutive, nous avons répondu à une majorité de cas à l'intérieur du délai de 30 jours prévus par la Loi. Aucune demande n'a été dans une situation de présomption de refus. Trois prorogations ont été demandées pour des dossiers nécessitant des consultations auprès d'autres institutions fédérales. Dans chaque cas, nous avons communiqué avec l'institution pour négocier le délai de réponse le plus court possible. Ainsi, nous avons pu nous assurer que les prorogations n'excédaient pas 15 jours. Notre utilisation des prorogations diminue de manière constante, de 10,7 % en 2008−2009, à 9,7 % en 2009−2010, puis à 6,5 % en 2010−2011.

Nous avons reçu 21 demandes de consultation en 2010−2011 comparativement à quatre l'année précédente. Nous avons aussi dû gérer un nombre plus élevé de consultations. Par exemple, nous avons traité une demande pour laquelle nous avons dû faire 34 consultations. Les documents ont néanmoins été fournis au demandeur dans un délai de 30 jours. Le délai moyen pour répondre aux consultations est de neuf jours, ce qui reflète notre engagement à appuyer le processus consultatif tout en nous assurant que les autres institutions n'ont pas à recourir aux prorogations en raison de délais excessifs de notre part.

Aucune plainte n'a été déposée concernant notre traitement de demandes d'accès en 2010−2011. Dans le cadre du processus entourant les fiches de rendement des nouvelles institutions assujetties à la Loi, le commissaire à l'information ad hoc a évalué notre rendement général. Il nous a accordé la note « A » pour le respect de nos obligations et a reconnu le leadership de notre secrétariat de l'AIPRP qui s'assure que les demandes d'accès soient traitées avec efficacité dans l'optique d'offrir le meilleur accès possible. (Voir le chapitre 3.)

Dans le cadre d'un projet pilote, nous avons renoncé au frais de demande de 5 $ pour les demandes d'accès officielles du 1er novembre 2010 au 30 avril 2011. Dans l'esprit de l'obligation de prêter assistance aux demandeurs, cette mesure garantit que les frais de demande ne tiennent pas lieu d'obstacle à l'accès aux documents du Commissariat. Cette mesure nous permet également d'accepter les demandes par courriels et d'empêcher les retards associés au paiement des frais. Les résultats de ce projet pilote seront évalués en 2011−2012.

Dans l'environnement numérique actuel où l'information évolue rapidement, l'accès à l'information prend une nouvelle dimension sous la forme de la divulgation proactive. Ce type de divulgation comprend une diffusion routinière et électronique de l'information du secteur public qui présente un intérêt et une grande valeur pour les Canadiens, et ce, avant qu'elle ne fasse l'objet d'une demande d'accès.

Nous avons entrepris de mettre en ligne un résumé des demandes d'accès traitées, dans les deux langues officielles, avec le nombre de pages d'information divulguée. Les demandeurs ont maintenant la possibilité de demander, par voie électronique, les documents déjà émis lors d'une requête précédente. Ces documents peuvent être fournis rapidement dans la langue dans laquelle les documents ont été créés. Nous avons aussi affiché plus d'information organisationnelle, incluant les statistiques mensuelles des plaintes enregistrées et traitées en format ouvert.


Les six piliers de l'AIPRP au Commissariat

1. Mise en œuvre intégrale de l'obligation de prêter assistance

  • – Exercer le pouvoir discrétionnaire de renoncer aux frais de demande.

  • – Conseiller les demandeurs sur les façons de clarifier leurs demandes afin de permettre une divulgation plus complète et plus rapide.

  • – Accélérer le processus de consultation, s'il y a lieu.

  • – Offrir une diffusion provisoire lorsque la prorogation de délai est nécessaire.

2. Divulgation optimale

  • – Appliquer une présomption de divulgation et tenir dûment compte de l'intérêt du public à l'égard de l'information demandée.

3. Prorogations et délais minimaux

  • – Recourir aux prorogations seulement lorsqu'elles sont inévitables et pour le plus court délai possible.

4. Rapidité des réponses

  • – Publier l'information le plus rapidement possible sans attendre la fin du délai de
    30 jours.

5. Confidentialité du processus d'enquête

  • – S'abstenir de présenter des recommandations aux institutions qui consultent le Commissariat relativement à de l'information qui pourrait faire l'objet d'une enquête subséquente afin d'éliminer toute possibilité de conflit d'intérêts.

6. Protection des renseignements personnels

  • – Garantir la protection, la confidentialité et la sécurité des renseignements personnels conformément à la Loi sur la protection des renseignements personnels.





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