Documents confidentiels du Cabinet

69.(1) La présente loi ne s'applique pas aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada , notamment aux :

a) notes destinées à soumettre des propositions ou recommandations au Conseil;

b) documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil;

c) ordres du jour du Conseil ou procès-verbaux de ses délibérations ou décisions;

d) documents employés en vue ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique;

e) documents d'information à l'usage des ministres sur des questions portées ou qu'il est prévu de porter devant le Conseil, ou sur des questions qui font l'objet des communications ou discussions visées à l'alinéad);

f) avant-projets de loi ou projets de règlement;

g) documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéasa) àf).

69(2) Pour l ’application du paragraphe (1), «Conseil» s’entend du Conseil privé de la Reine pour le Canada , du Cabinet et de leurs comités respectifs .

69(3) Le paragraphe (1) ne s’applique pas :

a) aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada dont l’existence remonte à plus de vingt ans;

b) aux documents de travail visés à l'alinéa (1)b),dans les cas où les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques ou, à défaut de publicité, ont été rendues quatre ans auparavant, L.R. 1985, c. A-1, art. 69; 1992, ch. 1, art. 144 (F).

Observations préliminaires

La Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi), confère aux citoyens canadiens et aux résidents permanents visés par la Loi sur l'immigration ainsi qu’à toute personne ou société présente au Canada le droit d'avoir accès à la plupart des documents relevant de l’administration fédérale. Plus précisément, la Loi prévoit que sont accessibles tous les renseignements contenus dans les documents relevant des institutions fédérales énumérées à l'annexe I, à moins qu'une disposition expresse de la Loi n’autorise ou n’oblige les responsables des institutions à refuser la communication ou que les dossiers (ou une partie de ceux-ci) ne soient exclus sous le régime de l'article 68 ou 69.

L’exclusion prévue à l’article 69 implique un processus à deux (2) étapes au cours duquel le responsable de l’institution doit, en premier lieu, déterminer si les documents ou une partie de celui-ci contient certains renseignements visés par l’exclusion spécifique. Par la suite, le responsable doit déterminer si l’une des exceptions prévues au paragraphe 69(3) s’applique.

Le « critère »

Jusqu’à maintenant, la Cour fédérale du Canada a rendu peu de décisions portant sur le critère à respecter pour que cette disposition s’applique.

Le paragraphe 69(1) crée une exclusion en vertu de laquelle la loi ne s’applique pas aux documents confidentiels du Conseil Privé de la Reine. Par conséquent, dès que le responsable de l’institution détermine qu’un document ou une partie de celui-ci contient certains renseignements visés par l’exclusion spécifique, il peut refuser d’accorder l’accès aux renseignements demandés sauf si une des exceptions prévues au paragraphe 69(3) s’applique.

Le point de départ général des documents confidentiels du Cabinet est l'arrêt de la Chambre des lords dans l'affaire Duncan and Another v. Cammell, Laird & Co. Ltd. La Chambre des lords a jugé dans cette affaire qu'un affidavit d'un ministre affirmant que la divulgation de documents nuirait à l'intérêt public était irréfragable et faisait obstacle à toute intervention des tribunaux. L'affaire Duncan and Another décrivait l'état de la common law jusqu'en 1968, année où la Chambre des lords modifia la common law en rendant l'arrêt Conway v.Rimmer and Another. Elle a jugé dans cette affaire qu'elle pouvait examiner les documents dont le ministre affirmait que la divulgation nuirait à l'intérêt public. Selon elle, même s'il convenait de déférer à la position du ministre, la décision finale devrait appartenir aux tribunaux.

Après l'arrêt Conway v. Rimmer, le législateur fédéral a édicté le paragraphe 41(2) de la Loi sur la Cour fédérale. Le paragraphe 41(2) suivait la position adoptée par la Chambre des lords dans l'affaire Duncan and Another. En d'autres termes, il suffisait simplement d'un affidavit pour que le tribunal ne puisse plus examiner le document.

La Loi sur l'accès a été édictée en 1982, et elle abrogeait le paragraphe 41(2) de la Loi sur la Cour fédérale. L'article 69 de la Loi sur l'accès et l'article 39 de la Loi sur la preuve au Canada faisaient partie du même projet de loi et ont été édictés ensemble. Ces deux dispositions ont des effets similaires, l'article 69 soustrayant à l'application de la Loi sur l'accès les documents considérés comme documents confidentiels du Cabinet, et l'article 39 soustrayant à l'application de la Loi sur la preuve au Canada les renseignements considérés comme renseignements confidentiels du Cabinet.

Le Système de dossiers du Cabinet évolua depuis l'adoption de la Loi sur l'accès. Lorsque la Loi sur l'accès a été adoptée en 1982, le Système de dossiers du Cabinet produisait deux documents : le mémoire au Cabinet et le « document de travail » , qui renfermait des considérations générales, des analyses et des options politiques. En 1983, un haut fonctionnaire du BCP fut prié de proposer une réforme du Système de dossiers du Cabinet. Il recommanda que l'information générale et l'analyse soient insérées dans des appendices du mémoire au Cabinet et que les « documents de travail » s'entendent des documents préparés par les ministères fédéraux dans le cadre d'une stratégie prévue de communication. Le Système de dossiers du Cabinet que recommandait le haut fonctionnaire du BCP a été adopté par le BCP au début de 1984.

La structure du mémoire au Cabinet a été modifiée légèrement en 1986 et elle se présente encore ainsi aujourd'hui. Le mémoire au Cabinet comprend maintenant deux sections : la section des recommandations ministérielles et la section de l'analyse. La section de l'analyse contient aujourd'hui l'information générale et l'analyse que l'on trouvait auparavant dans les « documents de travail » selon le sens qu'avait cette expression lorsque la Loi sur l'accès a été adoptée en 1982.

Une procédure à plusieurs étapes permet de déterminer si l'article 69 s'applique à des renseignements dont la communication est demandée. Chaque étape devrait être suivie avec soin pour éviter les erreurs. Voici les étapes à suivre :

1) Étape I

Déterminer si les renseignements demandés constituent des documents confidentiels du Conseil Privé de la Reine pour le Canada aux fins de la Loi sur l'accès à l'information; pour ce faire, il faut déterminer si ceux-ci constituent, entre autres, des :

a) notes destinées à soumettre des propositions ou recommandations au Conseil;

b) documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil;

c) ordres du jour du Conseil ou procès-verbaux de ses délibérations ou décisions;

d) documents employés en vue ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique;

e) documents d'information à l'usage des ministres sur des questions portées ou qu'il est prévu de porter devant le Conseil, ou sur des questions qui font l'objet des communications ou discussions visées à l'alinéa d);

f) avant-projets de loi ou projets de règlement;

g) documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas a) à f).

Le terme «document confidentiel» du Conseil Privé de la Reine pour le Canada à l’article 69 de la Loi sur l’accès à l’information n’est pas défini. L’article contient 7 exemples de ce qui peut constituer des documents confidentiels du Conseil Privé de la Reine. Ces exemples ne servent qu'à illustrer les principaux types de renseignements que le législateur avait en tête au moment de rédiger la disposition. Il est très important de se rappeler que ces alinéas sont seulement des exemples et ne garantissent en aucune façon que les renseignements sont nécessairement des renseignements confidentiels du Conseil Privé de la Reine.

2) Étape II

Déterminer si les renseignements demandés sont visés par le paragraphe 69(3) de la Loi sur l'accès à l'information. Cette disposition prévoit que l'exception ne s'applique pas dans les cas où :

• Leur existence remonte à plus de vingt ans;

• Les documents de travail visés à l’alinéa (1) b) si les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques ou,

• Aux documents de travail visés à l’alinéa (1) b) lorsque les décisions ont été rendues quatre ans auparavant; 

Avant d'exclure des renseignements en vertu du paragraphe 69(1), le responsable de l’institution fédérale doit déterminer si l'une des conditions prévues au paragraphe 69(3) existe. Si une telle condition existe, il doit divulguer les renseignements demandés.

Le responsable de l’institution fédérale doit déterminer si les conditions existent, c’est-à-dire si les documents confidentiels du Conseil Privé de la Reine pour le Canada remontent à plus de vingt ans, dans le cas de documents de travail, si les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques ou ont été rendues quatre ans auparavant. Par exemple, dans une affaire concernant une disposition dérogatoire relative au consentement prévue par la Loi sur la protection des renseignements personnels (par. 19(2) de cette loi/par. 13(2) de la Loi sur l’accès à l’information), la Cour d’appel fédérale a statué que la personne qui demande la communication de renseignements « demande également au responsable de [l’]institution [fédérale] de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers qui a fourni les renseignements en question ». La Cour a indiqué qu’il incombe à l’institution fédérale de démontrer que l’exception relative au consentement prévue au paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (par. 13(2) de la Loi sur l’accès à l’information) ne s’applique pas compte tenu de l’impossibilité, pour le requérant, de savoir à qui demander le consentement ou de quelle nature sont les renseignements retenus. Le critère énoncé par la Cour au regard de l’application de la disposition dérogatoire relative au consentement à l’alinéa 19(2)a) (al. 13(2)a) de la Loi sur l’accès à l’information) consistait à déterminer si l’institution fédérale avait fait des efforts raisonnables pour obtenir le consentement de l’autre gouvernement ou institution. Voir Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2000] 3 C.F. 589, [2000] A.C.F. no 779, 187 D.L.R. (4th) 675, 256 N.R. 278, 6 C.P.R. (4th) 289, autorisation de pourvoi devant la Cour suprême accueillie [2000] S.C.C.A. no 353 (C.S.C.). Le même critère s’applique eu égard au paragraphe 69(3) de la Loi. 

Procédures utilisées par les ministères

Quand des documents sont identifiés comme étant pertinents en réponse à une demande d’accès à l’information, et qu’un responsable du ministère ayant l’expertise requise détermine que ces documents ou une portion de ceux-ci contiennent des confidences du Cabinet, ces documents doivent être identifiés comme tels dans une annexe. 

Le responsable d’accès à l’information du ministère concerné transmettra les documents en question au greffier du Conseil privé ainsi qu’une lettre introductrice et l’annexe qui contient des explications déterminant pourquoi certains documents ou portion de ceux-ci devraient être exclus en vertu de l’article 69 de la loi. Les politiques gouvernementales requièrent en ce sens que les ministères consultent avec LHP/Counsel dans tous les cas où l’information en question pourrait se qualifier à titre de confidences du Cabinet.

Dans le traitement des demandes d’accès à l’information qui nécessite également le traitement de confidences du Cabinet, les responsables départementaux sont guidés par les lignes directrices du Conseil du Trésor, en particulier les chapitres 3-4 de l’Annexe D. Ces lignes directrices stipulent que l’annexe visant les confidences du Cabinet devrait contenir certains éléments tels que ci-après décrits :

Description du document et recommandation

  1. Lettre à:

De:

Date:

Proposition: Exclusion 69(1)( )

  1. Soumission du Conseil du Trésor

Date:

Proposition: Exclusion 69(1)(a)

  1. Document d’information à:

De:

Date:

Proposition: exemple: prélèvement

Page & paragraphe

69(1)( )

Exclusion des pages 69(1)(a) 

Types de documents :

L’article 69 de la loi contient une liste de documents types pouvant se qualifier à titre de confidences du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Vous trouverez ci-après quelques exemples de ces confidences organisées par sujet.

Sujet Document

Infrastructure Soumission du Conseil du Trésor incluant des

projets de construction importants

Lois et législation Avant-projet de loi ou projet de loi

Documents du Cabinet Mémorandum du Cabinet

Décisions du Cabinet

Agenda du Cabinet

Documents de travail du Cabinet

Comité Agenda, avis, minutes et rapports

des comités du Cabinet

Recommandations à un ministre siégeant

un comité du Cabinet

Évaluations et budgets Soumissions du Conseil du Trésor

Informatiques Soumissions du Conseil du Trésor

Politiques, plans et programmes Soumissions du Conseil du Trésor

en vue d’une planification éventuelle

Restrictions à l’embauche Informations portant sur la planification

des ressources aux fins d’être incluses dans

des soumissions du Conseil du Trésor

Soumissions du Conseil du Trésor Ébauches, précis, décisions, notes,

Et aide-mémoire mémorandum et correspondances portant

directement sur des soumissions du Conseil

du Trésor et les aide-mémoire

69(1)(a) Mémorandum

L’alinéa 69(1) (a) réfère à des documents dont le but est de soumettre des propositions ou recommandations au Conseil. De façon générale, ces notes présentent des propositions au Cabinet et devront être signées par le ministre en recommandation de l’action appropriée. Ce document peut aussi être signé par le secrétaire du Cabinet ou le secrétaire d’un comité du Cabinet.

Les ébauches des notes sont également des confidences. Par conséquent, des notes créées, n’ayant jamais été transmises au Cabinet, constituent des confidences. De façon similaire, des notes finales qui ne sont pas présentées au Cabinet constituent également des confidences.

Les documents joints aux notes présentées au Cabinet ne constituent pas nécessairement des confidences. Par exemple, des notes soumises au Cabinet peuvent inclure comme appendice des documents tels que des articles de presse, des tableaux statistiques ou même des rapports préparés pour usage interne à un ministère. Ces documents dans leur état original ne constituent pas des confidences.

Les documents qui contiennent des avis ou des recommandations développés par ou pour une institution fédérale ou un ministre de la Couronne tels que définis au paragraphe 21(1)(a) de la loi, doivent être distingués des documents décrits à l’alinéa 69(1)(a) de la loi, en ce sens qu’il faut examiner le but pour lequel ces derniers ont été préparés. En effet, les confidences du Conseil privé exclues de la loi doivent être destinées à soumettre des propositions ou des recommandations au Conseil.

69(1)(b) Documents de travail

L’alinéa 69(1)(b) réfère à des documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l’examen du Conseil.

Conformément à l’alinéa 69(3)(b), dans les cas où les décisions auxquelles ce document se rapporte ont été rendues publiques, le document ne peut plus constituer une confidence. De même manière, à défaut de publicité, si quatre (4) années se sont écoulées depuis que la décision fut rendue, les documents ne peuvent constituer des confidences du Cabinet. Cependant, prendre note que si aucune décision n’a été rendue, l’alinéa 69(3)(b) ne peut s’appliquer.

69(1)(c) Ordre du jour du Conseil ou procès-verbaux de ses délibérations ou décisions

L’alinéa 69(1)(c) traite des ordres du jour du Cabinet ou des procès-verbaux de ses délibérations ou décisions. Ce type de documents consiste généralement en des agendas de réunions du Cabinet et des comités du Cabinet, des minutes de ces réunions du Cabinet, et le résumé des décisions rendues lors de ces rencontres. Bien que le plus gros des décisions du Cabinet sont souvent rendues publiques, le procès-verbal de ces décisions constitue une confidence.

69(1)(d) Documents employés en vue ou faisant état de communications entre ministres

L’alinéa 69(1)(d) traite de documents employés en vue ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres sur des questions liées à la prise de décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique.

Ces documents peuvent consister en des lettres d’un ministre à un autre visant à exposer les opinions du ministre ou ses décisions. Cette catégorie peut également inclure des notes prises durant des discussions informelles entre ministres ou tout document préparé par un ministre dans le but de discussions éventuelles avec un ou des collègues.

Des documents visant des communications entre ministres qui ne furent pas utilisés ou qui ne reflètent pas de discussion sur des questions liées à la prise de décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique ne tombent pas sous cette catégorie.

69(1)(e) Documents d’informations à l’usage des ministres

L’alinéa 69(1)(e) réfère à des documents d’informations à l’usage des ministres sur des questions portées ou qu’il est prévu de porter devant le Conseil, ou sur des questions qui font l’objet des communications ou discussions visant la prise de décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique.

69(1)(f) Avant-projet de loi ou projet de règlement

L’alinéa 69(1)(f) traite de tous les projets de législation et il n’est pas nécessaire que ceux-ci aient été introduits à la Chambre des communes, au Sénat ni même au Cabinet. Les projets de lois incluent les ébauches de lois, les ébauches de règlements et les ébauches d’ordonnances du gouverneur au Conseil. Les projets de lois demeurent confidentiels et ce, même après que la version finale soit déposée à la chambre des communes. La seule exception à ce principe réside dans l’application de l’alinéa 69(3)(a) de la loi.

69(1)(g) Documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas (a) à (f).

L’alinéa 69(1)(g) réfère à des documents qui renferment des informations contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas (a) à (f). Cet alinéa ne couvre pas les documents contenant simplement des informations énumérées aux paragraphes 69(1)(a) à (f). Aux fins d’application de cet alinéa, le document doit traiter de l’information de la prise de décision et du processus de formulation de politique des ministres.

L’article 25 s’applique plus facilement à cette exclusion.

JURISPRUDENCE

1) 69(1) - Application générale

Gogolek c. Canada (Procureur Général) [1996], 107 F.T.R. 123 (1 re inst._)

• Le paragraphe 69(1) dispose que « la présente loi ne s'applique pas aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada », ce qui comprend les documents énumérés aux alinéas 69(1)a) à g). Aucun pouvoir discrétionnaire accordé à un ministère fédéral ne peut l'autoriser à rendre ces documents confidentiels accessibles au public. Voir contra. Babcock v. Canada (Procureur general ), [2002] C.S.C. 57

2) Le paragraphe 69(1)b):

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• Lorsque la Loi sur l'accès a été adoptée en 1982, un manuel du rédacteur a été préparé à l'intention des fonctionnaires. Ce manuel devait servir de guide dans la préparation des documents du Cabinet. Il décrivait ainsi les « documents de travail » :

En règle générale, le ministère ou organisme qui veut prendre l'initiative d'une position de principe commencera par préparer un document de travail. Ce document décrira le problème ou enjeu et, le cas échéant, il contiendra un examen complet des solutions susceptibles d'en disposer. Il ne contiendra pas de recommandations ni les points et arguments politiques ou de nature sensible se rapportant à telles recommandations ou y conduisant. (p. 3-4)

L'objet du document de travail est de présenter un examen approfondi de la question et des solutions susceptibles de la résoudre. La conclusion du ministre parrain à propos de ce qu'il convient de faire, les motifs qui le conduisent à cette conclusion et les recommandations particulières qui pourraient en découler doivent être présentées dans le document distinct constitué par le mémoire au Cabinet. Toutefois, il est conseillé de conclure le document de travail par une récapitulation des points principaux et, selon le cas, par un énoncé de la décision requise.  

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• La structure du mémoire au Cabinet a été modifiée légèrement en 1986 et elle se présente encore ainsi aujourd'hui. Le mémoire au Cabinet comprend maintenant deux sections : la section des recommandations ministérielles et la section de l'analyse. La section de l'analyse contient aujourd'hui l'information générale et l'analyse que l'on trouvait auparavant dans les « documents de travail » selon le sens qu'avait cette expression lorsque la Loi sur l'accès a été adoptée en 1982. 

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• Les « documents de travail » dont parlent les alinéas 69(1)b) et 69(3)b) de la Loi sur l'accès doivent s'entendre des renseignements destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil. Si ces renseignements existent, mais se trouvent dans un mémoire au Cabinet, il faut alors se demander s'ils peuvent, sans que cela pose de problèmes sérieux, être prélevés du mémoire au Cabinet conformément à l'article 25 de la Loi sur l'accès. Si tel est le cas, ils doivent être communiqués au public.

Canada (Ministre de l’ Environnement ) c. Canada (Information Commissioner), [2003]

F C A 68

• Pour l’application du terme «document de travail», il n’est pas nécessaire que la personne qui effectue la révision des documents fasse une analyse ligne par ligne pour identifier, par exemple, des informations relatives à des explications préliminaires contenues dans cette partie du document pourrait constituer des «documents de travail». Ce qui est requis est que la personne détermine s’il y a à l’intérieur des documents un corpus de mots qui, a eux seuls, rencontrent cette définition.

3) 69(3) – Application générale :

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• Il y a dans l'article 69 une antinomie manifeste entre les exclusions générales énumérées dans les alinéas 69(1)a) à g) et les exceptions à ces exclusions qui sont énoncées dans les alinéas 69(3)a) et b). L'objet de la Loi sur l'accès est d'élargir le droit d'accès à l'information gouvernementale. Les exclusions énumérées dans les alinéas 69(1)a) à g) de la Loi sur l'accès devraient être interprétées d'une manière qui porte le moins atteinte à l'objet déclaré de la Loi, savoir le droit d'accès du public. L'interprétation qui porte le moins atteinte au droit d'accès du public est celle qui limite autant qu'il est possible les exclusions mentionnées aux alinéas 69(1)a) à g) et qui donne plein effet aux exceptions à telles exclusions qui sont mentionnées aux alinéas 69(3)a) et b).

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• En établissant des exceptions, le législateur voulait que certains genres de renseignements puissent être communiqués. L'honorable Francis Fox, le ministre qui avait parrainé le projet de loi C-43, s'était exprimé ainsi à propos de l'intention du législateur :

« Pour ce qui est des documents de faits, il me semble que la plupart, sinon tous, seront inclus dans les documents de travail qui doivent être divulgués et je ne vois pas pourquoi on devrait appliquer une règle différente pour les documents de fait qui serviraient à la préparation d'un projet de loi. Cela sortirait en même temps que le document de travail...

Il me semble que le principe général qui consiste à dire que les documents de travail seront rendus publics après la décision indique clairement qu'il est souhaitable que ces renseignements soient communiqués... Il est donc certain que nous souhaitons que les documents de travail soient communiqués; que les données de base en fonction desquelles sont prises les décisions soient rendues publiques».

En édictant les exceptions qui figurent à l'alinéa 69(3)b) de la Loi sur l'accès et à l'alinéa 39(4)b) de la Loi sur la preuve au Canada, le législateur voulait que les renseignements destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques puissent être communiqués au public, afin d'accroître l'obligation de l'État de rendre des comptes au public.

Canada (Ministre de l’Environnement ) c. Canada (Commissaire à l’Information),

[2003] C F A 68

• Si l’exception prévue au paragraphe 69(3) s’applique, le Ministère devrait être en mesure de pouvoir invoquer toute exemption qui pourrait s’appliquer, même si la jurisprudence suggère qu’une institution fédérale devrait invoquer toute exemption à l’étape initiale, du moins en ce qui a trait aux exemptions discrétionnaires (voir Davidson c. Canada, [1989] 2 F.C. 341 et Canada (Commissaire à l’Information) c. Canada (Ministre de la Défense Nationale), [1999] F.C.J. No. 522 (Q.L.)).

4) Le paragraphe 69(3)b) :

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• Lorsque la Loi sur l'accès a été adoptée en 1982, un manuel du rédacteur a été préparé à l'intention des fonctionnaires. Ce manuel devait servir de guide dans la préparation des documents du Cabinet. Il décrivait ainsi les « documents de travail » :

En règle générale, le ministère ou organisme qui veut prendre l'initiative d'une position de principe commencera par préparer un document de travail. Ce document décrira le problème ou enjeu et, le cas échéant, il contiendra un examen complet des solutions susceptibles d'en disposer. Il ne contiendra pas de recommandations ni les points et arguments politiques ou de nature sensible se rapportant à telles recommandations ou y conduisant.

L'objet du document de travail est de présenter un examen approfondi de la question et des solutions susceptibles de la résoudre. La conclusion du ministre parrain à propos de ce qu'il convient de faire, les motifs qui le conduisent à cette conclusion et les recommandations particulières qui pourraient en découler doivent être présentées dans le document distinct constitué par le mémoire au Cabinet. Toutefois, il est conseillé de conclure le document de travail par une récapitulation des points principaux et, selon le cas, par un énoncé de la décision requise.

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• La structure du mémoire au Cabinet a été modifiée légèrement en 1986 et elle se présente encore ainsi aujourd'hui. Le mémoire au Cabinet comprend maintenant deux sections : la section des recommandations ministérielles et la section de l'analyse. La section de l'analyse contient aujourd'hui l'information générale et l'analyse que l'on trouvait auparavant dans les « documents de travail » selon le sens qu'avait cette expression lorsque la Loi sur l'accès a été adoptée en 1982. 

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• Les « documents de travail » dont parlent les alinéas 69(1)b) et 69(3)b) de la Loi sur l'accès doivent s'entendre des renseignements destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil. Si ces renseignements existent, mais se trouvent dans un mémoire au Cabinet, il faut alors se demander s'ils peuvent, sans que cela pose de problèmes sérieux, être prélevés du mémoire au Cabinet conformément à l'article 25 de la Loi sur l'accès. Si tel est le cas, ils doivent être communiqués au public.

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

• Puisque l'alinéa 69(3)b) de la Loi sur l'accès et l'alinéa 39(4)b) de la Loi sur la preuve au Canada sont presque identiques, le même raisonnement vaut pour les deux alinéas. La preuve extrinsèque montre que les documents en cause contiennent des renseignements destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques. De tels renseignements ne peuvent en conséquence être soustraits à la communication aux termes du paragraphe 39(1) de la Loi sur la preuve au Canada et devraient être divulgués puisqu'ils sont visés par l'exception de l'alinéa 39(4)b) de la Loi. Il s'ensuit qu'une attestation délivrée en vertu du paragraphe 39(1) de la Loi sur la preuve au Canada ne peut être invoquée pour refuser la divulgation de renseignements qui sont visés par l'exception de l'alinéa 39(4)b).

Canada (Ministre de l’Environnement ) c. Canada (Commissaire à l’Information [2003]

F C A 68

• Pour l’application du terme «document de travail», il n’est pas nécessaire que la personne qui effectue la révision des documents fasse une analyse ligne par ligne pour identifier, par exemple, des informations relatives à des explications préliminaires contenues dans cette partie du document pourrait constituer des «documents de travail». Ce qui est requis est que la personne détermine s’il y a à l’intérieur des documents un corpus de mots qui, a eux seuls, rencontrent cette définition.

5) Pouvoir de révision:

Babcock c. Canada (Procureur general ), [2002] C.S.C. 57

• La décision de la cour Suprême du Canada dans Babcock implique que les cours sont habilités à examiner la validité des demandes de protection lorsque les renseignements à l’égard desquels l’immunité est invoquée ne relèvent pas à leur face même de l’application de cet article ou lorsqu’il peut être démontré que le pouvoir discrétionnaire fut exercé de façon irrégulière. En effet, les actes officiels doivent relever d’un pouvoir clairement conféré par la loi et exercé de façon régulière.

Babcock c. Canada (Procureur general ), [2002] C.S.C. 57

• Le tribunal, l'organisme ou la personne qui contrôle la délivrance de l'attestation prévue à l'art. 39 doit composer avec l'inconvénient de ne pas pouvoir examiner les renseignements contestés. Une contestation fondée sur l'argument que les renseignements ne sont pas des renseignements confidentiels du Cabinet au sens de l'art. 39 se limitera donc généralement au contrôle du degré de précision de la liste et de la preuve de divulgation. Une contestation fondée sur l'exercice abusif du pouvoir de délivrer une attestation se limitera de la même manière aux renseignements qui figurent sur l'attestation et à toute preuve externe que la partie qui la conteste sera en mesure d'apporter.  

Babcock c. Canada (Procureur général ), [2002] C.S.C. 57 

• Le tribunal de tirer des inférences de l'ensemble de la preuve quant aux motifs du greffier ou du ministre, pour décider s'ils ont exercé régulièrement leur pouvoir de délivrer une attestation.

Babcock c. Canada (Procureur général), [2002] C.S.C. 57

• La cour Suprême du Canada statua que des informations contenues dans des affidavits publics ne pouvaient se qualifier à titre de confidence du Conseil privé de la Reine pour le Canada.

Babcock c. Canada (Procureur général), [2002] C.S.C. 57

• La cour Suprême du Canada a confirmé le principe bien établi en Common Law que l’intérêt public commandant la divulgation de l’information doit être appréciée et sous-pesée en relation à l’intérêt public militant en faveur de ne pas divulguer cette information, même dans le contexte des confidences du cabinet (voir à cet effet les paragraphes 22 et 28).

JURISPRUDENCE

Canada

69(1) - Application générale

Gogolek c. Canada (Procureur Général) [1996], 107 F.T.R. 123 (1 re inst._)

69(1)b):

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001] F C T 277 (1 re inst.)

Canada (Ministre de l’ Environnement ) c. Canada (Information Commissioner), [2003] F C A 68

69(3) – Application générale :

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

Canada (Ministre de l’Environnement ) c. Canada (Commissaire à l’Information), [2003] C F A 68

69(3)b) :

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001]

F C T 277 (1 re inst.)

Canada (Ministre de l’Environnement ) c. Canada (Commissaire à l’Information [2003]

F C A 68

Pouvoir de révision:

Babcock c. Canada (Procureur général), [2002] C.S.C. 57

Les questions

Paragraphes -- 69(1), (2) et (3)
Critère à établir
Exemption : 69.(1) La présente loi ne s'applique pas aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, notamment aux : a) notes destinées à soumettre des propositions ou recommandations au Conseil; b) documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil; c) ordres du jour du Conseil ou procès-verbaux de ses délibérations ou décisions; d) documents employés en vue ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique; e) documents d'information à l'usage des ministres sur des questions portées ou qu'il est prévu de porter devant le Conseil, ou sur des questions qui font l'objet des communications ou discussions visées à l'alinéa d); f) avant-projets de loi ou projets de règlement; g) documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas a) à f).   69(2) Pour l’application du paragraphe (1), «Conseil» s’entend du Conseil privé de la Reine pour le Canada, du Cabinet et de leurs comités respectifs.   69(3) Le paragraphe (1) ne s’applique pas : a) aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada dont l’existence remonte à plus de vingt ans; b) aux documents de travail visés à l'alinéa (1)b), dans les cas où les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques ou, à défaut de publicité, ont été rendues quatre ans auparavant, L.R. 1985, c. A-1, art. 69; 1992, ch. 1, art. 144 (F).  
Questions pertinentes Réponse du ministère Évaluation
Marche à suivre    
1. Vérifier si le document date de moins de 20 ans, conformément à l’alinéa 69(3)(a).    
2. Si les documents concernent des documents de travail, déterminer si les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques. Alinéa 69(3)(a)    
3. Si les documents consistent en des documents de travail dont les décisions auxquelles ils se rapportent n’ont pas été rendues publiques, déterminer si ces décision ont été rendues quatre ans auparavant. Alinéa 69(3)(b)    
4. Si les alinéas 69(3)a) ou b) ne s'appliquent pas, déterminer si le document est visé par les alinéas 69(1)a) à g).    
5. Est-ce que la description du document fournie suffisamment d’informations pour confirmer que celui-ci rencontre la définition de document confidentiel du Conseil privé.    
6. Est-ce que le bureau du Conseil privé, en particulier le LHP/Counsel révisa aux fins d’une meilleure compréhension tous les documents sujets à la demande d’accès à l’information ou simplement les documents qui lui furent transmis par le ministère faisant l’objet de la demande et faisant l’objet d’une demande d’application de l’article 69.    

Notes