2012-2013 3. Appliquer d’importants principes de droit
La Loi sur l’accès à l’information a pour principe fondamental que les décisions relatives à la communication de renseignements doivent être examinées par un organisme indépendant du gouvernement. Le premier niveau d’examen est celui auquel procède le Commissariat à l’information par le biais de ses enquêtes. Le deuxième niveau est celui de la Cour fédérale, une fois notre enquête terminée et les conclusions communiquées, et ne concerne que les cas de refus d’accès. Les litiges engagés en vertu de la Loi peuvent l’être dans les cas suivants :
- Lorsque nous concluons qu’une plainte est fondée et que l’institution ne donne pas suite à notre recommandation de communiquer les renseignements, nous pouvons, avec le consentement du demandeur, adresser une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale.
- Lorsqu’il reçoit notre rapport d’enquête, le plaignant peut lui-même adresser une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale s’il n’est pas satisfait des résultats de l’enquête.
- La Loi prévoit également un mécanisme par lequel un tiers peut demander le contrôle judiciaire de la décision d’une institution de communiquer des renseignements que le tiers souhaite retenir.
Nous pouvons également participer à d’autres types d’instances judiciaires :
- Nous pouvons demander l’autorisation d’intervenir dans des affaires ayant trait à l’accès à l’information.
- Nous pouvons aussi être appelés à défendre les compétences ou les pouvoirs de la commissaire.
Nous avons également suivi de près d’autres dossiers susceptibles d’avoir une incidence sur le Commissariat ou l’accès à l’information en général, notamment les dossiers mis de l’avant en vertu de l’article 44 de la Loi dans lesquels des tiers remettent en question les décisions des institutions de communiquer les renseignements demandés.
Voici un résumé des décisions rendues lors de cette dernière année ainsi que les dossiers en cours.
Décisions
Une question de protocole
Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile) et al. 2012 CF 877 (Cour fédérale) (T-146-11, T-147-11) et A-375-12 (Cour d’appel fédérale)
Consulter également « Question de protocole » dans notre rapport annuel 2010–2011.
Un demandeur désirait obtenir une copie du protocole entre la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) et le ministère de la Justice (Justice) concernant les principes d’inscription et d’examen de documents de la GRC dans le cadre de litiges civils.
Le demandeur a fait deux demandes pour obtenir ce protocole, une auprès de la GRC et l’autre auprès du ministère de la Justice. Dans les deux cas, les responsables ont refusé de remettre ce protocole en invoquant les mêmes exceptions prévues aux articles 21 (avis au gouvernement) et 23 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information (LAI).
Le demandeur a porté plainte au Commissariat pour ces deux demandes. La commissaire a fait enquête et a rejeté l’application des exceptions. Une fois les enquêtes terminées, elle a présenté ses conclusions aux institutions, qui ont rejeté ses recommandations. La commissaire a donc déposé, avec le consentement du demandeur, des demandes de contrôle judiciaire en vertu de l’article 42 de la LAI.
Dans ce dossier, les questions en litige étaient les suivantes : Est-ce que le protocole contient des renseignements visés par le secret professionnel des avocats? Le cas échéant, est-ce que le pouvoir discrétionnaire a été convenablement exercé? Est-ce que le protocole contient des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale? Le cas échéant, est-ce que le pouvoir discrétionnaire a été convenablement exercé?
Décision de la Cour fédérale
Selon la Cour fédérale, le protocole n’est pas une communication visant à demander ou à fournir un avis juridique, il ne satisfait donc pas au second volet du test élaboré pour déterminer ce qui est visé par le secret professionnel. Le protocole représente une entente imposant des obligations aux deux parties. Il a été négocié et est signé par les deux parties et il ne contient aucun conseil. L’exception prévue à l’article 23 ne trouve pas application.
De plus, selon la Cour, le protocole ne contient pas de conseils au sens de l’exception de l’article 21 puisqu’il constate une entente intervenue entre les parties. L’exception prévue à l’article 21 ne s’applique donc pas.
Compte tenu que la Cour a conclu que les documents n’étaient pas visés par les exceptions, il n’était pas nécessaire de se prononcer sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire puisque les défendeurs (GRC et Justice) n’avaient pas ce pouvoir. Par conséquent, le protocole doit être divulgué.
Les ministres ont porté cette décision en appel.
Décision de la Cour d’appel fédérale
La Cour d’appel fédérale a convenu que quatorze des dix-sept paragraphes du document ne sont pas protégés par le privilège du secret professionnel de l’avocat, parce que ces paragraphes énoncent [traduction] « une politique opérationnelle négociée et convenue après qu’un avis juridique eut été obtenu et que les mesures de protection nécessaires eurent été prises, eu égard à l’objet inhérent au privilège ». Il est impossible de dire si ce document est fondé sur un avis juridique antérieur. En conséquence, la communication du document n’a pas pour effet de dévoiler le contenu d’un avis juridique antérieur.
Cependant, la Cour d’appel a conclu que les trois premiers paragraphes du document révèlent la teneur d’un avis juridique, parce qu’ils énoncent à des fins de mise en contexte le contenu de certaines obligations juridiques de la Couronne fédérale.
La Cour d’appel a ordonné la communication des quatorze derniers paragraphes et le renvoi des trois autres paragraphes aux deux institutions pour qu’elles exercent leur pouvoir discrétionnaire à la lumière des motifs qu’elle a exposés dans son jugement.
Les parties ont jusqu’au 17 juin 2013 pour déposer une demande d’autorisation d’en appeler de ce jugement auprès de la Cour suprême du Canada, si elles désirent le faire.
L’exercice de la discrétion
Ministre du Patrimoine canadien c. Jim Bronskill et Commissaire à l’information du Canada (intervenant) 2012 CAF 250, dossier A-364-11, Cour d'appel fédérale
Consulter également « Dates d’expiration » dans notre rapport annuel 2010–2011 : et « Exceptions discrétionnaires et paragraphe 15(1) » dans notre rapport annuel 2011-2012 : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/annual-reports-rapports-annuel_2011-2012_7.aspx.
Le journaliste Jim Bronskill a demandé à Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de lui fournir les dossiers de sécurité de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) au sujet de Tommy Douglas, décédé il y a plus de 20 ans.
BAC a fourni au demandeur des documents qui comportaient de nombreux passages supprimés en vertu de l’article 15 (Affaires internationales et défense) et de l’article 19 (Renseignements personnels) de la Loi sur l’accès à l’information. Le demandeur a porté plainte à cet égard.
Suite à notre enquête, nous avons conclu, en nous fondant sur les représentations des parties en cause, que l’application des exceptions était valable. Le demandeur a demandé un contrôle judiciaire.
Décision de la Cour fédérale
La Cour a déterminé que BAC n’a pas démontré que la divulgation des renseignements engendrerait un « risque vraisemblable de préjudice probable ». La Cour a jugé que les suppressions faites par BAC dans les documents manquaient de constance et a fourni un tableau [annexe] énumérant les documents retenus à tort dont BAC devra tenir compte au moment où il réexaminera les dossiers.
La Cour a fourni une liste non-exhaustive de facteurs à prendre en considération dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 15, notamment le délai écoulé entre la création du dossier et la demande, la divulgation publique préalable des renseignements et la valeur historique du dossier.
En ce qui a trait à l’exercice du pouvoir discrétionnaire, la Cour a estimé que BAC n’avait pas fait la preuve d’un exercice raisonnable.
La Cour fédérale a ordonné que la question soit retournée à BAC afin qu’elle puisse examiner les dossiers en suspens à la lumière du tableau en annexe et en fonction de l’esprit de la décision, notamment la liste de facteurs à prendre en considération lors de l’exercice du pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 15. La Cour a également ordonné à BAC d’indiquer, par écrit, à M. Bronskill si elle avait des renseignements supplémentaires sur Tommy Douglas à sa disposition.
Décision de la Cour d’appel fédérale
En sa qualité d’intervenante, la commissaire à l’information a exposé, dans son mémoire, les différents facteurs qu’une institution fédérale doit considérer pour l’exercice de sa discrétion le cas échéant.
Lors de l’audience où cette question n’a pas été abordée en raison des concessions faites par les avocats de l'appelant, et plus particulièrement de celle selon laquelle l'importance historique des documents en cause constitue une considération valable dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire, la Cour n’a vu aucune raison de modifier le jugement, hormis sur les éléments suivants.
D’abord, la Cour d’appel a supprimé le tableau figurant à l’annexe du jugement. Aussi, une des conclusions de l’ordonnance qui ordonnait à BAC d’indiquer si elle disposait de renseignements supplémentaires a été modifiée afin d’en préciser la portée.
Finalement, la Cour d’appel a mentionné que vu « ces conclusions, il n'est pas nécessaire que nous procédions à l'examen des motifs du juge de première instance. Par conséquent, nous ne voudrions pas que l'on pense que nous avons souscrit à ses motifs. »
L'appel a été accueilli.
M. Bronskill a demandé l’autorisation d’en appeler de cette décision à la Cour suprême du Canada (35118), demande qui a été rejetée le 28 mars 2013.
Rôle du Commissaire ad hoc
West v. Sa Majesté la Reine 2012 NSCA 112. (Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse, registre 264962)
Consulter également « Le commissaire ad hoc » dans notre rapport annuel 2010–2011: et « Motion prévue à l’article 683 du Code criminel ») dans notre rapport annuel 2011-2012.
Dans le cadre de procédures criminelles le mettant en cause, M. West a fait des demandes d’accès auprès de la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) pour obtenir des documents. Suite aux réponses de la GRC, il a déposé des plaintes auprès du Commissariat. Au cours de notre première enquête, nous avons retrouvé certains documents relatifs à sa demande, lesquels ont été communiqués à M. West. Pour ce qui est de la deuxième plainte, elle s’est avérée non fondée.
Suite à nos enquêtes, M. West a fait deux demandes d’accès auprès du Commissariat, afin d’obtenir une copie de nos dossiers d’enquête relativement à ses plaintes. Le Commissariat a communiqué de l’information, mais a retenu des documents en vertu de l’article 16.1 de la LAI qui protège les renseignements et documents obtenus lors des enquêtes effectuées par la commissaire.
M. West a donc déposé une plainte au commissaire ad hoc concernant les deux demandes qu’il avait adressées au Commissariat. Le commissaire ad hoc a fait enquête et conclu que les plaintes n’étaient pas fondées. M. West n’a pas demandé de contrôle judiciaire de ces décisions.
Dans son dossier en Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse, M. West cherchait à obtenir la communication de l’information contenue dans les dossiers d’enquête du Commissariat. Dans sa requête en communication, il a nommé le commissaire ad hoc et la commissaire comme parties intimées.
Dans cette affaire, la commissaire à l’information a plaidé que la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse n’avait pas compétence pour ordonner la divulgation d’information demandée par le biais d’une demande d’accès en vertu de la LAI. La Cour fédérale détient cette compétence exclusive.
La requête en communication a été rejetée. Selon la Cour, M. West devait demander le contrôle judiciaire des décisions de la commissaire sur ses demandes d’accès en vertu de l’article 41 de la LAI, ce qu’il n’a pas fait. La Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse n’a pas compétence pour ordonner la communication de cette information. Les parties n’ont pas porté cette décision en appel.
Dossiers en cours
Les frais et les documents électroniques
Commissaire à l’information du Canada c. Procureur général du Canada T-367-13
La commissaire à l’information a déposé, auprès de la Cour fédérale, une demande de renvoi afin que cette dernière détermine si les institutions fédérales peuvent exiger le paiement des frais de recherche et de préparation relatifs à des documents électroniques répondant à une demande d’accès.
Cette procédure de renvoi, fondée sur l’article 18.3 de la Loi sur les Cours fédérales, permet à un office fédéral, telle la commissaire, de renvoyer, dans le cadre d’une enquête, une question de droit devant la Cour fédérale pour audition et jugement.
Suite à une plainte concernant les frais demandés par le ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences pour la recherche et la préparation de documents électroniques, la commissaire a fait enquête et a recommandé que l’institution cesse d’exiger le paiement de tels frais. La recommandation a été rejetée par la ministre.
Cette même question se pose également dans plusieurs autres enquêtes de la commissaire. Consulter, par exemple, « “Frais / Droits » dans notre rapport annuel 2011–2012.
Dans le cadre de ce renvoi, la commissaire soutient que les institutions fédérales ne bénéficient pas d'une assise législative leur permettant d'exiger de tels frais lorsque les documents demandés sont en format électronique. La Cour fédérale est donc appelée à fournir son interprétation législative de l’article 11 de la Loi sur l’accès à l’information et de l’alinéa 7(2) du Règlement sur l’accès à l’information.
Le 12 mars 2013, le procureur général a déposé un avis de requête en radiation.
Une longue prorogation de délai
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale (T-92-13)
(Voir le sommaire de cette enquête.)
Le 9 décembre 2010, le ministère de la Défense nationale a reçu une demande d’accès pour tous les documents relatifs à un contrat spécifique, toutes les communications entre certains employés et aussi avec le Ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux concernant le contrat. Le demandeur désirait aussi les communications entre certains individus concernant une compagnie et la vente de surplus militaires en Uruguay.
Le ministère a avisé le demandeur qu’elle prorogeait le délai pour répondre à la demande de 1 110 jours.
Suite à une plainte du demandeur indiquant que ce délai était déraisonnable, la commissaire a fait une enquête et a déterminé que les prescriptions de l’article 9 pour les prorogations de délai n’avaient pas été rencontrées. La commissaire a alors recommandé au ministre qu’il s’engage à répondre à la demande au plus tard le 28 février 2013. Le 6 novembre 2012, le ministre a informé la commissaire qu’il ne pouvait pas s’engager à répondre à la demande dans le délai recommandé.
En décembre 2012, la commissaire a informé le demandeur qu’elle considérait que la prorogation de 1 110 jours était invalide et constituait un refus présumé du ministre de communiquer les documents demandés.
La commissaire a donc déposé, avec le consentement du demandeur, une demande de contrôle judiciaire (en vertu de l’article 42 de la LAI).
La commissaire affirme que la prorogation de délai est déraisonnable et donc non valide. Aussi, la commissaire prétend que la prorogation est contraire à l’obligation du ministre de prêter assistance aux demandeurs et incompatible avec le droit quasi-constitutionnel des demandeurs d’avoir accès aux documents relevant des institutions fédérales.
Dans ce dossier, la commissaire demande à la Cour une déclaration selon laquelle le ministre a fait défaut à son obligation de donner accès aux documents dans les délais prescrits ce qui équivaut à une décision de refus. Elle demande aussi à la Cour d’ordonner au Ministre de répondre à la demande dans les 30 jours du jugement.
La question en litige est la suivante : la prorogation de délai de 1 110 jours est valide, ou constitue-t-elle un refus permettant à la Cour fédérale d’ordonner la divulgation ?
La commissaire a déposé son dossier le 15 mai 2013.
L’application d’exceptions
Commissaire à l’information du Canada c. Ministre des Pêches et des Océans (T-2061-12)
Le 24 juillet 2007, un demandeur a fait une demande au Ministère des Pêches et des Océans pour obtenir des documents et rapports sur l’évaluation d’une soumission pour des navires de patrouilles semi-hauturier.
Le ministre a invoqué les exceptions prévues aux articles 18(d) (intérêts économiques du Canada) et 21 (avis au gouvernement) de la LAI
Suite à une plainte du demandeur, la commissaire a fait une enquête et a rejeté l’application des exceptions. Une fois l’enquête terminée, elle a présenté ses conclusions au ministre, qui a rejeté ses recommandations. La commissaire a donc déposé, avec le consentement du demandeur, une demande de contrôle judiciaire (en vertu de l’article 42 de la LAI).
La question en litige est la suivante : le ministre peut-il invoquer les exceptions des articles 18(d) et 21?
Le 19 mars 2013, la commissaire a déposé une requête pour obtenir une ordonnance de confidentialité.
Par la suite, le ministre a divulgué tous les renseignements conformément aux recommandations de la commissaire, qui s’est désistée de cette demande le 8 mai 2013.
Renseignements de tiers (1)
Nuisance Wildlife Control Inc. c. Ministre des Affaires étrangères, Procureur général et Commissaire à l’information du Canada (T-2030-12)
Dans ce litige, Nuisance Wildlife Control Inc. a déposé une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 44 de la LAI afin d’empêcher la communication de certains documents par la Commission de la capitale nationale.
Nuisance Wildlife prétendait que les documents ne devaient pas être communiqués en vertu des articles 17 (sécurité des individus), 19 (renseignements personnels) et 20 (renseignements de tiers). Dans le cadre de sa demande, Nuisance Wildlife a déposé une requête en confidentialité visant à exclure du dossier public tous les documents déposés dans le cadre du litige.
La commissaire était d’avis que la confidentialité était appropriée pour protéger uniquement les documents visés par une exception ou susceptibles de l’être. Suite aux représentations des parties, le 11 janvier 2013, la Cour a accepté la position de la commissaire et a émis une ordonnance de confidentialité limitée.
Nuisance Wildlife s’est désistée de sa demande le 17 janvier 2013 et tous les documents faisant l’objet de la demande d’accès ont été divulgués.
Renseignements de tiers (2)
Porter Airlines inc. c. Procureur général et Commissaire à l’information du Canada (T-1768-11). Consulter également « Nouveaux dossiers » dans notre rapport annuel 2011–2012.
Cette demande de la société Porter Airlines se fonde sur l’article 44 de la LAI pour contester la décision de Transports Canada de divulguer certains documents. Porter Airlines prétend que les documents ne devraient pas être communiqués en vertu de l’article 20 (renseignements de tiers) de la LAI. Aussi, Porter Airlines remet en question la légalité des décisions prises par Transports Canada pour cette demande d’accès.
La commissaire a d’abord été impliquée suite à une plainte du demandeur que Transports Canada n’avait pas répondu à la demande dans le temps prescrit. La commissaire a conclu au bien-fondé de cette plainte puisque Transports Canada n’avait pas respecté les délais prescrits par la LAI et n’avait pas respecté son devoir de prêter assistance.
Dans ce dossier, la commissaire à l’information a déposé un mémoire axé sur l'obligation des institutions de répondre aux demandes d'accès en temps utile et, étant donné que le demandeur d'accès n'a toujours par reçu de réponse à sa demande, demande effectuée en septembre 2010, la commissaire demande à la Cour de se prononcer sur l'application de l'exception et d'ordonner la communication des documents ne tombant pas sous le coup d'une exception.
L’audience est prévue pour le 30 mai 2013.
Le secret professionnel des avocats
Louis Dufour c. Procureur général du Canada et Commissaire à l’information du Canada (T-1298-10)
Le 28 novembre 2008, le demandeur fait une demande au ministère de la Justice pour obtenir les montants dépensés dans divers dossiers de cour.
Le ministre a refusé de lui remettre la majorité des documents, invoquant l’article 23 (secret professionnel de l’avocat)
Suite à une plainte, la commissaire a fait enquête et elle a conclu que le refus du ministre était justifié. Le demandeur a fait une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 41 de la LAI.
La question en litige est la suivante : le ministre peut-il invoquer l’exception de l’article 23?
Les contre-interrogatoires ont été complétés en mars 2013.