Administration portuaire Vancouver Fraser (Re), 2026 CI 51

Date : 2026-07-02
Numéro de dossier du Commissariat : 5823-01769
Numéro de la demande d’accès : 52100-20-003-2023

Sommaire

La partie plaignante allègue que l’Administration portuaire Vancouver Fraser (APVF), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige);
paragraphe 16(2) (faciliter la perpétration d’une infraction);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
alinéa 21(1)c) (positions ou plans élaborés pour des négociations).

La partie plaignante allègue aussi que l’APVF n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la demande d’accès. La demande vise des documents relatifs à un incident en eau de mer le 30 avril 2021, au parc Garry Point, à Richmond (Colombie-Britannique), impliquant le navire SM Tianjin. Les allégations s’inscrivent dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi. L’APVF n’a pas pu démontrer qu’elle satisfaisait à tous les critères de ces exceptions, notamment que certains des renseignements étaient des renseignements personnels, des avis ou des recommandations. La Commissaire a ordonné à l’APVF de communiquer les renseignements se trouvant aux pages 38, 88, 1439, 1522, 3731, 3738, 3739 et 3743, 3748, 3776 (après la première phrase) et 3783 (mise à part la septième et dernière phrase) au plus tard 36 jours ouvrables suivant la date du compte rendu. L’APVF a avisé la Commissaire qu’elle donnerait suite à l’ordonnance. La plainte est fondée.

Plainte

[1]La partie plaignante allègue que l’Administration portuaire Vancouver Fraser (APVF), en réponse à une demande d’accès, a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des dispositions suivantes de la Loi sur l’accès à l’information :

paragraphe 19(1) (renseignements personnels);
article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige);
paragraphe 16(2) (faciliter la perpétration d’une infraction);
alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers);
alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations);
alinéa 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations);
alinéa 21(1)c) (positions ou plans élaborés pour des négociations).

[2]La partie plaignante allègue aussi que l’APVF n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la demande d’accès.

[3]Les allégations s’inscrivent dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[4]La demande vise des documents relatifs à un incident en eau de mer le 30 avril 2021, au parc Garry Point, à Richmond (Colombie-Britannique), impliquant le navire SM Tianjin.

[5]Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était pas nécessaire pour le Commissariat à l’information d’examiner l’application de l’alinéa 16(2)c) pour refuser de communiquer des numéros d’identification personnels et/ou des mots de passe, du paragraphe 19(1) pour refuser de communiquer les coordonnées d’individus et de l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements de tiers.

[6]Le Commissariat a également confirmé que l’alinéa 21(1)c) n’a pas été appliqué pour refuser de communiquer des renseignements dans les documents. L’enquête s’est donc concentrée sur le reste des renseignements refusés en vertu du paragraphe 19(1), de l’alinéa 21(1)a), de l’alinéa 21(1)b) et de l’article 23, ainsi que sur le caractère raisonnable de la recherche effectuée par l’APVF pour trouver les documents.

Enquête

[7]Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié.

[8]Le 30 mars 2026, l’APVF a communiqué des liens vers un groupe de travail Google qu’elle avait refusé de communiquer en vertu du paragraphe 19(1) aux pages 15, 1492, 3679 et 3682 ainsi que le titre d’un document qu’elle avait refusé de communiquer en vertu de l’alinéa 21(1)a) à la page 1466 lorsqu’elle a répondu à la demande d’accès. L’APVF a continué de refuser de communiquer les renseignements restants en vertu du paragraphe 19(1), de l’alinéa 21(1)a), de l’alinéa 21(1)b) et de l’article 23.

[9]L’analyse suivante s’applique aux autres renseignements non divulgués.

Paragraphe 19(1) : renseignements personnels

[10]Le paragraphe 19(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements personnels.

[11]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements concernent une personne, c’est-à-dire un être humain, et non une société;
il y a de fortes possibilités que la divulgation de ces renseignements permette d’identifier cette personne;
les renseignements ne sont pas assujettis à une des exceptions prévues aux alinéas 3j) à 3m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels applicables à la définition de « renseignements personnels » (p. ex. les coordonnées professionnelles des fonctionnaires).

[12]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors se demander si les circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 19(2)) existent :

la personne concernée par les renseignements consent à leur divulgation;
les renseignements sont accessibles au public;
la communication des renseignements serait conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

[13]Lorsqu’une ou plusieurs de ces circonstances existent, le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[14]Le paragraphe 19(1) a été appliqué en parallèle avec l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer des parties des pages 3738, 3739 et 3743.

[15]Les renseignements aux pages 12, 14, 16 (renseignements dans les champs « Se/À »), 1523, 1524 (nom), 3782 et 3783 (renseignements dans les champs « De/Cc ») contiennent des renseignements personnels concernant un individu identifiable.

[16]Cependant, les renseignements aux pages 3738, 3739 et 3743 ne satisfont pas aux critères de l’exception. Aux fins de l’application de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information, les renseignements personnels ne comprennent pas les informations relatives à un cadre ou membre du personnel, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, y compris les opinions ou avis qu’il a formulés dans le cadre de son emploi.

[17]Conformément à l’article 36.2 de la Loi, le Commissariat à l’information a consulté le Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) au sujet des renseignements aux pages 3738, 3739 et 3743. Le CPVP est d’accord que ces renseignements ne constituent pas des renseignements personnels, car ils se rapportent aux fonctions de l’individu en tant que membre du personnel de l’APVF et sont donc visés par l’exception prévue à l’alinéa 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

[18]Je conclus que les renseignements aux pages 3738, 3739 et 3743 ne satisfont pas aux critères de l’exception.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[19]Étant donné qu’une partie des renseignements satisfont aux critères du paragraphe 19(1), notamment les renseignements se trouvant aux pages 12, 14, 16 (renseignements dans les champs « De/À »), 1523, 1524 (nom), 3782 et 3783 (renseignements dans les champs « De/Cc »), l’APVF était tenue d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 19(2) afin de décider de communiquer ou non les renseignements lorsqu’au moins l’une des circonstances décrites au paragraphe 19(2) existait au moment de la réponse.

[20]L’APVF a indiqué qu’elle n’avait pas obtenu le consentement pour les communiquer, qu’ils ne sont pas accessibles au public et que la communication ne serait pas conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

[21]Je conclus que les circonstances énoncées au paragraphe 19(2) n’existaient pas au moment où l’APVF a répondu à la demande d’accès. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question ayant trait au pouvoir discrétionnaire.

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[22]L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[23]Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[24]Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont des avis ou des recommandations;
les renseignements ont été élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[25]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[26]Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit :

des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[27]L’APVF a invoqué l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer des renseignements se trouvant aux pages 38, 88, 1439, 1488, 1499, 1500, 1522, 3731, 3738, 3739, 3743, 3748, 3776 et 3783. L’alinéa 21(1)b) a été appliqué en parallèle pour refuser de communiquer les renseignements à la page 1499.

[28]Les renseignements ont été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[29]L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre. Puisque le terme « avis » n’est pas défini dans la Loi, il faut lui accorder son sens courant : opinion, point de vue ou jugement fondé sur les connaissances, la formation et l’expérience d’une ou de plusieurs personnes touchant la ligne de conduite à suivre. La Loi ne définit pas non plus le terme « recommandation ». La définition du terme dans Le Nouveau Petit Robert décrit sa signification : « Action de désigner (qqch.) à l’attention favorable de qqn, en soulignant les mérites, les avantages ».

[30]Les avis peuvent être élaborés pour une institution fédérale, c’est-à-dire en provenance de sources externes, comme des personnes, des organisations et des sociétés. Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer les avis ou recommandations qui sont contenus dans un rapport établi par un consultant ou un conseiller qui n’était pas un administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution fédérale ou un membre du personnel d’un ministre à l’époque où le rapport a été préparé.

[31]Les renseignements aux pages 38 et 88 ne satisfont pas aux critères de l’exception, car ils figurent dans un rapport préparé pour l’institution et sont donc assujettis au paragraphe 21(2).

[32]De même, les renseignements aux pages 3731, 3738-3739, 3743, 3748 (tous les renseignements après la première phrase), 1439 et 1522 ne contiennent pas d’avis ou de recommandations. À l’exception de la septième et dernière phrase, les renseignements dans le courriel à la page 3783 ne contiennent pas d’avis ou de recommandations et ne satisfont donc pas aux critères de l’exception. Les renseignements sont factuels et liés à la conclusion du rapport.

[33]Certains courriels contiennent des échanges d’avis ou de recommandations qui satisfont aux critères de l’exception, aux pages 1488, 1499-1500 et 3776 (première phrase). Puisque les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a), il n’était pas nécessaire d’examiner l’application parallèle de l’alinéa 21(1)b) à la page 1499.

[34]Je conclus que les renseignements aux pages 38, 88, 1439, 1522, 3731, 3738-3739, 3743, 3748 (après la première phrase) et 3783 (à l’exception de la septième et dernière phrase) ne satisfont pas aux critères de l’exception.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[35]Étant donné que les renseignements aux pages 1488, 1499 et 1500 ainsi qu’à la page 3776 (première phrase) et 3783 (septième et dernière phrase) satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a), l’APVF devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, l’APVF devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[36]L’APVF a pris en considération l’avantage d’un accès public aux renseignements concernant l’incident, mais a également estimé que la communication de ces renseignements pourrait nuire à l’échange franc et ouvert d’opinions avec les employés à l’avenir, ce qui pourrait avoir un effet dissuasif sur la prise de décisions éclairées et une gouvernance efficace.

[37]Je conclus que l’APVF a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Par conséquent, l’exercice de son pouvoir discrétionnaire était raisonnable.

Article 23 : secret professionnel de l’avocat

[38]L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[39]Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[40]Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[41]L’APVF a appliqué l’article 23 pour refuser de communiquer des renseignements aux pages 1151-1437. L’APVF a démontré que ces renseignements concernent une consultation ou un avis juridique et a confirmé que les communications étaient destinées à être confidentielles.

[42]Les critères du secret professionnel de l’avocat sont bien établis. Il doit s’agir : 1) d’une communication entre un avocat et son client, 2) qui comporte une consultation ou un avis juridique et 3) qui doit être considérée comme étant de nature confidentielle par les parties [Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2006 CSC 39]. La Cour d’appel fédérale a également apporté la précision suivante : « il n’est pas nécessaire que la communication constitue une demande ou une offre expresse de conseils, dans la mesure où elle peut être tenue pour faire partie d’une communication continue au cours de laquelle l’avocat dispense des conseils; la communication protégée ne se limite pas à l’exposé du droit présenté au client, et elle comprend les conseils touchant les mesures à prendre dans le contexte juridique pertinent. » [Nation et Bande des Indiens Samson c. Canada (C.A.), 1995 CanLII 3602]

[43]En outre, la Cour d’appel fédérale a donné l’explication suivante : « Le continuum des communications protégées par le secret professionnel touche notamment [traduction] “les questions de tous ordres, à des stades divers […] y compris les conseils sur les mesures raisonnables et prudentes à prendre dans le contexte juridique en cause”, et d’autres sujets [traduction] “directement liés à l’exécution par l’avocat de ses obligations professionnelles à titre de conseiller juridique du client”. » [Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Canada (Commissaire à l’information), 2013 CAF 104, au para 27]

[44]Bien que la communication de l’intégralité de ces pages ait été refusée, l’APVF a expliqué pourquoi le prélèvement ne serait pas raisonnable, puisqu’il ne laisserait que des mots ou des expressions isolés dépourvus de sens substantiel.

[45]Par conséquent, je conclus que les renseignements satisfont aux critères de l’exception.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[46]Étant donné que les renseignements satisfont aux critères de l’article 23, l’APVF devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, l’APVF devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[47]L’APVF a démontré qu’elle avait pris en considération les facteurs pertinents, notamment l’intérêt public et sa capacité continue de solliciter et de recevoir des conseils juridiques francs.

[48]Je conclus que l’APVF a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Par conséquent, l’exercice de son pouvoir discrétionnaire était raisonnable.

Recherche raisonnable

[49]L’APVF est tenue d’effectuer une recherche raisonnable pour les documents visés par la demande d’accès, c’est-à-dire qu’un ou des employés expérimentés de l’institution ayant une connaissance du sujet de la demande d’accès doivent avoir fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande.

[50]Une recherche raisonnable correspond au niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de chercher les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[51]Il n’est pas nécessaire que cette recherche soit parfaite. Une institution n’est donc pas tenue de prouver hors de tout doute qu’il n’existe pas d’autres documents. Les institutions doivent toutefois être en mesure de démontrer qu’elles ont fait des démarches raisonnables pour repérer et localiser les documents pertinents.

L’institution a-t-elle effectué une recherche raisonnable de documents?

[52]L’enquête s’est penchée sur la question de savoir si l’APVF pourrait détenir des documents supplémentaires liés à l’incident, étant donné l’attention soutenue dont il a fait l’objet de la part du public. Plus précisément, le Commissariat s’est renseigné sur l’existence des éléments suivants :

ordres du jour, procès-verbaux ou autres documents internes de planification;
documents de communication ou d’information échangés avec la Ville de Richmond, les premiers intervenants ou toute autre personne présente sur les lieux;
documentation du suivi auprès d’individus concernant les conclusions de l’étude;
documents concernant la mise en œuvre des conclusions et recommandations découlant de l’étude;
dépositions de témoins ou tout document concernant des individus, autres que le capitaine du SM Tianjin, ayant communiqué avec l’APVF pour discuter de l’incident.

[53]Le Commissariat a examiné les réponses des bureaux de première responsabilité (BPR) afin d’évaluer si ceux-ci s’étaient acquittés de leurs obligations en vertu de la Loi, à savoir de repérer les documents visés par la demande qui relevaient d’eux.

[54]L’enquête du Commissariat a révélé que les BPR les plus susceptibles d’avoir les documents visés par la demande d’accès ont cherché ceux-ci dans les dépôts appropriés. L’APVF a indiqué que ce sont ces BPR qui devaient être chargés de la tâche, car ils constituaient des plateformes centrales pour la gestion des incidents et les communications connexes. De plus, l’APVF a précisé que la personne occupant le poste directeur des communications avait également été chargée de faire une recherche de documents. L’APVF a effectué des recherches dans des dépôts, notamment des dossiers, des lecteurs, des journaux et des comptes de courriels, en utilisant des mots-clés appropriés pertinents par rapport à la demande.

[55]L’unité de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels a traité les documents récupérés, et les documents pertinents ont été transmis à la partie plaignante. De plus, aucun élément de preuve n’a été fourni au cours de l’enquête pour me faire croire qu’il existe d’autres documents pertinents dans le cadre de la demande d’accès.

[56]L’APVF a expliqué que certains documents classés comme éphémères ont peut-être été supprimés une fois leur objectif opérationnel à court terme atteint. Cette pratique est conforme à la politique de conservation des documents de l’APVF, selon laquelle les documents sont éliminés s’ils n’appuient pas les mesures ou décisions officielles. Compte tenu de l’intervalle de 22 mois entre l’incident et la demande d’accès, il est raisonnable de conclure que tout document éphémère faisant référence à l’incident aurait probablement été supprimé avant la réception de la demande.

[57]L’APVF a démontré que la recherche a été effectuée par des employés expérimentés ayant une connaissance du sujet, qui ont fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande. Il s’agit du niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de localiser les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[58]Compte tenu de ce qui précède, je conclus que l’APVF a effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à la demande d’accès.

Résultat

[59]La plainte est fondée, puisque l’APVF a erronément refusé de communiquer certains renseignements en vertu du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 21(1)a).

Ordonnances

J’ordonne au président-directeur général (PDG) de l’APVF ce qui suit :

Communiquer les renseignements non divulgués en vertu du paragraphe 19(1) aux pages 3738, 3739 et 3743;
Communiquer les renseignements non divulgués en vertu de l’alinéa 21(1)a) aux pages 38, 88, 1439, 1522, 3731, 3738-3739, 3743, 3748, 3776 (après la première phrase) et 3783 (à l’exception de la septième et dernière phrase);
Fournir les renseignements communiqués au plus tard 36 jours ouvrables après la date du compte rendu.

Rapport et avis de l’institution

Le 16 avril 2026, j’ai transmis au président-directeur général mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 25 juin 2026, la spécialiste de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de la conformité m’a avisée que l’APVF donnerait suite à l’ordonnance.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision. La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si celle-ci n’exerce pas de recours, le commissaire à la protection de la vie privée peut exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé au commissaire à la protection de la vie privée du Canada.