Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Dispositions :

13(1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel :
a) des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes ;
b) des organisations internationales d'États ou de leurs organismes ;
c) des gouvernements des provinces ou de leurs organismes ;
d) des administrations municipales ou régionales constituées en vertu de lois provinciales ou de leurs organismes .
13(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements visés au paragraphe (1) si le gouvernement, l'organisation, l'administration ou l'organisme qui les a fournis :
a) consent  à la communication;
b) rend les renseignements publics .

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Observations préliminaires :

La Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi), prévoit que les citoyens canadiens et les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration ainsi que toute personne ou société présente au Canada ont droit d'avoir accès à la plupart des documents relevant du gouvernement fédéral. Plus précisément, la Loi prévoit que sont accessibles tous les renseignements contenus dans les documents relevant des institutions fédérales énumérées à l'annexe I, à moins qu'une disposition expresse de la Loi ne permette ou ne prescrive aux responsables des institutions de refuser la communication ou que les dossiers ou une partie de ceux-ci ne soient exclus sous le régime de l'article 68 ou 69.

Le ministère des Affaires étrangères, en sa qualité d'institution chargée des relations extérieures du Canada, sera généralement en mesure d'indiquer de façon décisive si une entité est bien le gouvernement d'un État étranger ou une organisation internationale d'États, car il s'agit de savoir si le Canada a officiellement reconnu l'entité. Le commissariat n'est pas tenu, toutefois, d'accepter sans réserve l'opinion du ministère lorsqu'il s'agit de savoir si l'entité est un organisme du gouvernement d'un État étranger ou d'une organisation internationale d'États, sauf lorsque le Canada a manifestement pris action pour reconnaître ce statut à l'entité.

Il est important de prendre note d'un certain chevauchement entre les exceptions prévues aux alinéas 13(1)a) et b) et celles prévues à l'article 15. Bien que l'article 13 couvre les renseignements obtenus à titre confidentiel de gouvernements ou d'organismes étrangers, cet article ne couvre pas les renseignements transmis par des institutions fédérales aux organismes étrangers. Il est plus pertinent d'évaluer un échange de renseignements entre les institutions fédérales et les organismes étrangers ou les organisations internationales en utilisant l'article 15 de la Loi, qui fait référence, à l'alinéa 15(1)g), aux négociations internationales présentes ou futures et, à l'alinéa 15(1)h), à la correspondance diplomatique. Ce chevauchement devient pertinent au moment d'une enquête parce que l'article 13 crée une exception obligatoire fondée sur un critère objectif, alors que l'article 15 est une exception discrétionnaire fondée sur un processus subjectif, où l'on doit démontrer un risque vraisemblable de préjudice à la conduite des affaires internationales pour appliquer à des documents l'exception visée par cet article. (Hien Do-Ky et Vietnamese Refugee Sponsorship Committee c. Canada (Ministre des Affaires étrangères et du Commerce international), (1999), 241, N.R. 308 (C.A.F.) confirmant [1997] 2 C.F. 907 (C.F. 1re inst.).)

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Critère :

Présentement, la Cour fédérale du Canada n'a rendu que quelques décisions sur les conditions préalables à l'application de la disposition. Toutefois, la jurisprudence élaborée par d'autres tribunaux pourrait être appliquée, par analogie, à la Loi fédérale. Les paragraphes suivants résument l'interprétation donnée à cet article par le commissariat.

Le paragraphe 13(1) crée une exception obligatoire fondée sur un critère objectif. Par conséquent, le responsable d'institution qui détermine qu'un document ou une partie d'un document renferme des renseignements faisant partie de la catégorie visée par l'exception est tenu d'en refuser la communication à moins que l'une ou l'autre des exceptions énoncées au paragraphe 13(2) ne s'applique. Le processus prévu au paragraphe 13(1) n'est complet que lorsque que le responsable d'institution a statué sur cette deuxième question.

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1) Obtenus à titre confidentiel :

L'article 13 a pour objet de protéger les renseignements obtenus à titre confidentiel d'autres gouvernements. La divulgation de ces renseignements pourrait en effet nuire aux relations du Canada avec les autres gouvernements ou même les détruire en minant la confiance de ceux-ci en la capacité du Canada de protéger leurs renseignements confidentiels. Cette exigence de l'article 13 (que les renseignements soient «obtenus» à titre confidentiel) diffère de celle qu'énonce l'alinéa 20(1)b) (que les renseignements confidentiels soient «fournis» par un tiers), et il faut tenir compte de cette distinction. Sous le régime de l'article 13, les renseignements doivent avoir été donnés directement par l'autre gouvernement. Sous celui de l'alinéa 20(1)b), ils peuvent provenir d'autres sources. Par exemple, un tiers peut avoir fourni au gouvernement des renseignements commerciaux confidentiels concernant un autre tiers.

Les exigences de l'article 13 et de l'alinéa 20(1)b) diffèrent également du fait que la deuxième disposition ne crée d'exception que pour les renseignements qui sont objectivement confidentielset qui sont traités comme tels de façon constante par l'institution fédérale et par le tiers les ayant fournis. La seule exigence de l'article 13 est que les renseignements aient été obtenus à titre confidentiel par une institution du gouvernement. L'article n'exige pas :

  • que les renseignements eux-mêmes soient confidentiels,
  • qu'ils aient été traités confidentiellement de façon constante par l'institution gouvernementale (canadienne),
  • qu'ils aient été traités confidentiellement de façon constante par l'organisme gouvernemental qui les a fournis.
À NOTER  : Le paragraphe 13(2) crée des exceptions aux situations visées aux paragraphes b) et c) ci-dessus. Il va donc de soi que le gouvernement étranger ne doit pas avoir rendu l'information publique lorsqu'il demande au Canada d'en protéger la confidentialité. Dès qu'il est établi qu'il a rendu l'information publique ou qu'il consent à sa divulgation, le gouvernement canadien n'est plus tenu à la confidentialité et l'exception cesse de s'appliquer. Pour plus de détails sur l'application de cette disposition dérogatoire, voir, ci-dessous, la section traitant du paragraphe 13(2).

Pour bien juger de l'applicabilité de l'exception, il est essentiel de bien saisir les modalités ayant entouré la transmission et la réception des renseignements. Dans une cause, la Section de première instance de la Cour fédérale a jugé que le tribunal devait se satisfaire de ce que les renseignements obtenus d'un organisme étranger ont été qualifiés de confidentiels par le gouvernement étranger (Steinhoff c. Canada (Ministère des Communications)(1998) 10 Admin. L.R. (3e) 232, (1998), 83 C.P.R. (3e) 380. Cette opinion ne reflète pas les raisons exposées dans d'autres décisions; une meilleure approche consiste à évaluer si la transmission confidentielle de renseignements par des organismes étrangers peut être traitée comme implicite, lorsqu'une institution gouvernementale le prétend, sur la base des éléments de preuve et des circonstances de chaque situation. Sous le régime du paragraphe 13(1), les renseignements peuvent avoir été obtenus à titre confidentiel d'un autre gouvernement (organisme ou institution de celui-ci) de l'une ou l'autre des façons suivantes :

  • Le gouvernement dont émanent les renseignements, les a fournis à la condition expresse que l'institution canadienne en maintienne la confidentialité. Pour que l'exception s'applique, les entités fournissant et recevant l'information doivent chacune disposer du pouvoir requis pour ce faire et pour entretenir des relations au nom de leur gouvernement respectif. De plus, les renseignements doivent être transmis dans le cadre de ces relations.
  • Les renseignements ont été communiqués par des voies officielles de transmission confidentielle établies à des fins de relations intergouvernementales (par exemple, des ententes de partage de renseignements, des politiques écrites, des traités, etc.). Il peut quelquefois arriver que la confidentialité soit une exigence implicite, mais seulement lorsqu'il appert clairement que les deux parties (les deux gouvernements) s'entendent pour limiter l'accès aux renseignements.
  • Les renseignements fournis sont objectivement et intrinsèquement confidentiels, de sorte que la personne qui les communique sait qu'ils seront traités à titre confidentiel et que la personne qui les reçoit ne peut absolument pas douter qu'elle les a recueillis à ce titre. Encore une fois, pour que l'exception s'applique, les entités fournissant et recevant l'information doivent chacune disposer du pouvoir requis pour ce faire et pour entretenir des relations au nom de leur gouvernement respectif. De plus, les renseignements doivent être transmis dans le cadre de ces relations. Cette situation se produira rarement, et on peut penser que, lorsqu'une transmission de renseignements a déjà eu lieu et a donné suite à un traitement confidentiel, les faits démontrant la façon dont le gouvernement canadien a traité les renseignements établiront alors que leur confidentialité a été respectée.

C'est au ministère dont il revient de prouver que l'exception s'applique. Habituellement, le commissariat fonde ses décisions sur un examen individuel de chaque dossier tenant compte de toutes les circonstances. Par exemple, le fait que le ministère n'ait pas constamment traité les renseignements sous le sceau de la confidentialité peut n'avoir aucun effet sur l'application de l'exception lorsqu'il est objectivement établi par ailleurs que la transmission de ces renseignements était assortie de l'obligation d'en assurer la confidentialité.

Cependant, la situation où l'argument (unique) du ministère à l'appui de l'exception est que les renseignements ont été implicitement reçus à titre confidentiel pose des problèmes sérieux. Il serait très difficile pour le commissariat, par exemple, de conclure que les renseignements ont initialement été obtenus à titre confidentiel si le dossier ne porte pas de cote de sécurité, n'est pas traité de façon sécuritaire ou est transmis à d'autres entités gouvernementales sans les avertissements voulus.

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2) Des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes :

On peut avoir recours aux définitions du dictionnaire pour établir la signification ordinaire des termes d'un article de loi lorsque le sens se dégageant de ces définitions concorde avec le but de la Loi mais, en l'occurrence, les définitions des termes «gouvernement» et «organisme» sont extrêmement générales.

Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaires le Robert, Paris, 1994, définit ainsi les mots «gouvernement» et «organisme» :

  • Gouvernement : 2. Le pouvoir qui gouverne un État ...; ceux qui le détiennent.
  • Organisme : 1. Ensemble organisé. 2. Ensemble des services, des bureaux affectés à une tâche.

On trouve en outre les définitions suivantes dans le Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, Gérard Cornu (dir.), Paris, P.U.F., 1987 :

  • Gouvernement : A. En un sens large, ensemble des pouvoirs publics d'un pays. B. Plus souvent en un sens étroit : a. Ensemble des organes du pouvoir exécutif ...
  • Organisme : 1. Ensemble de postes et de services articulés entre eux de façon à concourir à remplir une fonction; ensemble d'organes préposés à une fonction. 2. Par ext., l'entité titulaire de cette fonction.

Les autres lois peuvent également servir à établir le sens. Le législateur est réputé adopter, sur un sujet donné, des lois cohérentes. Lorsqu'il rédige une loi, il est censé tenir compte de la législation en vigueur, particulièrement des lois traitant du même sujet, et intégrer le nouveau texte à celle-ci, sur le plan de la forme et du fond. C'est pourquoi les lois antérieures connexes peuvent, puisqu'elles forment le contexte législatif du nouveau texte, servir à clarifier la signification de celui-ci.1

La définition suivante est tirée de la Loi sur le tarif des douanes, L.R.C. (1985), ch. C-54, à l'article 26 :

  • «gouvernement»  Sont assimilés à un gouvernement les institutions habilitées par le gouvernement d'un pays étranger à agir en son nom ou à le représenter. [non souligné dans le texte original]

Au cours de l'examen de l'article 13 du Projet de loi C-43, les mots «gouvernement» et «organisme» avaient fait l'objet de quelques commentaires. Bien que, suivant les principes d'interprétation, les tribunaux ne soient pas liés par de telles observations, elles n'en constituent pas moins une source interprétative convaincante.2

  • M. Fox : C'est pour fin d'une plus grande précision que nous avons inclus là le mot «organisme». Dans notre pays, je présume qu'on peut dire que le Cabinet constitue le gouvernement du pays et nous ne voulions pas restreindre l'article 13 de l'annexe A aux renseignements reçus de cabinets provinciaux ou des cabinets des pays étrangers; autrement il nous faudra chaque fois passer par les cabinets.3 [non souligné dans le texte original]
  • M. Robert Auger (Législation et planification parlementaire, Bureau du Conseil privé) : Le terme «institution» a été utilisé en corrélation avec les provinces, afin d'être plus précis. L'objectif du bill en l'occurrence n'est pas de protéger uniquement des renseignements fournis à titre confidentiel par les cabinets des ministres provinciaux, ou par des gouvernements ou des cabinets de pays étrangers. Nous pensions qu'en utilisant le terme d'institution, ce serait clair. La protection s'étend à toute information fournie à titre confidentiel par n'importe quel ministère d'un gouvernement étranger ou d'un gouvernement provincial4 [non souligné dans le texte original]

Suivant les principes énoncés ci-dessus, il semble que dans le contexte de l'alinéa 13(1)a) les mots «ou de leurs organismes» désignent les institutions du gouvernement national qui, en l'espèce, sont habilitées à agir en son nom ou à le représenter. L'élément dont il importe de tenir compte, dans l'application de cette exception, lorsqu'on se demande si une entité fait partie du gouvernement étranger est l'existence du pouvoir requis pour transmettre les renseignements et pour entretenir des relations au nom du gouvernement. Par exemple, des renseignements fournis au Canada par le fisc de l'État de New York dans le cadre d'une relation perception-acquittement ne seraient pas visés par l'exception.5 Bien qu'il soit possible de défendre une autre position, le commissariat souscrit à l'interprétation du Conseil du Trésor voulant que l'alinéa 13(1)a) n'inclue pas les parties constituantes d'un État étranger (p. ex. le gouvernement d'un État des États-Unis).6

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3) Des organisations internationales d'États ou de leurs organismes :

Une «organisation internationale d'États» s'entend d'une organisation dont les membres représentent les gouvernements d'au moins deux États et agissent en leur nom. Généralement, il s'agit d'organisations créées par des traités ou accords internationaux de nature contractuelle déterminant les droits et les obligations des parties (l'OTAN, l'ONU, la CEE, etc.).

Les organismes ou entités faisant partie de ces organisations internationales sont également visés par l'exception. L'élément dont il importe de tenir compte, dans l'application de cette exception, lorsqu'on se demande si une entité fait partie d'une organisation internationale d'États est l'existence du pouvoir requis pour transmettre les renseignements et pour entretenir des relations au nom de cette organisation. L'UNESCO, par exemple, est un organisme de l'ONU.

Si l'institution fédérale traitant la demande d'accès n'a pas consulté le ministère des Affaires étrangères, il est important de l'encourager à le faire. Le commissariat fait normalement appel à ce dernier ministère pour savoir si le Canada a officiellement reconnu une entité comme «organisation internationale d'États».

la divulgation est autorisée

4) Des gouvernements des provinces ou de leurs organismes :

La Loi d'interprétation définit ainsi le mot «province» : «Province du Canada ainsi que les territoires du Yukon, du Nord-Ouest et de Nunavut». Aux fins de l'alinéa 13(1)c), les renseignements obtenus d'une province ou d'un des territoires pourraient, par conséquent, être visés par l'exception. À l'heure actuelle, les organisations autochtones ne sont pas traitées comme des entités distinctes pour les fins de cette disposition. Elles sont donc considérées comme des tiers.

L'exception s'applique également aux organismes des gouvernements provinciaux. Il s'ensuit que toute entité provinciale ou territoriale disposant du pouvoir requis pour transmettre des renseignements et pour entretenir des relations au nom de son gouvernement peut également transmettre des renseignements pouvant bénéficier de la protection de l'article 13.

Pour déterminer si une institution est un organisme du gouvernement d'une province, il est important de consulter le Bureau des relations fédérales-provinciales du Conseil Privé.

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5) Des administrations municipales ou régionales constituées en vertu de lois provinciales ou de leurs organismes :

Les renseignements émanant des municipalités sont également couverts par l'exception. Par exemple, la Commission de la capitale nationale pourrait recevoir des renseignements confidentiels d'une municipalité, d'une administration municipale ou d'un organisme municipal habilité à entretenir de telles relations et à transmettre de tels renseignements au nom de l'administration qu'il représente.

Dans Chippewas of Nawash First Nation c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord) (1996), 116 F.T.R. 37, le requérant a allégué que l'article 13 de la Loi devait être interprété de façon à inclure les conseils de bande, ou qu'une protection égale pour les gouvernements des conseils de bande devait être intégrée à cet article. Le requérant estimait qu'il devait être précisé dans l'article 13 de la Loi que le conseil de bande était analogue à une administration municipale. Le tribunal a décidé que l'alinéa 13(1)d) établit clairement ce qui constitue une administration municipale pour les besoins de la non-communication de renseignements : administration constituée en vertu de lois provinciales. Le tribunal a jugé, en conséquence, que « conseil de bande » ne pouvait être intégré au libellé de l'article 13.

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6) Lorsque l'institution fédérale visée par l'enquête n'est pas le destinataire original :

Il peut très bien arriver que l'institution avec qui vous traitez tienne les renseignements en cause d'une autre institution fédérale qui, elle, les a obtenus à titre confidentiel d'une entité mentionnée au paragraphe 13(1). Le fait que les renseignements aient été obtenus de façon indirecte est sans conséquence, dans la mesure où les exigences susmentionnées (l'article 13) ont été remplies par le destinataire original et où l'institution visée par l'enquête a obtenu les renseignements à titre confidentiel et les a traités comme tels.

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7) Quand la divulgation est-elle permise? :

Le paragraphe 13(2) prévoit que le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents qui pourraient être visés par le paragraphe 13(1) si le gouvernement, l'organisation, l'administration ou l'organisme qui les a fournis consent à la communication ou rend les renseignements publics.

Le commissariat estime que l'existence de l'une ou l'autre de ces circonstances entraîne une obligation de communication, à moins que d'autres exceptions ne soient applicables. Cette position s'appuie sur la décision rendue par le juge en chef adjoint Jerome dans l'affaire Commissaire à l'information c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1986] 3 C.F. 63 (1re inst.). Cette affaire portait sur une disposition dérogatoire similaire, c'est-à-dire une exception au paragraphe 19(1) relatif aux renseignements personnels. Le paragraphe 19(2) prévoit en effet que le responsable d'une institution fédérale «peut» donner communication de renseignements personnels dans certains cas, notamment lorsque la personne qu'ils concernent y a consenti. La personne concernée avait donné ce consentement, mais le responsable n'en n'avait pas moins exercé son pouvoir discrétionnaire en décidant de ne pas communiquer les renseignements. La Cour a donné à «peut» le sens de «doit» dans ce cas, jugeant que cette interprétation s'imposait pour donner effet au droit d'accès prévu par la Loi sur l'accès à l'information. Elle a donc ordonné à l'institution de donner suite à la demande de renseignements personnels. Il importe de signaler, toutefois, que le responsable d'institution n'est pas tenu à cent pour cent de donner communication. Il le serait si la Loi employait les mots «est tenu de donner communication». Puisqu'elle emploie le mot «peut», il s'agit d'une directive. Autrement dit, elle donne instruction au responsable d'institution de donner communication dans les cas prévus au paragraphe 19(2), à moins qu'une autre exception ne s'applique.

Les institutions doivent tenir compte de la disposition dérogatoire dans les circonstances suivantes :

  • 13(2)a) : La disposition dérogatoire s'applique lorsque le gouvernement, l'organisation, l'administration ou l'organisme visé par les renseignements consent à leur communication. Il faut, logiquement, qu'existe une possibilité qu'un tel consentement soit accordé. Le commissariat estime qu'à moins que l'entité visée ait déclaré clairement, dans le passé, ou ait indiqué dans le document qu'elle ne donnerait jamais un tel consentement, la possibilité qu'elle consente existe - autrement dit, on s'attend à ce qu'il y ait consultation. Le responsable d'institution ne peut se contenter d'affirmer (pour justifier la non-consultation) qu'il ne sait pas si le tiers consentirait. Dans un tel cas, il faut prendre des mesures concrètes pour savoir si l'autre entité est disposée à donner son consentement. (Voir également X. c. Canada (Ministre de la défense nationale).7
  • Dans le contexte d'une demande de renseignements personnels présentée conformément à la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Cour d'appel fédérale a statué que, en demandant des renseignements sous réserve de l'article 19 de la Loi sur la protection des renseignements personnels [l'équivalent de l'article 13 de la Loi sur l'accès à l'information], « le demandeur demande également au responsable de cette institution de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers [autre gouvernement ou organisation internationale d'États] qui a fourni les renseignements en question ». (italiques ajoutés) (Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC) [2000] A.C.F. no 779, 8 juin 2000 (C.A.)). Elle a noté qu'il incombe à l'institution fédérale de prouver que l'exception prévue par le paragraphe 19(2) [paragraphe 13(2)] visant le consentement ne s'applique pas, étant donné l'incapacité du demandeur de savoir à qui demander le consentement ou en quoi consistent les renseignements non communiqués. Le critère énoncé par la Cour relativement à l'application de l'alinéa 19(2)a) [alinéa 13(2)a) de la Loi sur l'accès à l'information] était le suivant : l'institution fédérale a-t-elle fait des efforts raisonnables pour obtenir le consentement de l'autre gouvernement ou institution? La Cour a reconnu que des considérations politiques ou la nature ou la quantité des renseignements demandés peuvent parfois empêcher l'obtention d'un consentement sur une base individuelle, auquel cas il peut être nécessaire de conclure des protocoles permettant d'obtenir le consentement à l'avance, « qui respectent l'esprit et la lettre de la Loi et de l'exception ».
  • 13(2)b) : Cette disposition dérogatoire s'applique lorsquel'entité ayant fourni les renseignements demandés les a rendus publics. 8 Lorsqu'un ministère demande à un autre gouvernement (ou à ses organismes ou institutions) s'il consent à la divulgation de renseignements, il ne doit pas oublier de vérifier si celui-ci a rendu l'information publique. Toutefois, lorsque l'autre gouvernement a indiqué clairement, dans le passé, qu'il ne consentira pas à la divulgation des renseignements visés, il y a lieu d'examiner si la disposition dérogatoire prévue à l'alinéa 13(2)b) peut s'appliquer lorsqu'il appert manifestement de la demande, des renseignements demandés, de la plainte ou des observations du plaignant que les renseignements en question ont été rendus publics (ou ont probablement été rendus publics) par le gouvernement (ou par ses organismes ou institutions). L'auteur de la demande doit prouver à première vue que l'information a probablement été rendue publique, à moins que cela ne ressorte de façon évidente du dossier.

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Jurisprudence

En général

En ce qui concerne cet article de la Loi, le tribunal a noté dans Le Grand conseil des Cris (du Québec) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures et du Commerce international) (27 juin 1996), T-1681-94, (C.F. 1re inst.), qu'une fois que le responsable d'une institution fédérale s'est acquitté du fardeau d'établir que les renseignements non communiqués avaient été obtenus à titre confidentiel en vertu du paragraphe 13(1), il incombe à la partie qui demande une exception en vertu du paragraphe 13(2) d'établir cette exception. Aucune exception semblable n'a été établie dans cette affaire, de noter le tribunal. Voir également Hien Do-Ky c. Canada (Ministre des Affaires étrangères et du Commerce international), [1997] 2 C.F. 907 (C.F. 1re inst.).

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1) Obtenus à titre confidentiel :

  • Comme il en a été fait mention ci-dessus, l'article 13 n'impose pas comme condition d'application de l'exception que les renseignements aient été transmis au ministère à la condition expresse d'être tenus confidentiels. 9 Étant donné que cette disposition porte sur les communications intergouvernementales, la confidentialité peut parfois se présumer lorsque les renseignements ont été communiqués par des voies officielles.10
  • Un gouvernement étranger peut demander expressément, après avoir communiqué des renseignements au gouvernement canadien, que ceux-ci soient tenus confidentiels, s'il est implicite qu'ils ont initialement été transmis à titre confidentiel.11
  • Il n'est pas possible d'inclure par interprétation dans cette disposition l'exigence que les documents visés aient été tenus confidentiels. Par exemple, si les renseignements font l'objet de coulage ou s'ils sont communiqués par un autre ministère, l'exception continuerait-elle à s'appliquer? Le responsable d'institution doit simplement déterminer si les renseignements ont été obtenus à titre confidentiel au sens de l'alinéa 13(1) et, le cas échéant, il doit continuer à en refuser la communication à moins que l'une des dispositions dérogatoires énoncées au paragraphe 13(2) ne s'applique. L'exception ne perd donc son caractère obligatoire que lorsque l'autre gouvernement (ou ses organismes) consent à la communication ou a lui-même rendu les renseignements publics. De la même façon, l'article 13, contrairement à l'alinéa 20(1)b), lequel prévoit expressément qu'il faut examiner si le caractère confidentiel des renseignements a été maintenu, requiert simplement qu'on détermine si les renseignements ont été reçus à titre confidentiel.12
  • Dans l'ordonnance P-552, le Commissaire à l'information et à la protection des renseignements personnels - Ontario a conclu que le paragraphe 15b) de la Loi sur l'accès à l'information de l'Ontario, qui traite de renseignements dont la divulgation pourrait vraisemblablement révéler des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un autre gouvernement ou de ses organismes, avait pour effet de protéger les renseignements qui permettraient de tirer des déductions exactes quant à des renseignements reçus d'un autre gouvernement ou d'un de ses organismes, par exemple des notes de service internes d'un ministère ontarien commentant des renseignements confidentiels reçus d'un organisme du gouvernement fédéral.

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2) Organisme  :

  • Dans l'ordonnance P-270, le commissaire ontarien a conclu que bien qu'Énergie atomique du Canada Ltée (ÉACL) et Ontario Hydro ne soient pas des gouvernements, elles étaient habilitées à entretenir des relations au nom de leur gouvernement respectif. Il est possible de voir les relations intergouvernementales comme un ensemble de discussions et d'échanges d'information, officiels ou officieux, effectués dans le contexte de projets, d'activités de planification et de négociations auxquels participent conjointement divers échelons de gouvernement. 

    En qualité de société d'État, ÉACL n'exerce ses pouvoirs que comme mandataire de l'État. De la même façon, Ontario Hydro est une société d'État mandataire du gouvernement de l'Ontario. Lorsqu'elles exercent une entreprise par l'intermédiaire d'un comité de représentants, les renseignements reçus d'ÉACL par Ontario Hydro peuvent être visés par l'alinéa 15b) de la LAIPVP. Le Commissaire Wright a refusé, cependant, de soustraire à la communication des parties de documents portant sur des détails administratifs, expliquant que la divulgation ne risquait pas vraisemblablement de nuire aux relations intergouvernementales ou de mettre fin aux échanges de renseignements entre ÉACL et Ontario Hydro.
  • Dans l'ordonnance P-263, le Commissaire Wright a déclaré que l'alinéa 15b) de la LAIPVP a pour objet d'assurer la fluidité des échanges de renseignements entre d'autres gouvernements ou leurs organismes et des organismes ontariens, dans l'accomplissement de leurs fonctions «gouvernementales» respectives, mais qu'il ne s'applique pas aux documents fournis à une institution par Revenu Canada, lorsque les relations entretenues par les parties sont des relations perception-acquittement.

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3) Quand la divulgation est-elle permise? :

  • Le fait que certains des renseignements reçus à titre confidentiel de gouvernements étrangers ont par ailleurs été divulgués par le gouvernement canadien n'influe pas sur l'application de l'alinéa 13(2)b).13
  • Le fait que les renseignements demandés ont perdu leur caractère confidentiel n'influe pas sur l'application de l'exception. Ce n'est que lorsque l'autre gouvernement ou organisme gouvernemental consent à la divulgation ou a rendu les renseignements publics que l'exception est écartée.14
  • Dans Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no  779, la Cour d'appel fédérale a infirmé la décision de la Section de première instance ([1998] 2 C.F. 351) selon laquelle il n'est pas nécessaire d'obtenir le consentement d'un gouvernement ou d'une institution étrangère à la communication de renseignements auxquels s'applique l'article 19 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (article 13 de la Loi sur l'accès à l'information). La Cour d'appel fédérale a statué que l'exception prévue par le paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (paragraphe 13(2) de la Loi sur l'accès à l'information) doit être interprétée « dans le contexte général de la Loi, qui favorise la communication des renseignements qui sont conservés ». Elle a précisé que, en demandant des renseignements sous réserve de l'article 19 de la Loi sur la protection des renseignements personnels(article 13 de la Loi sur l'accès à l'information), « le demandeur demande également au responsable de cette institution de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers [autre gouvernementale ou organisation internationale d'États] qui a fourni les renseignements en question » (italiques ajoutés). Elle a noté qu'il incombe à l'institution fédérale de prouver que l'exception prévue par le paragraphe 19(2) [paragraphe 13(2)] visant le consentement ne s'applique pas, étant donné l'incapacité du demandeur de savoir à qui demander le consentement ou en quoi consistent les renseignements non communiqués. Le critère énoncé par la Cour relativement à l'application de l'alinéa 19(2)a) [alinéa 13(2)a) de la Loi sur l'accès à l'information] était le suivant : l'institution fédérale a-t-elle fait des efforts raisonnables pour obtenir le consentement de l'autre gouvernement ou institution? La Cour a reconnu que des considérations politiques, ou la nature ou la quantité des renseignements demandés peuvent parfois empêcher l'obtention d'un consentement sur une base individuelle, auquel cas il peut être nécessaire de conclure des protocoles permettant d'obtenir le consentement à l'avance, « qui respectent l'esprit et la lettre de la Loi et de l'exception ».

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

JURISPRUDENCE CITÉE


Canada 

Chippewas of Nawash First Nation c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord) (1996), 116 F.T.R. 37

Kelly c. Solliciteur général, (1er avril 1992), T-948-91, (C.F. 1reinst.).

X c. Ministre de la Défense nationale, [1992] 1 C.F.; 46 F.T.R. 206 (1re inst.).

Commissaire à l'information c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1986] 3 C.F. 63 (1re inst.).

Shepherd c. Solliciteur général, [1990] 36 F.T.R. 222 (1re inst.).

Le Grand conseil des Cris (du Québec) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures et du Commerce international) (27 juin 1996), T-1681-94, (C.F. 1re inst.)

Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no779, 8 juin 2000 (C.A.) infirmant [1998] 2 C.F. 351.

Organismes

Ontario

Ordonnances nos P-263 et P-270.


États-Unis

Fensterwald v. CIA, 443 F. Supp. 667 (D.D.C. 1978)).

Fisher v. États-Unis DOJ, 772 F. Supp. 7 (D.C. Col. 15 août 1991).

Founding Church of Scientology, Inc. v. NSA, 197 App. D.C. 305, 610 F.2d 824, 831-832 (D.C. Cir. 1979).

Simmons v. Dep't of Justice, 796 F.2d 709, 712 (4th Cir. 1986).

Sirota v. CIA, 3 G.D.S. par. 83, 261 (S.D.N.Y. 1981).

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Les questions

Article -- 13
Critère à établir

Exception obligatoire

Les renseignements doivent avoir été obtenus :

a) du gouvernement d'un État étranger
b) d'une organisation internationale d'États
c) d'un gouvernement d'une province (ou d'un territoire)
d) d'une administration municipale ou régionale constituée en vertu d'une loi provinciale
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

Quelle personne ou quelle entité a fourni les renseignements?

  • Quel gouvernement ou organisation?
  • Quelle entité ou quel organisme?

Quelle est la relation existant entre l'institution et le gouvernement ou son organisme?

Le Canada avait-il reconnu le gouvernement de l'État étranger au moment où le document a été créé?

Le Canada avait-il reconnu l'organisation d'États étrangers au moment où le document a été créé?

Le Canada a-t-il reconnu l'État ou l'organisation d'États depuis?

  • La reconnaissance est-elle en instance?
   

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Critère à établir
Les renseignements :
  • doivent avoir été obtenus de l'organisme
  • il n'est pas suffisant qu'ils soient en la possession de l'institution
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

Demandez à voir la lettre d'accompagnement

Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme a-t-il fourni ses propres renseignements?

Les renseignements émanent-ils du gouvernement, de l'organisation ou de l'organisme ou proviennent-ils d'ailleurs?

  • S'ils proviennent d'ailleurs, d'où?

Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme a-t-il ajouté quelque chose aux renseignements ou s'est-il contenté de les faire circuler?

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Critère à établir
  • Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme doit disposer du pouvoir de transmettre les renseignements
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

Pour quelle raison les renseignements ont-ils été transmis?

Si un organisme a fourni les renseignements :

  • Agissait-il au nom de son gouvernement ou de son organisation?
  • Agissait-il sous l'autorité du gouvernement ou de l'organisation?
  • Quelle personne ou quelle entité a autorisé l'organisme à envoyer les renseignements?
  • Les renseignements ont-ils été transmis en application d'un traité, d'un accord ou d'une politique écrite?
    • En donner le titre ou la fournir.

Le gouvernement fédéral a-t-il demandé les renseignements au gouvernement, l'organisation ou l'organisme?

  • En application de quelle entente?
   

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Critère à établir
  • Les renseignements doivent avoir été obtenus à titre confidentiel
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

Demander à voir la lettre d'accompagnement ou toute lettre explicative.

Y a-t-il eu demande expresse de protection de la confidentialité des renseignements?

Les renseignements portaient-ils la mention «confidentiel» lorsqu'ils ont été reçus.

Existe-t-il une note émanant d'un bureau fédéral indiquant que le document a été fourni à titre confidentiel?

La note précise-t-elle la source d'une telle demande?

Les renseignements envoyés sont-ils habituellement traités de façon confidentielle?

  • Pour quelles raisons?
  • Depuis combien de temps l'entente s'applique-elle?

Les renseignements ont-ils été traités confidentiellement à la demande du gouvernement ou de l'organisme étranger?

Le gouvernement étranger sait-il que les renseignements sont conservés à titre confidentiel?

Les renseignements sont-ils traités confidentiellement par le gouvernement fédéral ou par son institution?

  • Décrire les mesures prises.
  • À qui sont-ils divulgués?

Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme savent-ils qu'une telle divulgation est faite?

  • S'y sont-ils opposés?

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Critère à établir
  • Les renseignements peuvent être communiqués s'il y a consentement
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme consent-il à la divulgation des renseignements?

Le gouvernement fédéral ou son institution a-t-il demandé au gouvernement étranger ou à son organisme l'autorisation de divulguer les renseignements?

  • Demander à voir la demande.
  • S'il n'y a pas eu de demande, pourquoi?

Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme a-t-il indiqué expressément qu'il ne consentirait pas à la divulgation?

Une disposition d'un traité ou d'une entente autorise-t-elle la transmission des renseignements qui doivent être tenus confidentiels?

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Critère à établir
  • Les renseignements peuvent être communiqués si le gouvernement, l'organisation ou l'organisme les rendent publics

Le gouvernement, l'organisation ou l'organisme a-t-il rendu les renseignements publics?

  • À qui?

A-t-il publié les renseignements?

A-t-il tenu des consultations sur le sujet visé par les renseignements?

  • Qui a-t-il consulté?
  • À quelles fins ou pour quelles raisons?

Comment traite-il ces renseignements à l'interne?

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Critère à établir
À NOTER : Si les alinéas 13(1)c) ou d) sont invoqués :
  • il doit s'agir d'un gouvernement provincial (ou territorial)
  • il doit s'agir d'une administration constituée en vertu d'une loi provinciale
  • les dispositions ne s'appliquent pas aux gouvernements autochtones locaux ou régionaux à moins qu'ils ne soient reconnus par une loi provinciale ou territoriale
  • les dispositions sont inapplicables aux autres gouvernements autochtones
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

L'administration municipale ou régionale est-elle constituée en vertu d'une loi provinciale?

  • Préciser.

Existe-t-il une loi provinciale reconnaissant la constitution de l'administration locale?

Si elle est constituée en vertu d'un règlement ou d'un texte législatif subordonné, le gouvernement régional ou autre ayant pris cette mesure est-il lui-même établi en vertu d'une loi provinciale?

   

Article 13 - Renseignements obtenus à titre confidentiel Cas où la divulgation est autorisée

Notes

1. P.A. Côté, Interprétation des lois, Les Éditions Yvon Blais, Cowansville, 1984, 270 à la p. 271.

2. P.A. Côté, Interprétation des lois, Les Éditions Yvon Blais, Cowansville, 1984, à la p. 439.

3. Procès-verbal et témoignages du Comité permanent de la justice et des questions juridiques, no 42, 17 juin 1981, à la p. 31.

4. Ibid., no 43, 18 juin 1981, à la p. 11.

5. Nous nous appuyons, par analogie, sur l'ordonnance P-263 de l'Ontario.

6. Manuel du Conseil du Trésor, Accès à l'information, 1erdécembre 1993, ch. 2-8, à la p. 1.

7. [1992] 1 C.F. 77; 46 F.T.R. 206 (1re inst.). Dans cette décision, le juge Denault a indiqué :

«Il s'ensuit que sont seuls exemptés les renseignements qui correspondent exactement aux catégories visées à l'article 3 de laLoi sur la protection des renseignements personnels et au paragraphe 19(2) de la Loi sur l'accès à l'information, mais qui ne sont pas touchés par les exceptions prévues aux mêmes dispositions. En fait, le paragraphe 19(1) prévoit que dans ce cas, le responsable de l'institution fédérale sollicitée «est tenu» de refuser la communication. La Loi ne prévoit pas le pouvoir discrétionnaire de divulguer le renseignement en fonction du temps qui s'est écoulé depuis le moment où il fut obtenu à l'origine. Elle ne dit pas qu'il faut divulguer un document après 30 ans ou si le demandeur a une bonne raison d'en demander la communication. Le fait que Yardley soit mort depuis 35 ans et que les circonstances de son renvoi remontent à près de 50 ans ne présente absolument aucune importance pour ce qui est de savoir si des renseignements personnels concernant quelqu'un d'autre que Yardley devraient être divulgués, à moins que l'intéressé ne soit mort depuis plus de 20 ans ou n'ait consenti lui-même à cette divulgation. J'admets qu'il pourrait être difficile de vérifier si ces exceptions s'appliquent. Cependant, je ne pense pas qu'il suffise au responsable de l'institution fédérale concernée de se contenter de dire qu'il n'est pas au courant ou qu'il ne sait pas si les exceptions s'appliquent. Au contraire, il faut qu'il soit à même de dire quelles mesures ont été prises à cet égard». [non souligné dans le texte original].

8. Fisher v. United States DOJ, 772 F. Supp. 7 (D.C. Col, 15 août 1991). Dans cette affaire, le demandeur soutenait principalement qu'une grande partie des renseignements demandés avaient été communiqués aux médias et qu'il avait donc droit d'y avoir accès. Toutefois, il n'a pas établi que le traitement de la nouvelle par les médias résultait de la divulgation par le gouvernement des renseignements à la presse pas plus qu'il n'a démontré que l'information refusée avait été l'objet d'une publicité si répandue qu'elle pouvait être divulguée sous le régime de la FOIA. VoirFounding Church of Scientology, Inc. v. NSA, 197 App. D.C. 305, 610 F.2d 824, 831-832 (D.C. Cir. 1979). En outre, la Cour a jugé qu'en supposant même que l'information refusée avait été publiée dans les journaux, il ne convenait pas de la divulguer, car toute communication par une source officielle de renseignements déjà divulgués par une source non officielle a pour effet de confirmer les renseignements non officiels et peut donc causer préjudice à des tiers. Voir Simmons v. Dep't of Justice, 796, F.2d 709, 712 (4th Cir. 1986) ([TRADUCTION] «les renseignements communiqués par une source officielle confirment naturellement l'exactitude de l'information coulée auparavant».) De plus, la communication publique de quelques renseignements n'oblige pas nécessairement à divulguer des renseignements supplémentaires légitimement visés par une exception. Sirota v. CIA, 3 G.D.S., paragraphe 83,261 (S.D.N.Y. 1981) (citant Fensterwald v. CIA, 443 F. Supp. 667 (D.D.C. 1978)).

9. Voir, par exemple le paragraphe 16(3) de la Loi sur l'accès à l'information :

16(3)«Le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication des documents contenant des renseignements obtenus ou préparés par la Gendarmerie royale du Canada, dans l'exercice de fonctions de police provinciale ou municipale qui lui sont conférées par une entente conclue sous le régime de l'article 20 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, si, à la demande de la province ou de la municipalité, le gouvernement du Canada a consenti à ne pas divulguer ces renseignements ». [non souligné dans le texte original].

Voir également l'alinéa 24b) de la Loi sur la protection de la vie privée :

24b)«Le responsable d'une institution fédérale peut refuser à un individu la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui ont été recueillis ou obtenus par le Service canadien des pénitenciers, les Service national des libérations conditionnelles ou la Commission nationale des libérations conditionnelles pendant qu'il était sous le coup d'une condamnation à la suite d'une infraction à une loi fédérale, dans les cas où la communication risquerait vraisemblablement :
a)soit d'avoir de graves conséquences sur son programme pénitentiaire, sa libération conditionnelle ou sa surveillance obligatoire;
b)soit d'entraîner la divulgation de renseignements qui, à l'origine, ont été obtenus expressément ou implicitement à titre confidentiel».

10. Kelly c. Solliciteur général (1er avril 1992, no T-948-91, (C.F., 1re inst.)), ci-après citée sous l'intitulé Kelly.

11. Voir la décision Kelly, précitée.

12. X. c. Canada (Ministre de la défense nationale), [1992] 1 C.F. 77; 46 F.T.R. 206 (1re inst.).

13. Voir Shepherd c. Solliciteur général, [1990] 36 F.T.R. 222 (1reinst.), où la Cour a déclaré ce qui suit :

«Le requérant prétend que les renseignements qui ont été déposés sous scellés en l'espèce sans lui avoir été fournis et qui, selon mes conclusions, contiennent des renseignements justifiant la Commission nationale des libérations conditionnelles d'en exclure certains passages, devraient maintenant lui être communiqués pour le motif que ceux-ci ne devraient pas être plus explicites que la transcription du procès à laquelle il a accès. Tel n'est cependant pas le critère applicable.»

14. X. c. Canada (Ministre de la défense nationale), [1992] 1 C.F. 77; 46 F.T.R. 206 (1re inst.).