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Comparutions devant les comités parlementaires

Année


Allocution de la commissaire à l’information du Canada par intérim

Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique

Le jeudi 29 avril 2010

Divulgation proactive 

L'allocution prononcée fait foi

Merci de me donner l’occasion de discuter avec vous de la transparence gouvernementale. C’est tout à l’honneur de ce comité d’étudier le sujet afin d’établir comment un gouvernement ouvert pourrait mieux servir la population canadienne.

À titre de commissaire à l’information du Canada par intérim, j’aimerais discuter de la transparence du gouvernement, non pas en tant qu’experte dans le domaine de la diffusion électronique de l'information ou de la technologie de l'information, mais plutôt en tant que personne convaincue de l’urgence pour le gouvernement de prendre l'engagement de communiquer davantage l'information publique et qui croit qu’il est essentiel de concevoir une stratégie globale de transparence gouvernementale pour appuyer cet engagement.

Le Comité a souvent entendu des témoignages sur les défis de l’accès à l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels. La loi est fondamentalement réactive dans la façon de régir l’accès à l’information et reflète la procédure traditionnelle du secteur public. Elle est réactive en ce sens que l’accès est accordé sur demande seulement.

En revanche, chaque jour, de nouvelles initiatives transforment la divulgation réactive en mode proactif. La divulgation proactive s’entend d’un environnement dans lequel l’information est diffusée électroniquement de façon routinière, sauf celle que le gouvernement doit protéger parce qu’elle constitue un danger pour un intérêt public ou privé. Il s’agit d’un milieu dans lequel l’information peut facilement être disponible au public grâce aux progrès de la technologie.

La divulgation proactive est un élément essentiel du concept plus vaste de transparence gouvernementale. La transparence gouvernementale se fonde sur un système dans lequel les dossiers du gouvernement sont accessibles aux citoyens selon une formule de normes ouvertes qui permet une utilisation et une réutilisation illimitées de l’information. C’est ce qui facilite l’engagement public et la participation qui, par ricochet, favorisent une plus grande transparence, une responsabilisation et une confiance accrues dans le gouvernement.

Selon nos examens et nos discussions avec d’autres secteurs de compétence qui pilotent le courant lié à la transparence gouvernementale, les succès sont attribuables à une série de principes bien définis. Afin de piloter la révolution conceptuelle de la divulgation réactive à la divulgation proactive et, au final, à un gouvernement ouvert, il doit exister une stratégie proprement canadienne. Cette stratégie doit refléter les caractéristiques particulières et les besoins en matière d’information de notre société. Dans ce contexte, je vous propose d’étudier cinq principes généraux :

D’abord, il doit y avoir un engagement au sommet de la hiérarchie pour piloter un changement culturel propice à la transparence gouvernementale. À tout le moins, il s’agit d’émettre une déclaration officielle sur la transparence gouvernementale assortie d’objectifs clairs. L’engagement exige également l’attribution des responsabilités en ce qui concerne la coordination, l’orientation et les réalisations attendues. Il exige d’établir des échéanciers précis.

En second lieu, de vastes consultations publiques doivent être tenues. Les citoyens doivent être incités à participer par le truchement de moyens électroniques. Il est essentiel d’établir quelle information gouvernementale le public désire connaître et de quelle façon il souhaite l’obtenir.

En troisième lieu, l’information doit être accessible dans des formats ouverts normalisés et être réutilisable. L’information doit provenir de différentes sources et être intégrée afin de réduire les obstacles inhérents aux structures bureaucratiques.

En quatrième lieu, les questions relatives à la sécurité et aux droits d’auteur de la Couronne doivent être traitées et résolues.

Enfin, les principes de la transparence gouvernementale doivent être ancrés dans les textes réglementaires et les politiques et doivent respecter l’héritage bilingue du Canada.

Il est important de souligner que, bien que notre loi soit antérieure à l'ordinateur personnel, au BlackBerry, à Google, à Facebook et à Twitter, ses objectifs sont néanmoins arrimés au concept de la transparence gouvernementale. L’article 2 de la Loi sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels précise que :

La présente loi vise à compléter les modalités d’accès aux documents de l’administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l’accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public.

En 1997, la Cour suprême du Canada a reconnu et renforcé le droit du public à l’information détenue par le gouvernement comme un droit quasi constitutionnel. Les juges ont convenu que ce principe est nécessaire et essentiel au système démocratique et qu’il permet une participation marquante dans une société juste et libre. Sur la scène internationale, plusieurs régimes progressistes qui reconnaissent la liberté de l’information incorporent ce droit constitutionnel à l’information gouvernementale comme un principe fondamental.

La question est de savoir quelle signification accorder à ces déclarations en 2010, compte tenu des technologies présentes, de la nécessité d’offrir des services publics efficaces et des attentes du public à l’égard du rôle du gouvernement de piloter la transformation vers un gouvernement ouvert. De toute évidence, il n’existe aucune barrière législative pour progresser en ce sens. Le concept est enchâssé dans nos lois sur l’information. La Loi sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels a prévu certains éléments de la transparence gouvernementale dans ses exigences relatives à la description des programmes et des services gouvernementaux et de la rétention de l’information dans un registre central appelé Info Source ainsi qu’à la mise en place de salles publiques de lecture au sein des institutions. La Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada ainsi que les politiques en matière de gestion des dossiers qui y sont associées reposent sur le principe selon lequel de saines pratiques de gestion de l’information permettent aux ministères de mieux répondre aux besoins des Canadiens et des Canadiennes et d’être plus responsables.

Dans son rapport annuel au premier ministre, le greffier du Conseil privé a fait allusion à la révolution conceptuelle lorsqu’il a reconnu que la fonction publique subit des pressions considérables provenant des questions de politiques mondiales, du besoin d’améliorer l’aspect collaboratif du processus décisionnel et de l’impact des changements technologiques constants. M. Wouters a soutenu que la capacité de la fonction publique « de revoir nos méthodes de travail, de planifier, de communiquer aux autres les bonnes idées et de collaborer, que ce soit au sein d'un même ministère ou entre ministères, nous permettra d'obtenir une fonction publique hautement performante ».

Comme première étape au niveau institutionnel, chaque organisation gouvernementale doit recenser les occasions et les moyens de diffuser l’information de façon proactive. Pour y arriver, l’ancien commissaire à l'Information et à la vie privée de la Colombie-Britannique a formulé une recommandation au comité spécial chargé d'étudier la Freedom of Information and Protection of Privacy Act. Il a proposé que la loi soit modifiée afin « d’exiger que les organismes publics utilisent des principes d’accès prescrits dans l’élaboration et l’adoption de tout système ou de tout programme d’information ». [traduction] Si la modification était adoptée, elle exigerait que les institutions incorporent des capacités d’accès et de diffusion de l’information aux nouveaux programmes et services. Ce changement entraînerait non seulement une réponse plus rapide aux demandes d’accès à l’information, mais ouvrirait la porte à l’accès public direct pour certaines catégories d’information gouvernementale et faciliterait la transition d’un accès réactif à l’information à un accès proactif.

Où en sommes-nous au Canada et quelles leçons pouvons-nous apprendre d’autres secteurs de compétence? Au Canada, différentes initiatives d’ouverture gouvernementale de différentes portées surviennent à différents niveaux, mais elles ne jouissent pas d’une coordination et de lignes directrices centralisées.

Dans l’administration fédérale, les mesures visant la divulgation proactive ont été très timides. Il y a près de dix ans, le gouvernement a instauré une politique exigeant que tous les fonctionnaires à partir d’un certain niveau hiérarchique affichent, en ligne, les détails précis de leurs voyages et de leurs demandes de remboursement des frais de déplacement. Désormais, grâce à l’apparition de systèmes et de programmes plus perfectionnés, les organismes gouvernementaux affichent ces renseignements, ainsi que l’information comprenant les dispositions des marchés et des subventions et contributions, relativement bien. Malheureusement, compte tenu de la vitesse à laquelle circule l’information en 2010, ces tentatives de divulgation des renseignements de l’administration fédérale ne sont pas adaptées au contexte actuel, et elles le seront encore moins à l’avenir.

Toutefois, il y a des signes de progrès. Ressources naturelles Canada offre un accès libre à des bases de données pour lesquelles il fallait jusqu’alors payer des droits d’utilisateur coûteux. Son portail de découverte GéoConnexions est un catalogue de métadonnées qui permet aux utilisateurs et aux fournisseurs de données d’accéder à des données géospatiales et géoscientifiques canadiennes et à des services en ligne, de les évaluer, de les visualiser et de les publier. Le public a maintenant accès à un grand nombre des volumineuses bases de données sur l’immigration de Citoyenneté et Immigration Canada. L’objectif est de publier les données les plus recherchées sans que le public ait besoin d’avoir recours à la Loi sur l’accès à l’information. La Défense nationale et l’Agence de promotion économique du Canada atlantique mettent à la disposition du public leurs registres de publications des demandes d’accès à l’information. Mon bureau est en train de modifier notre site Web public pour y inclure les registres de publications, les documents de politique interne, les rapports de recherche et les rapports statistiques. 

Plusieurs gouvernements provinciaux ont donné le ton en plaçant leurs programmes et services dans des portails en ligne et en les rendant interactifs. La Colombie-Britannique a créé un entrepôt de données de recherche qui tire des renseignements de multiples sources de l’administration, extrayant ainsi des données de leurs bases habituelles. Terre-Neuve-et-Labrador a créé le premier système d’extraction de données par Internet pour prendre connaissance des indicateurs socio-économiques du bien-être et les analyser.

En novembre 2009, le Règlement sur la diffusion de l’information et sur la protection des renseignements personnels du Québec est entré en vigueur. Il exige que quinze catégories de renseignements gouvernementaux soient divulguées directement au public par l’intermédiaire des sites Web de l’administration provinciale. Ces catégories comprennent des organigrammes internes, des documents d’intérêt public divulgués conformément à des demandes d’accès à l’information, ainsi que des études, des recherches et des rapports statistiques d’intérêt public. Le règlement vise une vaste gamme d’organismes, des ministères provinciaux aux municipalités en passant par les commissions scolaires et les organismes de santé et de services sociaux.

Au niveau des administrations municipales, il existe un grand nombre d’applications pratiques mises au point à la fois par les municipalités et par les citoyens. Par exemple, Edmonton, Nanaimo, Toronto et Vancouver ont créé des catalogues de données en ligne contenant de l’information sur les réunions du conseil municipal, les rapports d’intervention des pompiers et des services de secours, les calendriers du ramassage des ordures, les horaires des transports en commun et les chiffres concernant les permis de construire. Un grand nombre de ces renseignements, comme les recherches de titres de propriété et les rapports d’inspections sanitaires des restaurants, sont accessibles aux moteurs de recherche ce qui permet au public de récupérer les données et de les utiliser. Ottawa aussi est en train de prendre des mesures pour tirer profit des nouvelles technologies afin d’offrir un plus grand nombre de services.

C’est au niveau des collectivités que se produisent la plupart des initiatives les plus novatrices. Ces initiatives sont une indication du type de renseignements que les Canadiens et les Canadiennes veulent réellement avoir. Dans un récent article du Globe and Mail qu’on pourrait intituler Si vous ne nous parler pas de nos élus, nous le ferons à votre place, David Eaves, gourou de l’ouverture gouvernementale connu à l’échelle mondiale, décrit les nouveaux sites Web conçus par ce qu’il appelle « les activistes de la démocratie numérique ». Il cite en exemple le site openparliament.ca, qui permet au public d’entendre leurs députés, de voir comment ils votent et de chercher des articles associés aux questions débattues. Autre site cité en exemple : howdidtheyvote.ca. On y trouve l’analyse des statistiques concernant les députés telles que le nombre de mots prononcés au cours d’une session, la fréquence à laquelle ils votent à l’encontre de la ligne de parti et les registres de présence.

Il y a beaucoup de leçons à tirer des expériences des autres pays dans la mise en œuvre d’initiatives d’ouverture gouvernementale. L’année dernière, les États-Unis ont lancé leur initiative d’ouverture gouvernementale tant attendue, le gouvernement britannique a pris de vastes engagements en matière d’ouverture gouvernementale dans le cadre de son initiative Smarter Government et le groupe de travail Government 2.0 australien a publié un projet de rapport exhaustif. Essentiellement, les caractéristiques fondamentales qu’ont en commun ces initiatives depuis leur création et durant leur évolution, particulièrement aux États-Unis et au Royaume-Uni, sont qu’elles se fondent toutes sur un leadership solide et de vastes consultations publiques et qu’elles sont maintenues par des répertoires centraux de données appuyés par des outils couramment disponibles pour accéder aux ensembles de données et en tirer parti.

L’initiative d’ouverture gouvernementale américaine montre bien les progrès impressionnants qui peuvent être réalisés lorsque c’est le président qui tient les rênes. Dans nos discussions avec nos collègues américains, ces derniers ont mis l’accent sur la valeur du leadership et de l’engagement provenant des échelons supérieurs. Les objectifs mentionnés étaient parfaitement clairs. Le gouvernement ouvre « les portes et les données » à tous les citoyens afin de favoriser la transparence, la participation et la collaboration. La transparence est cruciale pour fournir aux citoyens de l’information sur ce que fait le gouvernement afin que ce dernier puisse, à son tour, être appelé à rendre des comptes. Elle encourage les journalistes, les chercheurs, les fonctionnaires et le public à examiner de près la façon dont le gouvernement exerce le pouvoir au nom des citoyens et, ce faisant, à l’améliorer. La participation est essentielle en ce sens que le gouvernement doit demander de son propre chef l’expertise de tous les secteurs afin de pouvoir élaborer des politiques en tirant parti de la meilleure information disponible. Enfin, il faut que la collaboration s’installe pour que les fonctionnaires travaillent les uns avec les autres et avec les citoyens dans le cadre de leur travail, qui consiste à régler des problèmes nationaux.

Sur le plan pratique, l’initiative d’ouverture gouvernementale impose aux organismes de publier l’information en ligne, dans un format ouvert, afin qu’elle puisse être extraite, téléchargée, indexée et consultée au moyen des applications de recherche sur le Web communément utilisées. On désigne par format ouvert les renseignements qui ne dépendent pas d’une plateforme, qui sont lisibles par machine et qui sont mis à la disposition du public sans restrictions qui pourraient entraver la réutilisation de cette information. L’organe directeur est le White House Office of Management and Budget (bureau de gestion et de budgétisation de la Maison-Blanche) en collaboration avec le Chief Technology Officer (dirigeant principal de la technologie) et le Chief Information Officer (dirigeant principal de l’information).

Nos collègues ont également insisté sur l’importance d’établir des jalons fermes. Le gouvernement Obama a établi des cibles pluriannuelles et un processus d’évaluation connexe pour mesurer les progrès. Le processus de consultation, la diffusion initiale échelonnée d’ensembles de données des organismes et un rapport intérimaire au public américain ont dû être terminés en décembre 2009, un an à peine après l’entrée en fonction du président.

Le principe du leadership provenant des échelons supérieurs caractérise également les engagements qu’a pris le gouvernement britannique dans le cadre de son initiative Smarter Government. Il a adopté à l’endroit des données publiques des principes fondés sur la diffusion sans frais d’ensembles de données publiques disponibles. Il a promis de diffuser davantage d’information publique, notamment des ensembles de données sur la santé, la météo et la circulation, en vertu de licences ouvertes qui permettent la réutilisation, y compris la réutilisation à des fins commerciales.

Le groupe de travail Government 2.0 australien a publié son projet de rapport sur la façon de rendre l’information gouvernementale davantage accessible et utilisable. Le groupe de travail est parti du principe que l’information du secteur public est une ressource nationale et que sa diffusion selon les modalités les plus permissives possible optimisera sa valeur économique et sociale et renforcera une saine démocratie. Il recommande que l’information du secteur public soit gratuite, fondée sur des normes ouvertes et librement réutilisable. Comme les données du gouvernement australien sont assujetties à des restrictions du droit de reproduction de la Couronne, semblables à celles du Canada, le groupe de travail a recommandé de diffuser les données gouvernementales sous une « creative Commons attribution licence ». Cela signifie que le gouvernement conserve le droit de reproduction, mais cède gratuitement les œuvres sous licence pour qu’elles soient réutilisées, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir d’autres permissions ou de verser de dédommagement. Seule la mention de la source est obligatoire. Cette approche est un moyen efficace de libérer les œuvres du gouvernement sans qu’il soit nécessaire de modifier la loi.

Le Canada doit faire vite pour adopter le principe de gouvernement ouvert et, par le fait même, pour encourager la participation des citoyens, tout particulièrement celle des jeunes. Les détracteurs pourraient affirmer que l’adoption rapide de ce principe représente des difficultés inacceptables; toutefois, les États-Unis ont appris, après divers essais et erreurs, que ces difficultés peuvent être atténuées en mettant en place une stratégie souple permettant les ajustements et prévoyant de multiples occasions de rétroaction.

Je suis d’avis que le gouvernement devrait présenter la transformation en un gouvernement ouvert comme étant dans le meilleur intérêt de ce pays et de son peuple. La transformation peut reposer sur une solide direction, des consultations publiques, une plus grande accessibilité et sur le fait que nous soyons bien résolus à régler les enjeux législatifs et de politiques. On peut prendre appui sur le fait que le Canada est un des pays les plus connectés au monde.

En 2010, la démocratie, l’efficience du gouvernement et la prospérité nationale se partagent les mêmes exigences fondamentales. Les citoyens, les experts et les entrepreneurs doivent avoir plus facilement accès aux données courantes et pertinentes qui relèvent de la sphère publique, et ils doivent pouvoir interagir avec ces données et les réutiliser à leur gré. Je reprends ici un passage tiré d’un excellent rapport préparé par Deloitte et intitulé Unlocking Government: How Data Transform Democracy 

[Traduction]
Les dirigeants gouvernementaux ont l’occasion de combiner la débrouillardise des citoyens et des entrepreneurs en ligne avec le pouvoir des données concrètes afin de réaliser plus efficacement leur mission. Dans une ère où l’information est reine, la réussite ou l’échec des gouvernements pourrait bien reposer sur leur capacité de saisir cette occasion.

M. le Président, les membres de mon bureau et moi serions heureux d’aider le Comité avec son importante tâche qui consiste à faire progresser le mouvement du gouvernement ouvert, et ce, dans les limites de notre mandat et de nos ressources. Une fois de plus, je vous suis reconnaissante de m’avoir permis de vous parler de cette question aujourd’hui.