2. Enquêtes

La commissaire à l’information représente le premier niveau d’examen indépendant des décisions du gouvernement en ce qui concerne les demandes d’accès à l’information du secteur public. La Loi sur l’accès à l’information exige que la commissaire enquête sur toutes les plaintes qu’elle reçoit.

En 2014-2015, la commissaire a reçu 1 738 plaintes et en a fermé 1 605. L’écart par rapport au nombre total de plaintes réglées en 2013-2014 est attribuable à deux raisons. Premièrement, il y a eu une complexité accrue de certaines enquêtes en 2014-2015 (comme il est expliqué au chapitre 1), qui ont mobilisé l’attention d’un bon nombre d’enquêteurs. Deuxièmement, il y a eu une réduction des ressources financières disponibles.

Le délai de règlement médian global à partir de la date d’attribution d’un dossier à un enquêteur était de 83 jours.

À la fin de l’exercice, la commissaire avait un inventaire de 2 234 dossiers de plaintes à régler.

L’annexe A contient plus de données statistiques concernant les plaintes reçues et réglées par la commissaire en 2014-2015.

Sommaire de la charge de travail, de 2010-2011 à 2014-2015

  2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015

Plaintes reportées de l’exercice précédent

2 086

1 853

1 823

1 798

2 090

    Nouvelles plaintes reçues

1 810

1 460

1 579

2 069

1 738

    Nouvelles plaintes déposées par la commissaireNote de bas de page 1

18

5

17

12

11

Total des nouvelles plaintes

1 828

1 465

1 596

2 081

1 749

    Plaintes abandonnées pendant l’exercice

692

641

399

551

416

    Plaintes réglées pendant l’exercice

18

34

172

193

276

    Plaintes réglées pendant l’exercice, avec conclusion

1 351

820

1 050

1 045

913

Total des plaintes fermées pendant l’exercice

2 061

1 495

1 621

1 789

1 605

Total des plaintes en inventaire à la fin de l’exercice

1 853

1 823

1 798

2 090

2 234

Version texte

Cette infographie montre le résultat des dossiers en médiation dans le projet pilote de médiation de 2014-2015.

Dans l’ensemble, 70 % des dossiers choisis pour ce projet ont été réglés par l’intermédiaire de la médiation, avec les résultats suivants :

12 % des dossiers dont la portée a été réduite
22 % des dossiers ont été fusionnés avec d'autres
2 % des dossiers ont été réglés
34 % des dossiers ont été abandonnés

Médiation

En 2014-2015, la commissaire a mené un projet pilote portant sur un processus de règlement plus rapide de certaines plaintes par l’intermédiaire de la médiation, sans recours à une enquête complète.

Sur les 318 dossiers choisis aux fins du projet, 70 % ont été réglés par l’intermédiaire de la médiation, avec les résultats suivants :

  • réduction du champ;
  • groupement avec des dossiers similaires;
  • règlement avec le consentement des parties;
  • abandon.

Par exemple, le champ d’un dossier a été réduit dans le cas d’une plainte contre Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, qui, à l’origine, devait comporter environ 11 500 pages, mais qui a été réduit à 500 après des discussions avec le plaignant. Dans un autre dossier contre Industrie Canada, environ 4 700 pages ont été réduites à 10. En plus de diminuer la charge de travail des institutions et de la commissaire et de permettre à l’enquêteur de se concentrer sur des documents de plus grande importance pour le plaignant, la réduction de la portée de la plainte accélère souvent le traitement des dossiers.

Lorsque la commissaire groupe des dossiers, il s’agit habituellement de plaintes multiples d’une seule personne contre une institution unique, qui souvent portent sur le même sujet ou des sujets semblables. En groupant des dossiers, la commissaire peut déterminer quels renseignements sont les plus importants pour le plaignant et se concentrer sur ceux-ci, ce qui rend le travail plus efficace. Par exemple, la commissaire a groupé 25 dossiers de plaintes contre l’Agence du revenu du Canada (ARC) et les a réglés ensemble, au même moment.

Une plainte est réputée réglée lorsque l’institution et le plaignant conviennent de fermer le dossier sans faire une enquête complète. Par exemple, à la suite d’une réunion entre les représentants de la commissaire et des fonctionnaires de la Banque du Canada et d’une correspondance entre le Commissariat à l’information du Canada, l’institution et le plaignant, la Banque a accepté de divulguer tous les documents liés à une plainte sur l’ inconduite alléguée d’un employé. Dans un autre cas, un plaignant a consenti au règlement d’une plainte contre Citoyenneté et Immigration Canada après avoir été invité à confirmer que le document que l’institution proposait de divulguer était bien celui qu’il recherchait.

Une plainte peut être abandonnée en tout temps à l’issue d’un processus de médiation ou en cours d’enquête. Notamment, dans le cadre d’une médiation concernant une plainte contre le ministère de la Défense nationale, un enquêteur a découvert que certains documents demandés par un plaignant pouvaient être obtenus auprès des tribunaux. Le plaignant a reçu les documents en question et la plainte a été abandonnée. Dans un autre cas, la commissaire a établi qu’elle avait déjà traité une plainte similaire à une plainte contre la Banque du Canada, qui s’était soldée par la divulgation de documents supplémentaires. Le plaignant a été satisfait des documents divulgués et a donc abandonné sa plainte.

L’accès à l’information en temps utile, une obligation fondamentale de la Loi

À l’ère des médias sociaux et des nouvelles en continu, les demandeurs s’attendent à obtenir un flux ininterrompu de renseignements par un simple clic. Malheureusement, les délais de réponse à leurs demandes d’accès à l’information sont loin d’être à la hauteur de leurs attentes.

À cet égard, la réponse à une question parlementaire écrite soumise au printemps 2015 indique que de nombreuses institutions avaient des demandes actives datant de plusieurs années, la plus ancienne remontant à janvier 2009. De plus, les réponses à 58 % des 251 demandes mentionnées étaient en retard, malgré les longues prorogations de délai demandées par les institutions dans certains cas.

Réponses de moins en moins rapides aux demandes d'accès à l'information

Selon les dernières statistiques annuelles du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, l’accès en temps utile aux renseignements du gouvernement est encore loin d’être une réalité à maints égards (chiffres de 2013-2014) :

  • Moins de demandes traitées dans un délai de 30 jours. La proportion des demandes réglées dans un délai de 30 jours par les institutions a baissé en 2013-2014, passant de 65 % (en 2012-2103) à 61 %.
  • Plus de réponses tardives aux demandes. La proportion des demandes auxquelles les institutions ont répondu après le délai est montée à 14 %, comparativement à 11 % en 2012-2013.
  • Prorogations de délai plus longues pour les réponses aux demandes. Entre 2012-2013 et 2013-2014, la proportion des prorogations de délai de plus de 120 jours a augmenté, passant de 13 à 19 %. Au cours de la même période, la proportion des prorogations de délai de moins de 30 jours a baissé, passant de 34 à 21 %.

Le recours à de longues prorogations et le dépassement des échéances témoignent du manquement des institutions à l’une de leurs obligations les plus fondamentales aux yeux de la Loi, à savoir l’accès en temps utile.

En 2014-2015, la commissaire a enregistré 569 plaintes concernant des retards et mettant en cause 47 institutions. Les plaintes concernant un retard découlent du défaut de respecter le délai de réponse aux demandes ou des prorogations de délai pour le traitement des demandes.

La prochaine partie porte sur les enquêtes notables portant sur la rapidité du traitement que la commissaire a menées en 2014-2015.

Parcs Canada

La commissaire a cherché à déterminer pourquoi Parcs Canada n’a pas respecté l’échéance de mars 2014 pour répondre à une demande de renseignements sur l’achat d’une propriété en Ontario. Au cours de son enquête, la commissaire a appris que le retard était attribuable en partie à l’expert en la matière de Parcs Canada, qui a transmis les documents demandés au bureau d’accès un mois après le délai de réponse au demandeur. De plus, à différents moments, le dossier a été oublié au bureau d’accès.

En cours d’enquête, la commissaire a demandé à plusieurs reprises à Parcs Canada de donner une date de réponse au demandeur. À chaque occasion, la commissaire a jugé que le délai proposé était trop long et que trop de temps était prévu pour chaque étape du processus de réponse, notamment les 11 semaines prévues pour l’obtention des approbations internes. Après que la commissaire eut recommandé au directeur général de communiquer les documents, l’institution s’est engagée à les communiquer en janvier 2015.

Dans la foulée de cette plainte et d’autres plaintes analogues, la commissaire a entrepris une enquête systémique en 2014-2015 afin d’examiner la méthode de traitement des demandes d’accès à Parcs Canada.

Retards des réponses au directeur parlementaire du budget

Par ailleurs, trois enquêtes sur des plaintes menées par le directeur parlementaire du budget ont révélé des retards dans le processus de réponse. Celui-ci fournit des analyses indépendantes des finances publiques nationales, des estimations et des tendances de l’économie canadienne. Il s’est plaint auprès de la commissaire des retards dans la transmission de renseignements par diverses institutions sur l’incidence possible des mesures de compression annoncées dans le budget de 2012 sur les niveaux de services.

Un accès retardé est un accès refusé

Dans son rapport spécial au Parlement sur la modernisation de la Loi sur l’accès l'information, la commissaire a recommandé d’apporter des modifications visant à favoriser le traitement en temps utile :

  • restreindre à 60 jours les prorogations de délai pour répondre aux demandes, et obtenir l’autorisation de la commissaire pour en prendre de plus longues;
  • autoriser les prorogations de délai, sous réserve de l’autorisation de la commissaire, lorsque les institutions reçoivent plusieurs demandes d’un même demandeur dans une période de 30 jours;
  • remplacer l’exception relative aux renseignements sur le point d’être publiés par une prorogation de délai couvrant la période de publication, et obliger l’institution à communiquer les renseignements s’ils n'ont pas été publiés à l’expiration de l’échéance;
  • habiliter la commissaire à obliger les institutions à communiquer des documents aux demandeurs.

Le directeur parlementaire du budget a tout d’abord demandé aux sous-ministres de lui transmettre ces renseignements hors du régime d’accès à l’information en avril 2012. À l’été 2013, comme il avait reçu peu de réponses à ses demandes, le directeur a demandé les mêmes renseignements par la voie officielle du régime d’accès à l’information. Malgré tout, plusieurs institutions, dont Pêches et Océans Canada, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et Environnement Canada, n’ont pas transmis les renseignements à temps.

Dans le cadre de ces enquêtes, la commissaire a relevé diverses circonstances propices aux retards. Ces trois dossiers recèlent plusieurs des difficultés souvent à l’origine des retards : piétinement au bureau d’accès; prorogations de délai inutilement longues pour faire des consultations sur un nombre relativement réduit de pages; consultations menées l’une après l’autre et non simultanément.

Pour régler ces plaintes, la commissaire a demandé aux trois institutions concernées de soumettre un plan de travail et de fixer une échéance de réponse au demandeur. Pêches et Océans Canada a répondu en février 2015, et la GRC et Environnement Canada en mars 2015.

Contrer la culture du retard

Contrer la culture du retard qui alimente les plaintes concernant les délais de réponse exige l’engagement de la haute direction des institutions, y compris à l’échelon des sous-ministres et des ministres. Cet engagement est essentiel pour assurer un leadership uniforme et continu. La commissaire a formulé quelques recommandations sur les délais de réponse dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi afin d’instaurer un cadre législatif de responsabilisation à cet égard (se reporter à l’encadré « Un accès retardé est un accès refusé. »). On s’attend par ailleurs à ce que la décision de la Cour d’appel fédérale dans Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, 2015 CAF 56 accroisse la rigueur du processus d’utilisation et de justification des prorogations de délai (se reporter à « La culture du retard »). En 2015-2016, la commissaire publiera un avis consultatif sur son application de la décision de la Cour d’appel fédérale dans le cadre de ses enquêtes.

Optimisation de la communication dans une optique de transparence et de responsabilité

La Cour suprême du Canada a conclu que l’« objet général » de la Loi sur l’accès à l’information était de favoriser la démocratie (se reporter à Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403 au para. 61). L’accès à l’information détenue par les institutions fédérales permet aux citoyens de participer de manière utile au processus démocratique et renforce la responsabilité du gouvernement.

« Le régime actuel ne permet pas au public de demander des comptes au gouvernement. Il ne faut pas nécessairement en rejeter la responsabilité sur les personnes chargées d’administrer le système, c’est-à-dire les responsables du traitement de vos demandes d’accès. La Loi elle-même accorde manifestement la priorité à la protection de l’information détenue par le gouvernement. » [traduction]

— Allocution de Suzanne Legault, commissaire à l'information, devant des étudiants de l’Université Carleton lors de la Semaine du droit à l’information de 2014

Ce droit d’accès n’est toutefois pas absolu. La Loi précise que ce droit général d’accès peut être restreint par une série d’exceptions précises et limitées.

De l’avis de la commissaire, les exceptions actuelles au droit d’accès compromettent l’équilibre entre le droit du public de savoir et le besoin du gouvernement de protéger certains renseignements précis et limités. En raison des larges exceptions et exclusions prévues dans la Loi,il n’est pas rare que l’on refuse de communiquer plus de renseignements que nécessaire pour protéger les intérêts en jeu.

Cette conclusion est étayée par les taux de divulgation à l’échelle du gouvernement. Le pourcentage de demandes donnant lieu à la divulgation de tous les renseignements par les institutions a diminué de façon marquée au fil des ans.

Le graphique qui suit présente les statistiques concernant les exceptions les plus souvent invoquées dans les plaintes enregistrées par la commissaire en 2014-2015.

Exceptions invoquées fréquemment dans les plaintes de refus enregistrées en 2014-2015

Exceptions invoquées fréquemment dans les plaintes enregistrées en 2014-2015

Remarque : La somme de tous les pourcentages peut dépasser 100 %, car une seule plainte peut faire appel à plusieurs exceptions.

Version texte

La présente figure est un graphique à bandes verticales représentant les exceptions les plus fréquemment évoquées dans les plaintes de refus enregistrées en 2014-2015.  L’axe des X évoque les exceptions selon l’article de la Loi alors que l’axe des Y représente le nombre de plaintes de refus dans lesquelles les exceptions furent évoquées, en tant que proportion du nombre total de plaintes de refus enregistrées.

Les résultats sont :

  • Renseignements personnels (article 19) : 329 plaintes (ou 52,9 % des plaintes de refus) évoquaient cette exception;
  • Avis et recommandations au gouvernement (article 21): 219 plaintes (ou 35,2 %) évoquaient cette exception;
  • Enquêtes (article 16) : 216 plaintes (ou 34,7 %) évoquaient cette exception;
  • Renseignements de tiers (article 20) : 146 plaintes (ou 23,5 %) évoquaient cette exception;
  • Affaires internationales (article 15): 135 plaintes (ou 21,7 %) évoquaient cette exception;
  • Secret professionnel des avocats (article 23) : 125 plaintes (ou 20,1 %) évoquaient cette exception.

Article 19 : Renseignements personnels

L’article 19, qui prévoit une exception obligatoire à l’égard des renseignements personnels, est de loin le plus souvent invoqué par les institutions dans leurs réponses à une demande d’accès (plus de 20 000 fois en 2013-2014). Plus de la moitié (53 %) des plaintes de refus enregistrées par la commissaire en 2014-2015 (soit 329) mentionnent l’article 19.

Modernisation de l’article 19

Dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi, la commissaire donne les recommandations suivantes au sujet de l’article 19 :

  • obliger les institutions à demander, chaque fois qu’il est raisonnable de le faire, le consentement de la personne à laquelle les renseignements personnels se rapportent, et de les divulguer obligatoirement lorsque ce consentement est obtenu;
  • autoriser les institutions à divulguer les renseignements personnels concernant un particulier décédé à son conjoint ou à un de ses proches parents pour des motifs de compassion;
  • permettre la divulgation de renseignements personnels lorsque cela ne constitue pas une violation injustifiée à la vie privée;
  • exclure de la définition de « renseignements personnels » les coordonnées d’affaires des employés non gouvernementaux.

La Loi sur la protection des renseignements personnels, définie les « renseignements personnels » comme « renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable ». Cette définition est incluse par renvoi dans la Loi sur l’accès à l’information.

L’article 19 contient des cas où la divulgation de renseignements personnelsest autorisée. Notamment, lorsque l’individu que les renseignements concernent consent ou lorsque le public y a accès.

Application trop large de l’article 19

Tout en reconnaissant le caractère obligatoire de l’exception, la commissaire n’en constate pas moins que les institutions l’ont appliquée de manière beaucoup trop large dans bien des cas.

L’un des exemples les plus flagrants de cette application trop large en 2014-2015 concerne une demande de documents liés à la saisie par des agents de la GRC d’armes à feu mal entreposées dans des maisons touchées par le déluge de High River, en Alberta, en 2013. Invoquant l’article 19, la GRC a refusé de communiquer des renseignements indiquant l’emplacement où les armes avaient été récupérées dans chaque maison. La description de ces emplacements était tantôt vague (« dans la maison »), tantôt très précise (« dans le placard de la chambre principale » ou « sous le lit, dans la chambre »). La GRC a prétendu que la communication de pareils renseignements pourrait permettre d’identifier les propriétaires. La commissaire n’était pas d’accord avec la GRC. À la suite de l’enquête de la commissaire, la GRC a communiqué les renseignements.

Obtention du consentement

L’article 19 autorise les institutions à communiquer des renseignements personnels une fois que la personne concernée y a consenti. Toutefois, la Loi est muette quant aux situations dans lesquelles une institution doit demander ce consentement. Certaines personnes refusent de donner leur consentement, mais, lorsque ce consentement est obtenu, il arrive souvent que plus de renseignements soient communiqués au demandeur. Dans le cadre de deux enquêtes complétées en 2014-2015, la commissaire a recommandé aux institutions de demander le consentement des personnes à communiquer des renseignements personnels les concernant. Dans la première affaire, le ministère de la Défense nationale a demandé le consentement de huit personnes de communiquer leur nom et la note obtenue dans un concours d’embauche. Les personnes ont refusé de donner leur consentement. En revanche, 10 participants à des réunions avec le ministère des Finances Canada portant sur des modifications envisagées à la Loi de l’impôt sur le revenu ont consenti à la communication de leurs renseignements personnels, et des renseignements supplémentaires ont été communiqués au demandeur.

Communication de renseignements pour des motifs de compassion

La commissaire est souvent saisie de plaintes de proches parents en quête de renseignements sur le décès d’un être cher. Leurs plaintes portent souvent sur le refus d’une institution de communiquer des renseignements en vertu de l’article 19. Dans ces situations, la commissaire recommande souvent à l’institution d’envisager la communication des renseignements pour des motifs de compassion, si l’intérêt public est servi et s’il n’y a pas d’atteinte déraisonnable à la vie privée du défunt. C’est ce qu’a recommandé la commissaire à la suite de son enquête sur une plainte concernant le refus de la GRC d’accorder l’accès à des renseignements sur un accident de travail mortel. La GRC a consulté le Commissariat à la protection de la vie privée sur ce dossier. Le demandeur, un parent du défunt, a ensuite reçu des documents supplémentaires de la GRC.

Renseignements accessibles au public

Les coordonnées d’affaires des employés non gouvernementaux constituent des renseignements personnels dont la communication est interdite en vertu de l’article 19 (Commissaire à l’information du Canada c. Ministre des Ressources naturelles, 2014 CF 917; se reporter à la section « Qu’entend-on par « renseignements personnels »? »).

Une plainte concernant le refus de Santé Canada de communiquer les coordonnées d’affaires d’employés non gouvernementaux mettait en cause la communication des noms et des coordonnées des participants à une étude sur les effets possibles des éoliennes sur la santé. Selon l’institution, étant donné que certains participants n’étaient pas des fonctionnaires, elle était tenue de protéger leurs renseignements personnels. Or, le paragraphe 19(2) autorise la communication de renseignements personnels déjà accessibles au public. L’enquêteur a conclu qu’une bonne partie des renseignements visés étaient affichés sur le site Web de Santé Canada, même si l’institution a affirmé qu’ils ne s’y trouvaient pas au moment de la demande. Santé Canada a par la suite communiqué les renseignements au demandeur.

Article 21 : Avis et recommandations au gouvernement

Restriction du champ d’application de l'article 21

Dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi, la commissaire a recommandé les mesures suivantes pour restreindre le champ d’application de l’article 21 :

  • élargir la liste des exemples de renseignements non visés par l’article 21 aux données factuelles, aux sondages d’opinion, aux enquêtes statistiques, aux évaluations, aux prévisions économiques, ainsi qu’aux directives ou lignes directrices à l’intention des employés d’une institution publique;
  • réduire l’échéance de l’application de l’exception de 20 à cinq ans ou à la date où la décision visée par l’avis a été prise, selon la première éventualité;
  • ajouter un critère relatif au risque vraisemblable de préjudice.

Dans son rapport, la commissaire recommande en outre d’inclure l’obligation pour les institutions de tenir compte de la primauté générale de l’intérêt public d’une divulgation avant de se prévaloir de l’une des exceptions de la Loi. Les institutions devraient être tenues expressément de prendre en compte des facteurs comme les objectifs en transparence du gouvernement, les effets sur l’environnement, la santé ou la sécurité publique, et la question de savoir si les renseignements révèlent des violations des droits de la personne ou permettent de protéger le droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité d’une personne. Étant donné le type de renseignements visés par l’article 21, le critère de la primauté de l’intérêt public s’avérerait particulièrement utile pour optimiser la divulgation, la transparence et la responsabilisation.

En vertu de cette disposition, les institutions peuvent refuser de communiquer une panoplie de renseignements liés à l’élaboration des politiques et à la prise de décisions. Il est d’intérêt public de protéger de tels renseignements afin de permettre aux fonctionnaires de donner au gouvernement des avis complets, en toute liberté et en toute franchise. Il est également d’intérêt public que les citoyens aient accès à toute l’information qui leur est nécessaire pour participer à la vie démocratique et demander des comptes au gouvernement.

En 2013-2014, les institutions ont invoqué cette exception près de 10 000 fois. Plus du tiers (35 %) des plaintes de refus enregistrées par la commissaire en 2014-2015 (soit 219) concernent l’article 21.

Au terme de ses enquêtes, la commissaire est souvent parvenue à la conclusion que les institutions avaient appliqué l’article 21 trop largement et qu’elles n’étaient pas en mesure de prouver que les renseignements faisaient partie de l’une des catégories protégées au titre de l’exception.

Lettres partisanes sur un site Web

Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) s’est fondé sur l’article 21 pour refuser de divulguer une bonne partie des communications et du matériel d’information à propos de l’affichage de lettres partisanes sur le site Web de la défunte Agence canadienne de développement international. La plaignante souligne qu’elle avait déjà fait des demandes similaires, mais qu’elle n’avait jamais été témoin d’un tel traitement des documents.

Dans le cadre de son enquête, la commissaire a conclu que certains renseignements non communiqués  n’avaient pas lieu de faire l’objet de l’exception prévue à l’article 21. Par exemple, le MAECD a refusé de communiquer des données factuelles, lesquelles ne tombent pas dans les paramètres de l’article 21. Qui plus est, le MAECD a caviardé des détails qu’il a pourtant communiqués dans d’autres documents. En réponse aux recommandations de la commissaire, le MAECD a communiqué plus de renseignements à l’auteure de la demande.

Retrait du financement au Réseau canadien de l’environnement

Environnement Canada a invoqué une exception prévue à l’article 21 pour refuser de divulguer la majeure partie d’une note d’information au ministre de l’Environnement concernant un éventuel retrait du financement du Réseau canadien de l’environnement. Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de cette réponse. Aux dires de l’institution, le contenu de la note d’information portait essentiellement sur un avis et des recommandations au ministre. Cependant, l’enquête de la commissaire a révélé qu’aucune exception ne s’appliquait à une partie du contenu et elle a recommandé à l’institution de procéder à un examen détaillé des documents. À la lumière de cette recommandation, Environnement Canada a revu son approche à l’application de l’article 21 et, dans certains cas, a exercé son pouvoir discrétionnaire de divulguer des renseignements supplémentaires. Au bout du compte, l’institution a refusé de divulguer seulement les renseignements expressément protégés. Les renseignements supplémentaires divulgués englobaient de l’information générale ou contextuelle liée à la décision, aux en-têtes et aux renvois aux pièces jointes.

Financement des programmes liés à la violence contre les femmes autochtones

Restriction du champ d'application de l’article 16

Dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi, la commissaire remarque que l’alinéa 16(1)c), qui prévoit la non-divulgation de renseignements dont la divulgation risquerait de nuire aux activités destinées à faire respecter des lois ou au déroulement d’enquêtes, assure l’équilibre entre la protection des renseignements concernant l’application de la loi et le droit d’accès. En conséquence, elle a recommandé l’abrogation des autres dispositions de l’article 16, notamment celles qui touchent des types d’enquêtes précises.

Une demande d’accès concernait des renseignements détenus par le ministère de la Justice du Canada sur la violence contre les femmes autochtones qui avaient été créés au cours d’une période précise. Dans sa réponse, l’institution invoquait l’article 21 pour refuser de communiquer des documents d’approbation et des demandes de financement associés à deux programmes sur la violence contre les femmes autochtones. L’enquête de la commissaire lui a permis d’établir que l’institution avait appliqué très largement l’article 21. La commissaire a conclu que la plupart des renseignements non divulgués ne satisfaisaient pas aux exigences de l’exception, et elle a demandé à l’institution de revoir sa décision. Conséquemment, l’institution a renoncé à appliquer l’article 21 dans certains cas. Dans d’autres cas, elle a pris en compte le passage du temps et le fait que la décision liée au financement avait été prise, et elle a exercé son pouvoir discrétionnaire de divulguer plus de renseignements. Finalement, presque tous les renseignements demandés ont été communiqués, à l’exception de renseignements précis et limités.

L’enquête a eu un autre résultat positif : l’institution a changé sa façon de traiter les demandes d’accès portant sur des documents de subvention et de contribution. L’institution a également affirmé qu’elle ajouterait une mention à la section « Conditions » du formulaire de demande aux programmes en cause indiquant que les renseignements contenus dans la demande seraient divulgués si une demande d’accès à leur égard était reçue, à l’exception des renseignements personnels.

Article 16 : Enquêtes

Cette disposition prévoit la non-divulgation de renseignements liés à l’application de la loi. L’article 16 s’applique aux activités d’un grand nombre d’organismes fédéraux, dont la GRC, le Service canadien du renseignement de sécurité et l’Agence du revenu du Canada (ARC).

Les institutions ont invoqué l’article 16 plus de 7 900 fois en 2013-2014. La disposition a été invoquée dans 35 % des plaintes de refus que la commissaire a enregistrées en 2014-2015 (216 dossiers).

Il est dans l’intérêt public de protéger les renseignements visés par cette disposition pour garantir la bonne marche des activités d’application de la loi, ainsi que leur divulgation, si elle est justifiée, pour permettre à la population canadienne de demander des comptes.

Activités politiques d’organismes de bienfaisance enregistrés

En 2014-2015, la commissaire a enquêté sur une plainte contre l’ARC concernant des lettres transmises à des organismes de bienfaisance pour leur rappeler les limites encadrant leurs activités politiques. En réponse à une demande d’accès, l’ARC a refusé de communiquer un document de deux pages contenant des directives sur la rédaction des lettres à transmettre, arguant que cette divulgation risquait de compromettre d’éventuelles mesures d’application de la Loi de l’impôt sur le revenu. La commissaire, après avoir questionné l’ARC concernant son application de l’article 16 aux renseignements procéduraux, a déterminé que l’institution ne pouvait pas étayer ses prétentions de préjudice consécutif à la communication des documents. L’ARC a transmis les deux pages au demandeur.

Préjudice à une enquête close

Il n’est pas rare que les institutions invoquent l’article 16 pour ne pas divulguer des renseignements risquant de nuire au déroulement d’une enquête. C’est l’avenue qu’a empruntée la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) pour justifier son refus de communiquer un dossier d’enquête complet, sans prendre la peine de déterminer s’il était possible de retenir certains renseignements précis et de divulguer le reste. Au cours de l’enquête sur la plainte dont elle a été saisie par suite de ce refus, la commissaire a appris que l’institution avait refusé de communiquer le dossier en dépit du fait qu’une décision avait été rendue, bien que l’affaire n’était pas officiellement close dans le système de gestion des cas. La commissaire a soulevé la question de savoir comment la divulgation des documents demandés pouvait compromettre le déroulement d’une enquête qui, essentiellement, était terminée. Le demandeur a finalement reçu les documents, mais seulement après avoir soumis une seconde demande, à la suggestion de la CCDP.

Article 20 : Renseignement de tiers

Cette disposition vise à protéger les renseignements commerciaux de tiers, y compris les secrets commerciaux. Le gouvernement recueille des renseignements de tiers de diverses manières, notamment lors de processus concernant des subventions, des contributions ou de processus contractuels, dans le cadre de la conformité réglementaire ou par des partenariats public-privé. La Cour suprême du Canada a souligné que les renseignements de tiers pourraient souvent avoir besoin d’être protégés, puisqu’ils « peuvent avoir une certaine valeur pour les concurrents [...] et leur [...] divulgation [...] pourrait même en venir à décourager la recherche et l’innovation » (se reporter à Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3 au para. 2). En même temps, les échanges avec les entités du secteur privé devraient être aussi transparents que possible pour des raisons de responsabilisation.

Trouver le juste équilibre avec l’article 20

Dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi, la commissaire a recommandé que l’article 20 comprenne une analyse en deux volets. Cette analyse permettrait de ne pas divulguer les renseignements de tiers dans les cas suivants :

  • les renseignements appartiennent à une catégorie précise;
  • la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de causer un tort précis, comme une atteinte sérieuse à la compétitivité d’un tiers ou à sa situation financière, ou encore, d’interrompre la communication volontaire de renseignements similaires à l’institution.

Afin d’encourager la divulgation maximale, la commissaire a également recommandé que la Loi mentionne explicitement que les institutions sont tenues de divulguer les renseignements lorsque le tiers concerné y consent.

De plus, elle recommande que les institutions ne soient pas autorisées à appliquer l’article 20 pour les renseignements relatifs aux subventions, aux prêts et aux contributions que les tiers reçoivent du gouvernement, puisque les Canadiens ont le droit de savoir comment sont dépensés les fonds publics.

En 2013-2014, les institutions ont invoqué cette disposition 5 300 fois. Cette dernière a été mentionnée dans environ le quart (24 %) des plaintes de refus (146 dossiers) que la commissaire a enregistrées en 2014-2015.

Renseignements exclusifs

Une personne a présenté une demande auprès de partenariats public-privé (PPP Canada) pour obtenir les documents relatifs à ses ententes avec une entreprise, Geo Group Inc., un fournisseur de services correctionnels ainsi que de services de détention et de réinsertion sociale. L’institution a refusé l’accès à certains documents, se référant à l’article 20. Pendant son enquête, la commissaire a appris qu’on avait demandé la position de Geo Group au sujet de la divulgation des renseignements par téléphone seulement. La position de Geo Group à ce moment était que les renseignements en question étaient de nature exclusive et que leur divulgation nuirait à la capacité de l’entreprise à commercialiser ses services.

 

La commissaire a questionné la pertinence de l’utilisation de l’article 20 par PPP Canada et sur le processus entrepris pour consulter Geo Group. En vertu de l’article 27, une institution a l’obligation d’aviser le tiers de son intention de communiquer les documents le concernant et lui donner la possibilité de communiquer par écrit leurs observations. Le tiers doit disposer de 20 jours pour fournir ces observations.

À la suite de l’enquête de la commissaire, une consultation pertinente a été entreprise avec Geo Group, suivant laquelle PPP Canada a décidé qu’une partie des renseignements devraient, en fait, être divulgués. (Geo Group Inc. a eu la possibilité de faire une demande de révision judiciaire de la décision, mais ne l’a pas fait). La commissaire a ensuite demandé, une seconde fois, à PPP Canada de reconsidérer sa position consistant à retenir les autres renseignements en vertu de l’article 20, ce qui a été fait. En fin de compte, l’institution a divulgué aux demandeurs l’essentiel de l’information qu’elle avait auparavant refusé de divulguer.

Atteinte aux intérêts commerciaux

En 2013, l’Agence de la consommation en matière financière du Canada a publié un article sur les paiements par téléphone cellulaire et sur la protection des consommateurs au Canada. Dans cet article, les auteurs mentionnaient une étude de l’Agence portant sur les habitudes de communication des Néo-Canadiens et de la population autochtone vivant en milieu urbain. Une personne a présenté une demande pour obtenir une copie de cette étude. En réponse à cette demande, l’institution a refusé de communiquer 100 des 106 pages du document, invoquant l’article 20. L’institution a pris position, en se basant sur les observations du tiers qui a préparé l’étude, Environics Analytics, selon lesquels les renseignements assujettis à une exception étaient de nature exclusive et que leur divulgation porterait atteinte à leurs intérêts commerciaux. Cependant, la commissaire a constaté, au cours de son enquête, que l’institution ne pouvait pas se fonder sur les risques de préjudice. La commissaire a expliqué à l’institution les critères à rencontrer afin d’appliquer l’article 20, après quoi l’institution a accepté de revenir à la tierce partie afin de revoir sa position. Par la suite, l’institution a communiqué des renseignements supplémentaires au demandeur.

 

Précisions à propos de l’article 15

Dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi, la commissaire a recommandé le remplacement, à l’article 15, du terme « affaires » par « négociations » et « relations » pour préciser quels sont les aspects des échanges internationaux du Canada dont la divulgation des renseignements porterait des préjudices.

Puisque les institutions se fient au statut de la classification des données historiques pour justifier la non-divulgation en vertu de l’article 15, la commissaire a aussi recommandé que le gouvernement soit légalement tenu de déclassifier régulièrement les renseignements pour faciliter l’accès.

Article 15 : Affaires internationales

Cette disposition porte sur les renseignements assujettis à une exception pour divulgation qui, s’ils sont divulgués, risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives.

Les institutions ont invoqué l’article 15 plus de 11 100 fois en 2013-2014, soit une hausse de 4 % par rapport à 2012-2013. La disposition a été invoquée dans 22 % des plaintes de refus que la commissaire a enregistré en 2014-2015 (135 dossiers).

Contribution à une conférence et données du budget

En 2014-2015, la commissaire a enquêté sur une décision du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) qui refusait de divulguer, en vertu de l’article 15, le montant de sa contribution à une conférence à l’Université Laval et le budget annuel de son programme de liaison-recherche. Lors de son enquête, la commissaire a découvert que le SCRS n’avait pas fourni suffisamment de preuves pour démontrer que la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de porter préjudice aux efforts déployés à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives. De plus, la commissaire a appris que le logo du SCRS était affiché sur le programme d’activités du congrès, lequel avait été publié sur Internet, ce qui avait rendu sa participation à l’événement connue du public. À la lumière de l’enquête de la commissaire, le SCRS a accepté de divulguer le montant de sa contribution à la conférence, mais il retient toujours les données du budget de son programme de liaison-recherche. La commissaire est toujours en désaccord avec le SCRS à propos de son refus à communiquer ces renseignements, mais le plaignant n’a pas donné son consentement pour que la commissaire puisse déposer une demande pour une révision judiciaire.

Restriction de l’application de l’article 23

Dans son rapport spécial portant sur la modernisation de la Loi, la commissaire a recommandé que l’article 23 ne s’applique pas aux montants totaux des honoraires d’avocat.

Elle a également recommandé l’imposition d’un délai de 12 ans aux institutions pendant lequel elles peuvent refuser de communiquer des renseignements en vertu de l’article 23 relativement au privilège de la consultation juridique, commençant lorsque la dernière mesure administrative a été prise dans le dossier.

Article 23 : Secret professionnel des avocats

Cette disposition s’applique aux renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client.

Les institutions ont invoqué l’article 23 près de 2 250 fois en 2014-2015. La disposition a été mentionnée dans 20 % des plaintes de refus que la commissaire a enregistrées en 2014-2015 (125 dossiers).

L’article 23 constitue une exception discrétionnaire qui s’applique tant aux renseignements privilégiés comme les consultations juridiques qu’aux documents préparés pour l’objet principal d’un litige existant, envisagé ou prévu. Contrairement à ce dernier privilège, celui de la consultation juridique est illimité dans le temps. Il arrive parfois, dans un contexte gouvernemental, qu’il soit d’intérêt public de divulguer des renseignements protégés par le secret professionnel afin de garantir une meilleure transparence et une plus grande responsabilité. Conséquemment, lorsqu’elles exercent leurs pouvoirs discrétionnaires pour refuser de communiquer les renseignements protégés par le secret professionnel, les institutions doivent prendre en compte tous les facteurs pertinents, comme l’âge des renseignements, leur teneur et leur valeur historique.

Documents de valeur historique

La question de la protection des documents historiques en vertu de l’article 23 a été soulevée lors d’une enquête, en 2014, concernant Bibliothèque et Archives Canada. La demande portait sur des renseignements datant de la Première Guerre mondiale et concernait une demande à la Cour suprême portant sur les raisons pour lesquelles un soldat avait été détenu et jeté en prison pour avoir refusé d’obéir aux ordres durant son service militaire. Le demandeur avait du mal à comprendre pourquoi l’institution avait divulgué des documents personnels liés au soldat, mais qu’elle ne divulguerait pas ceux liés au travail du gouvernement pour se préparer à l’audience du tribunal dudit soldat.

Le demandeur s’est plaint à la commissaire, qui a demandé à Bibliothèque et Archives Canada de réviser les dossiers. Cela s’est conclu par la divulgation d’une page sur quatre. Les pages restantes étaient un avis légal du ministère de la Justice datant de 1918. Cet avis légal portait sur la signification du terme « internement » dans ce qui était alors l’article 62 d’une version aujourd’hui abrogée de la Loi sur la Cour suprême. L’avis légal se réfère à la jurisprudence, certaines datant des années 1800, ainsi que des lois datant de 1914, comme la Lunacy Act (Loi sur l’aliénation mentale) et la Hospitals for the Insane Act (Loi sur les hôpitaux d’aliénés). Ces deux lois ont été abrogées il y a des décennies.

La commissaire a constaté que l’institution avait adéquatement déterminé que le privilège de la consultation juridique s’appliquait à l’avis juridique, mais qu’elle n’avait pas pris en compte tous les facteurs pertinents, pour et contre la divulgation, notamment l’âge et la valeur historique des renseignements lorsqu’elle a décidé de refuser de les communiquer.

Tout au long de l’enquête, l’institution, selon l’avis du ministère de la Justice du Canada, a refusé de lever le secret professionnel des documents, malgré le fait qu’ils sont âgés de près de 100 ans.

À la lumière des facteurs pertinents favorables, la commissaire a conclu son enquête en recommandant au ministre du Patrimoine canadien que les trois pages soient divulguées. La réponse du ministre a été de saisir le bibliothécaire et archiviste du Canada de l’affaire, puisque le pouvoir de divulgation a été délégué à l’institution. Le bibliothécaire et archiviste du Canada a répondu que les trois pages seraient divulguées.

L’article 23 et les honoraires d’avocat

Souvent, on demande à la commissaire d’enquêter sur des plaintes portant sur le refus des institutions à communiquer les renseignements sur la facturation des conseillers juridiques.

Un de ces dossiers concernait le Pont Blue Water Canada, lequel refusait de communiquer la totalité d’un document de deux pages qui comprenait une lettre de présentation et un état de compte d’un cabinet d’avocats. La commissaire n’approuvait pas l’application du secret professionnel pour ces documents. Après examen, l’institution est tombée d’accord avec la commissaire; le secret professionnel ne s’appliquait pas à la lettre de présentation, et cette dernière a été divulguée au demandeur. Relativement à l’état de compte, la commissaire a informé l’institution que le fait de divulguer des frais totaux facturés (tels qu’ils apparaissent à l’état de compte) tend à fournir des renseignements neutres et que leur divulgation ne révèle pas de renseignements protégés. Depuis, l’institution a divulgué ces montants totaux au demandeur.

Limites du paragraphe 10(2)

Afin de restreindre le mauvais usage du paragraphe 10(2), la commissaire a recommandé, dans son rapport spécial sur la modernisation de la Loi, que la disposition doive se limiter à quelques cas très précis, par exemple : lorsque la divulgation des renseignements causerait un préjudice à un État étranger, lorsque qu’elle réduirait la volonté d’une organisation de fournir au gouvernement du Canada des renseignements à titre confidentiel, lorsqu’elle causerait préjudice aux activités d’application de la loi ou lorsqu’elle nuirait à la sécurité des individus.

Le ministère de la Justice du Canada est fréquemment visé par des plaintes quant à ses refus de communiquer les montants de frais juridiques. Dans deux enquêtes conclues par la commissaire en 2014-2015, la position de l’institution était que les renseignements pouvaient faire l’objet d’une exception en vertu de l’article 23 parce que le litige auquel ils étaient liés était en cours. En revanche, la commissaire a établi, en se basant sur la jurisprudence, que la divulgation de ces renseignements ne révèlerait aucun renseignement confidentiel. Le résultat de ces enquêtes a été que plus de renseignements, y compris les frais totaux, ont été divulgués aux demandeurs.

Autres enquêtes importantes

Ne pas confirmer ou nier l’existence d’un document

Le paragraphe 10(2) de la Loi permet aux institutions, lorsqu’elles n’ont pas l’intention de communiquer un document, de ne pas confirmer ou nier l’existence d’un document. Lorsqu’elles donnent un avis à un demandeur à l’effet qu’elles invoquent le paragraphe 10(2), les institutions doivent également mentionner quelles sont les exceptions pour lesquelles elles pourraient raisonnablement refuser de divulguer le document, s’il existait.

Depuis 2012-2013, la commissaire a reçu 50 plaintes à propos de l’usage que font les institutions du paragraphe 10(2). La moitié de ces plaintes ont été faites en 2014-2015.

Le paragraphe 10(2) a été prévu pour résoudre les situations dans lesquelles la simple confirmation de l’existence (ou de la non-existence) d’un document aurait pour effet de révéler des renseignements protégés en vertu de la Loi. Cela peut comprendre, notamment, l’identité des cibles du SCRS ou les activités des enquêteurs de la GRC.

Toutefois, les enquêtes de la commissaire ont relevé plusieurs exemples d’utilisations inappropriées du paragraphe 10(2) par les institutions. Par exemple, le ministère de la Justice du Canada a invoqué cette disposition dans sa réponse à une demande pour obtenir une lettre du ministre des Affaires étrangères du Costa Rica, dans laquelle ce dernier demandait des renseignements à l’institution, et la réponse de l’institution. Grâce à son enquête, la commissaire a appris que les autorités costaricaines avaient essentiellement reconnu publiquement que les renseignements en question avaient été demandés au ministère de la Justice du Canada. En conséquence, l’institution a cessé d’invoquer le paragraphe 10(2) et elle a divulgué les documents au demandeur, bien que ceux-ci étaient sujets à de nombreuses exceptions.

Dans un autre cas, le MAECD invoquait le paragraphe 10(2) dans sa réponse à une demande de renseignements à propos de la visite d’un fonctionnaire consulaire canadien dans un camp d’internement en Afghanistan. La commissaire a découvert, grâce à son enquête, que le fonctionnaire avait réellement visité le camp et que ce sont les affaires publiques de l’institution qui ont divulgué cette information. Compte tenu de cette information, l’institution a revu sa position et a communiqué au demandeur tous les documents qu’il avait demandés.

Est-ce que le fait de porter un costume menace la sécurité d’une personne?

Une demande a été faite à l’Agence du revenu du Canada (ARC) pour obtenir des copies de vidéos présentées à ses employés. L’ARC a divulgué un DVD qui contenait plusieurs des vidéos demandées, celles-ci présentant différentes facettes de l’organisation, mais une vidéo a été retenue. Cette vidéo présentait plusieurs employés portant des costumes de Batman et elle était protégée en vertu de l’article 17. Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à propos de la réponse de l’institution.

L’article 17 protège les renseignements lorsque leur divulgation risquerait vraisemblablement de menacer la sécurité d’une personne. Il ne doit pas être utilisé pour dissimuler des renseignements embarrassants. À la lumière des exigences de l’article 17, la commissaire a demandé à l’ARC de fournir la preuve des préjudices qui résulteraient de la divulgation de cette vidéo. L’ARC a d’abord maintenu que l’article 17 était applicable. À la suite des demandes insistantes de la commissaire pour recevoir la preuve des préjudices, l’institution a finalement proposé au demandeur de venir visionner la vidéo sur place, mais celui-ci a refusé. L’ARC a ensuite proposé au demandeur de lui envoyer la vidéo, mais de rendre les visages des employés flous. Le demandeur a accepté cette option.

Coûts liés au vandalisme et aux graffitis sur les boîtes aux lettres

La Société canadienne des postes (Postes Canada) a reçu des demandes concernant des rapports d’enquête sur des incidents de vandalisme et de graffitis sur ses boîtes aux lettres. Les coûts associés de réparation et de nettoyage étaient également demandés. La réponse de Postes Canada a été de refuser de communiquer les renseignements en vertu du paragraphe 18(a) et de l’alinéa 18.1(1)a). L’article 18 protège les intérêts économiques des institutions fédérales et l’alinéa 18.1(1)a) est l’exception particulière de Postes Canada en vertu de la Loi pour la protection de ses intérêts économiques. Le demandeur s’est plaint à la commissaire et il lui a demandé d’enquêter sur le refus d’accès à l’information opposé par Postes Canada relativement aux coûts.

Exceptions et exclusions ajoutées par la Loi fédérale sur la responsabilité

En 2006, la Loi a été étendue pour assujettir un certain nombre de sociétés d’État, agents du Parlement, fondations et une série d’autres organismes dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité. Plusieurs exceptions et exclusions propres à certaines institutions, comme le paragraphe 18.1, ont alors elles aussi été ajoutées à la Loi.

Dans son rapport spécial portant sur la modernisation de la Loi, la commissaire a recommandé qu’un examen approfondi des exceptions et exclusions propres à certaines institutions ajoutées par la Loi fédérale sur la responsabilité soit fait pour établir leur nécessité.

À la suite de son enquête, la commissaire a établi que l’institution n’avait pas suffisamment justifié l’utilisation des exceptions et qu’elle n’avait pas non plus usé correctement de son pouvoir discrétionnaire de divulgation des renseignements. La commissaire a demandé formellement à Postes Canada de justifier sa position quant aux limites de l’application du paragraphe 18(a); Postes Canada a par la suite cessé d’invoquer le paragraphe 18(a). Des arguments pour l’exception continue des renseignements en vertu du paragraphe 18.1(1)a) ont par contre été fournis par Postes Canada, mais la commissaire les a jugés insuffisants. Elle a écrit aux responsables de l’institution et a recommandé à Postes Canada de divulguer les renseignements propres aux coûts, ce qui a été fait.

Obligation de documenter les décisions

Le droit d’accès dépend d’une saine tenue de dossiers et d’une bonne gestion de l’information, puisque c’est ainsi que les documents peuvent être accessibles. Ce droit est refusé lorsque les décisions prises par les fonctionnaires ne sont pas documentées, en particulier les décisions qui touchent le public directement et qui impliquent la dépense de fonds publics.

En 2014-2015, la commissaire a complété deux enquêtes qui concluaient que les fonctionnaires n’avaient pas préparé de documents pour documenter leurs décisions. La première enquête, à Transports Canada, a révélé que l’institution n’avait pris aucune note ni fait de procès-verbal pour certaines des réunions officielles que les fonctionnaires ont eu avec la Ville de Victoria, en particulier les réunions portant sur l’agrandissement du port en 2010. La commissaire a demandé à l’institution d’effectuer une nouvelle recherche de documents dans leurs diverses divisions et succursales et de chercher les renseignements discutés lors des réunions régulières avec la ville de Victoria. Lors de ces recherches, Transports Canada a trouvé 10 pages, qui ont été divulguées au demandeur.

Documents probants

Dans son rapport spécial portant sur la modernisation de la Loi, la commissaire a recommandé l’instauration d’une obligation légale exhaustive de documenter les décisions au sein du gouvernement, avec des sanctions en cas de non-conformité. Ainsi, plus de renseignements seraient assujettis au droit d’accès. Cela faciliterait également une meilleure gouvernance, garantirait la responsabilisation et augmenterait le legs historique des décisions gouvernementales.

La seconde enquête portait sur une plainte à propos d’une demande de documents relatifs à la décision de diminuer le nombre de places de stationnement dans une partie de la ferme expérimentale à Ottawa. La commissaire a appris que les employés d’Agriculture et Agroalimentaire Canada n’ont jamais consigné par écrit leurs discussions, ni les modalités d’application de cette décision. Tous les documents que l’institution a communiqués en réponse à la demande d’accès dataient d’après la prise de décision. La commissaire a appris, grâce à son enquête, que la décision de diminuer le nombre de places de stationnement a été prise verbalement et que le travail a été fait en totalité par les employés de la ferme expérimentale. Ce sont les raisons pour lesquelles elle est si peu documentée. La commissaire a demandé à l’institution d’effectuer une recherche de dossiers plus poussée. Elle a reçu l’assurance que cela avait été fait et qu’on avait demandé à tous les employés qui pourraient avoir été impliqués dans la décision s’ils avaient des documents. Quelques dossiers supplémentaires, créés après que le demandeur ait soumis sa demande, ont été retrouvés lors des recherches subséquentes. Ces derniers ont été fournis au demandeur.

Enquêtes systémiques

Retards liés aux consultations de dossiers portant sur des demandes d’accès

La commissaire a longtemps été préoccupée par l’influence qu’ont les consultations entre les institutions sur le temps de traitement des demandes. Les institutions effectuent ces consultations à propos des dossiers liés aux demandes d’accès à l’information auprès d’autres organisations fédérales, des gouvernements étrangers, des organisations étrangères, d’autres paliers gouvernementaux et de tiers.

La commissaire a entrepris une enquête systémique en 2010 afin de connaître l’utilisation, la durée et le nombre de prorogations de délai pour consultation, spécialement celles qui, à cette époque, étaient obligatoires en vertu de la Loi, ainsi que les retards pour répondre aux demandes d’accès qui peuvent en avoir découlé. L’enquête se concentrait sur neuf destinataires fréquents de consultations obligatoires en vertu de la Loi : l’Agence des services frontaliers du Canada, le Service canadien du renseignement de sécurité, le Service correctionnel du Canada, Affaires étrangères et Commerce international, le Ministère de la Justice, la Défense nationale, le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé, Sécurité publique Canada et la Gendarmerie royale du Canada.

Pendant l’enquête, une quantité considérable de renseignements ont été recueillis auprès des institutions à l’aide d’un questionnaire. La commissaire a mandaté une analyse comparative des consultations internationales (voir l’encadré « Les défis à consulter les gouvernements étrangers »). La commissaire a également demandé aux neuf institutions de lui fournir leurs observations sur leur façon de traiter les demandes entrantes et sortantes de consultation; ces renseignements ont été obtenus.

Les défis à consulter les gouvernements étrangers

Dans le cadre de l’enquête systémique sur les consultations, la commissaire a demandé une étude sur le traitement des demandes de consultation par le Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du Canada (MAECD) en vertu des articles 13,15 et 16 de la Loi.

Au moment où ces études ont été faites (en 2010), ces consultations étaient obligatoires. Ce qui signifie que, pour la plupart des années, le MAECD recevait plus de demandes de consultation que de demandes d’accès.

L’auteur de l’étude, Paul-André Comeau, a découvert que dans bien des cas le MAECD devait consulter des gouvernements étrangers pour être en mesure de répondre aux demandes de consultation. Cela a occasionné un délai de traitement dépassant 151 jours pour les consultations et a eu des répercussions sur les délais de réponse des institutions aux demandes originales d’accès.

Le rapport a recommandé plusieurs options qui permettraient au MAECD de rationaliser le processus qu’il utilisait à ce moment-là pour mener des consultations auprès de gouvernements et d’organisations étrangers.

Désormais, les consultations en vertu des articles 13, 15 et 16 ne sont plus obligatoires (une des conséquences de l’enquête de la commissaire) et le nombre de demandes de consultation reçues par le MAECD ont diminué de 40 %. L’institution a déclaré à la commissaire en mars 2015 que ce fait, ainsi que les mesures spécifiques mises en œuvre suite à l’enquête systémique, s’est traduit par un temps de réponse moyen de 58 jours pour une demande de consultation.

En se fondant sur les observations reçues et les preuves recueillies dans cette enquête, la commissaire a conclu que le processus de consultations obligatoires gênait la capacité des institutions à donner accès en temps utile aux demandeurs en vertu de la Loi. Conséquemment, la commissaire a recommandé à la greffière du Conseil privé et au ministre des Affaires étrangères de régler cette question et d’améliorer les différentes pratiques liées aux consultations de ces institutions (voir le tableau ci-dessous). Ils ont tous deux accepté les recommandations.

Pendant l’enquête, des modifications majeures ont été apportées par le gouvernement relativement à deux aspects du processus de demande qui étaient des sources importantes de retards : les consultations des documents confidentiels du Cabinet (voir « Faire la lumière sur les prises de décisions du Cabinet ») et les consultations relatives à l’article 15 (Affaires internationales) et à l’article 16 (Enquêtes) de la Loi. La commissaire surveille toujours les effets de ces changements sur le processus de consultation des documents confidentiels du Cabinet.

Recommandations à la greffière du Conseil privé Recommandations au ministre des Affaires étrangères

1. Que, lorsqu’il est consulté en vertu de la nouvelle politique, le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé doit répondre à ces consultations dans les 30 jours, soit le temps que devraient généralement prendre les institutions pour répondre aux demandes d’accès.

1. Que le MAECD s’efforce de réduire le temps moyen nécessaire pour traiter une demande de consultation, en ayant pour objectif une fenêtre de 30 jours, soit le temps généralement requis par les institutions pour répondre aux demandes d’accès.

2. Que le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé s’assure d’avoir suffisamment d’employés pour traiter le volume de demandes de consultations qu’il reçoit en vertu de la nouvelle politique.

2. Que le MAECD continue ses efforts pour veiller à ce que son bureau d’accès à l’information ait suffisamment d’employés pour traiter le volume de demandes reçues, tant les demandes d’accès que les demandes de consultation. De plus, qu’il offre de la formation et de la sensibilisation dans les secteurs de programmes pour mettre l’accent sur le fait que l’atteinte des exigences d’accès à l’information est une obligation législative.

3. Que, lorsqu’il est consulté, le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé fournisse un délai de traitement propre au dossier qui tient compte des facteurs pertinents, dont le nombre de pages et l’objet sur lequel porte la demande.

3. Que le MAECD cesse de fournir son temps de réponse moyen aux demandes de consultation à la communauté de l’accès à l’information et qu’il fournisse plutôt une évaluation personnalisée des délais dès la réception d’une demande, laquelle se basera sur des facteurs pertinents, dont le nombre de pages et l’objet sur lequel porte la demande.

4. Que le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé prenne les mesures pour garantir que les institutions ont reçu une formation suffisante concernant l’article 69 de la Loi et son application pour assurer une certaine constance au sein du gouvernement.

4. Que le MAECD conserve la possibilité de faire parvenir des demandes de consultation à des gouvernements étrangers par leurs ambassades ou consulats situés à Ottawa, ou de développer une solution de rechange qui garantirait que ces consultations soient traitées de manière plus efficace et plus rapidement.

5. Que le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé recueille des informations détaillées sur le processus de consultation, statistique ou autre, qui se poursuivra en vertu de la nouvelle politique.

5. Que le MAECD, dans l’objectif d’effectuer des consultations plus efficaces auprès des gouvernements étrangers, considère la mise en application d’éléments de processus existants qui permettent aux institutions canadiennes de consulter directement les organisations internationales ou d’explorer d’autres options qui pourraient améliorer le délai de traitement des gouvernements étrangers.

 

6. Que le MAECD fixe un temps limite pour l’obtention de réponses à ses consultations et qu’il exerce sa propre autorité en vertu de la Loi en appliquant les exceptions pertinentes et en prélevant les renseignements lorsqu’il consulte des institutions qui ne fournissent pas une réponse dans les délais prescrits.

 

7. Que le MAECD active son système de gestion des cas pour repérer l’éventail complet des activités associées aux demandes de consultation entrantes et sortantes. Qu’il puisse également analyser en profondeur les renseignements recueillis en vue d’évaluer et d’améliorer son rendement en ce qui a trait aux demandes de consultation, et alimenter sa prise de décisions, relativement à la charge de travail des ressources attribuées.

La commissaire a également fait huit recommandations au président du Conseil du Trésor, à titre de ministre responsable du bon fonctionnement du système d’accès à l’information, de mesures qui pourraient améliorer les pratiques liées aux consultations pour tout le système fédéral d’accès à l’information (voir le tableau ci-dessous).

Recommandations au président du Conseil du Trésor Réponse

Préciser dans la Directive concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information que les institutions doivent répondre, en totalité et avec exactitude, à une demande d’accès lorsqu’elle n’a pas reçu la réponse à sa demande de consultation de la part de l’institution interrogée avant l’échéance du délai prorogé.

En désaccord

Corriger l’utilisation de longues prorogations de délai fondées uniquement sur le délai de réponse moyen, en précisant dans le Manuel sur l’accès à l’information que, pour être constant avec l’obligation légale de prêter assistance et avec la directive, les prorogations de délai doivent tenir compte de la quantité et de la complexité des renseignements en cause.

En accord

Préciser dans le manuel que même lorsque des précédents bien établis et appropriés peuvent aider à la détermination de la durée des prorogations de délai à l’alinéa 9(1)b), obtenir de l’institution interrogée la confirmation de la durée du délai de traitement constitue une pratique exemplaire.

En accord

Fournir des directives aux institutions lesquelles préciseront que la fermeture de dossiers ayant une demande de consultation en suspens n’est pas compatible avec la Loi, y compris l’obligation légale de prêter assistance.

En accord

Préciser dans le manuel que les institutions doivent prendre en compte et appliquer toutes les exceptions et/ou exclusions avec lesquelles elles justifient leur refus de communiquer des renseignements au moment où elles répondent à une demande d’accès afin de régler le problème des institutions qui ajoutent des exceptions et des exclusions pendant une enquête pour plainte.

En désaccord

Collaborer étroitement avec le BCP et le ministère de la Justice du Canada pour garantir une certaine constance dans l’application de l’article 69.

En accord

Modifier le manuel pour proposer un échéancier préétabli lors de consultations auprès de tiers et l’inclure directement dans la Loi, y compris une mention à l’effet que la prorogation de délai à l’alinéa 9(1)c) ne doit pas dépasser 60 jours, conformément aux exigences de la Loi aux articles 27 et 28.

En désaccord

Préciser dans le manuel que lorsqu’une institution ne reçoit pas de réponse de la part d’un tiers dans les délais prescrits, elle doit faire parvenir une lettre au tiers pour l’aviser de la décision et, subséquemment, divulguer les renseignements si aucune demande de révision judiciaire n’est engagée conformément à la Loi.

En accord

En avril 2015, la greffière a confirmé qu’il y avait des progrès dans la mise en œuvre des recommandations en ce qui a trait aux consultations pour les documents confidentiels du Cabinet. Elle a mentionné que les modifications au processus de consultation avaient fait diminuer le nombre de consultations auprès du service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé de manière substantielle. Une amélioration importante des délais de traitement a été observée après que le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé eut éliminé les arriérés de consultations des documents confidentiels du Cabinet en août 2014. Pour le reste de 2014-2015, le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé a traité 79,6 % de ses consultations dans un délai de 30 jours. Le service de Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil Privé a également entrepris une formation en cours d’emploi avec sept services juridiques ministériels et deux avocats du ministère de la Justice du Canada, ce qui permet de partager les connaissances tout en contribuant à réduire davantage les arriérés.

D’autres recommandations liées aux consultations

Dans son rapport spécial portant sur la modernisation de la Loi, la commissaire a fait d’autres recommandations qui ont pour but de régler les problèmes liés aux consultations :

  • en précisant que les institutions ne doivent pas utiliser les prorogations de délai pour les consultations à l’interne;
  • en statuant que les tiers qui ne répondent pas à une demande de consultation à temps sont présumés avoir accepté que leurs renseignements soient divulgués en réponse à une demande d’accès.

En avril 2015, le sous-ministre des Affaires étrangères a également confirmé l’avancement de la mise en œuvre des recommandations. Il a confirmé que les modifications aux directives sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information ont eu un effet positif important sur les consultations des dossiers au MAECD. Le nombre de demandes de consultation a chuté de 40 % depuis 2011-2012. Le délai médian de règlement a également été amélioré de près de 50 % depuis 2010. De plus, l’institution poursuit des discussions avec les États-Unis et l’Australie pour améliorer les consultations directes entre États.

En juin 2015, les agents du SCT ont confirmé que des modifications ont été apportées au manuel d’accès à l’information pour tenir compte des recommandations de la commissaire.

Retards liés aux ingérences dans le traitement des demandes d’accès

La commissaire a terminé une seconde enquête systémique en 2014-2015. Cette enquête, amorcée en 2010, portait sur les ingérences, politiques ou autres, dans le processus de demandes d’accès et sur les retards pour répondre aux demandes d’accès qui peuvent en avoir découlé entre le 1er avril 2009 et le 31 mars 2010. Cette enquête a été entreprise en réponse à des preuves recueillies auprès des institutions sondées en 2008-2009 avec des fiches de rendement.

L’enquête portait sur huit institutions : la Défense nationale, Sécurité publique Canada, l’Agence canadienne de développement international (désormais le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement), le Bureau du Conseil Privé-AIPRP, Santé Canada, Patrimoine canadien, Ressources naturelles Canada et l’Agence du revenu du Canada.

Pendant l’enquête, une quantité considérable de renseignements ont été recueillis auprès des institutions au moyen d’un échantillonnage de dossiers et d’entrevues avec les fonctionnaires.

Dans le cadre de son enquête, la commissaire a trouvé des preuves de retards causés par des ordonnances de délégation de pouvoirs établies, ce qui prolongeait les processus d’approbation (voir le tableau ci-dessous).

Questions Exemples

Ingérence

  • Des personnes non déléguées (y compris des personnes d’un cabinet ministérielNote de bas de page 2) qui dirigent les agents d’accès à l’information d’ajouter des prélèvements supplémentaires ou qui remettent en question la divulgation de certains documents, ce qui mènent à des retards et à des prélèvements supplémentaires;
  • Les employés des cabinets ministériels qui effectuent des consultations en marge du processus d’accès, ce qui occasionne des retards et des prélèvements supplémentairesNote de bas de page 2.

Retards occasionnés par des personnes non déléguées

  • Les secteurs de programmes qui ne sont pas en mesure de répondre promptement aux demandes d’attribution de tâches;
  • Des personnes non déléguées qui forcent les bureaux d’accès à l’information à retarder la divulgation des documents;
  • Examen des documents pertinents par l’unité des services juridiques du Ministère;
  • Approbation ou examen de l’ensemble des documents communiqués par une personne non déléguée comme les secteurs de programme, les groupes des communications, le chef de cabinet de sous-ministres, le personnel de gestion des problèmes et des cabinets ministériels (y compris les demandes identifiées comme délicates ou pour information).

Retards occasionnés par des personnes déléguées

  • Prolongation des processus d’approbation dans le traitement des demandes, y compris l’obtention des signatures nécessaires à son approbation;
  • Un personne déléguée ne répond pas dans le délai alloué;
  • L’embauche d’un consultant par une personne déléguée pour examiner le travail effectué par les agents d’accès à l’information;
  • Des demandes mises de côté pendant de longues périodes;
  • Des questions fréquentes aux agents d’accès à l’information à propos des ensembles de documents communiqués, ce qui occasionne des retards.

Délégation de pouvoirs

  • La délégation horizontale de pouvoirs, lorsque plusieurs individus à l’intérieur d’une institution avaient l’autorité d’appliquer la Loi;
  • Les ordonnances de délégation de pouvoirs nécessitent de multiples examens de la haute direction, ce qui mène à des retards ou à des prélèvements supplémentaires;
  • Les coordonnateurs n’ont pas de délégations complètes;
  • Les processus d’approbation ne reflètent pas la délégation de pouvoirs (par exemple : plusieurs personnes non déléguées sont impliquées dans l’approbation des ensembles de documents à communiquer).

Retards occasionnés par l’unité de l’AIPRP

  • Un manque de ressources dans les bureaux d’accès à l’information;
  • Des demandes mises de côté pendant de longues périodes;
  • Un manque de suivis pour garantir un traitement adéquat des demandes.

Autres

  • Un manque de documentation adéquate des ingérences et des retards dans le système de gestion des cas;
  • La récupération de dossiers conservés à l’extérieur, en région ou à l’étranger occasionne des retards.

À la suite de l’enquête, la plupart des ordonnances de délégation des institutions à l’examen ont été modifiées pour donner la pleine délégation au coordonnateur de l’accès à l’information et pour retirer les niveaux de délégation redondants.

Cette enquête systémique a coïncidé avec deux enquêtes portant sur des allégations d’ingérence chez Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) (Partie 1 et partie 2) dans lesquelles la commissaire a fait plusieurs recommandations aux institutions pour empêcher la répétition de toute ingérence politique. De plus, elle invite toutes les institutions, ainsi que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, à noter ses recommandations et à les mettre en œuvre, au besoin.

À la lumière des deux enquêtes de TPSGC et des mesures mises en œuvre par les institutions examinées dans le cadre de l’enquête systémique, du roulement de personnel à l’intérieur des institutions examinées et de la fusion de l’ACDI avec le MAECD, la commissaire a décidé que la façon le plus efficace de conclure cette enquête systémique était de faire cinq recommandations au président du Conseil du Trésor, à titre de ministre responsable du bon fonctionnement du système d’accès à l’information (voir l’encadré « Recommandations faisant suite à l’enquête systémique de la commissaire portant sur les ingérences au processus de demande d’accès »). La commissaire a également abandonné l’enquête systémique des huit institutions. Le président du Conseil du Trésor n’a pas abordé les recommandations de la commissaire dans sa réponse, il a plutôt demandé des renseignements à propos de cas particuliers d’ingérence.

Recommandations faisant suite à l’enquête systémique de la commissaire portant sur les ingérences dans le traitement des demandes d’accès

  • Que le contrôleur général entreprenne une vérification horizontale pour évaluer l’observation des éléments de la Politique d’accès à l’information liée au traitement des demandes.
  • Que le SCT inclue en particulier dans son rapport statistique annuel des données relatives aux sujets à haute visibilité et aux retards liés aux approbations internes.
  • Que le SCT mette en œuvre les recommandations formulées suite à l’enquête de la commissaire sur l’ingérence à TPSGC :
  • Modifier les politiques actuelles et/ou les directives encadrant le traitement des demandes et ainsi définir des protocoles clairs pour orienter les communications du personnel ministériel avec les agents d’accès à l’information lors du traitement des demandes;
  • Former particulièrement les agents d’accès à l’information et les employés ministériels en ce qui a trait à l’absence de délégation de ces derniers, et de leur rôle limité en matière d’accès à l’information;
  • Examiner les procédures des institutions pour relever les potentiels cas d’infractions en vertu de l’article 67.1 de la Loi (destructions des documents) pour garantir qu’ils sont satisfaisants et que les lignes directrices établies dans les procédures, telles que décrites à la Directive concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information et au Manuel de l’accès à l’information, sont considérées;
  • Rétablir l’exigence obligatoire de la Directive qui obligeait les institutions à prévoir des mesures relativement aux rapports et aux enquêtes sur les violations alléguées en vertu de l’article 67.1 à fournir aux responsables de l’institution et aux autorités chargées de l’application des lois pertinentes;
  • S'assurer que le personnel du ministère et les membres du personnel ministériels sont formés relativement aux politiques établies pour déclarer des allégations d'ingérence;
  • Exiger des institutions qu’elles mettent sur pied et communiquent un processus qui aborde les demandes de notification par les personnes déléguées (coordonnateur de l’accès à l’information, administrateurs généraux, responsables, etc.) ou par des groupes non délégués (communications, services juridiques, cabinet du ministre) des divulgations imminentes;
  • Former le personnel du ministère et les membres du personnel ministériels relativement aux exigences de l’obligation de prêter assistance, y compris l’obligation de répondre aux demandes dans les meilleurs délais; et
  • Exiger des institutions qu’elles informent la commissaire de toute entrave alléguée en vertu de l’article 67.1.
  • Que le SCT envisage ou étudie la possibilité de centraliser les fonctions d’accès à l’information pour les institutions.
  • Que le SCT examine les modifications à la loi en ce qui a trait aux sanctions, lesquelles se retrouvent dans le rapport spécial de la commissaire portant sur la modernisation de la Loi et qu’il prenne les mesures pour les mettre en œuvre par la proposition de modifications législatives.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

La commissaire peut initier une plainte en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi sur l’accès à l’information.

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Note de bas de page 2

Ingérence dans l’accès à l’information, Partie 2, p.42.

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