Exportation et développement Canada (Re), 2022 CI 41

Date : 2022-07-22
Numéro de dossier du Commissariat : 5819-02244
Numéro de dossier de l’institution : A-2019-00080

Sommaire

La partie plaignante allègue qu’Exportation et développement Canada (EDC) a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu des paragraphes 18.1(1) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels d’Exportation et Développement Canada) et 24(1) (communication restreinte par une autre loi) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès visant un sommaire de toute l’aide financière de plus de 50 000 $ accordée par EDC à des entreprises canadiennes au Honduras de 2009 à 2019.

EDC n’a pas démontré que les renseignements satisfont à tous les critères des exceptions. Plus particulièrement, EDC n’a pas démontré en quoi les renseignements en cause, qui sont transmis aux clients d’EDC et conservés par ceux-ci, appartiennent à EDC comme l’exige l’article 18.1. Pour ce qui est du paragraphe 24(1) de la Loi sur l’accès à l’information, EDC a invoqué l’article 24.3 (renseignements protégés) de la Loi sur le développement des exportations, mais n’a pas démontré comment les renseignements ont été « recueillis », plutôt que « créés », par EDC.

La Commissaire à l’information a ordonné à EDC de divulguer les types de police (par acronymes), les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité dont la communication a été refusée en vertu des paragraphes 18.1(1) et 24(1).

EDC a avisé la Commissaire qu’elle donnerait partiellement suite à l’ordonnance, à savoir qu’elle divulguerait les types de police (par acronymes), mais qu’elle ne divulguerait pas les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité. EDC a indiqué qu’elle n’était pas d’accord avec l’interprétation que fait la Commissaire à l’information de l’article 24.3 de la Loi sur le développement des exportations et qu’elle exercerait un recours en révision devant la Cour fédérale.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue qu’Exportation et développement Canada (EDC) a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu des paragraphes 18.1(1) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels d’Exportation et Développement Canada) et 24(1) (communication restreinte par une autre loi) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès visant un sommaire de toute l’aide financière de plus de 50 000 $ accordée par EDC à des entreprises canadiennes au Honduras de 2009 à 2019.

Enquête

[2]      Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié.

[3]      Au cours de l’enquête, le Commissariat à l’information a demandé des observations à EDC concernant les exceptions qu’elle a invoquées.EDC a fourni des observations détaillées. Cependant, je ne suis pas d’avis qu’EDC s’est acquittée du fardeau qui lui incombait de démontrer que le refus de communiquer la majorité des renseignements était justifié en vertu du paragraphe 18.1(1) ou du paragraphe 24(1).

Paragraphe 18.1(1) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels d’Exportation et Développement Canada

[4]      Le paragraphe 18.1(1) permet aux institutions de refuser de communiquer des secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques de nature confidentielle appartenant à la Société canadienne des postes, Exportation et Développement Canada, l’Office d’investissement des régimes de pension du secteur public et VIA Rail Canada Inc.

[5]      Pour invoquer cette exception en ce qui a trait aux renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
• les renseignements appartiennent à une des institutions susmentionnées;
• cette institution a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[6]      Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[7]      Toutefois, le paragraphe 18.1(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer le paragraphe 18.1(1) pour refuser de communiquer des renseignements qui concernent :

• l’administration des quatre institutions susmentionnées, y compris les renseignements relatifs aux dépenses de déplacement, d’hébergement et d’accueil (conformément à l’article 3.1); ou
• toute activité exercée par la Société canadienne des postes qui est entièrement financée à même les crédits parlementaires (le Trésor).

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[8]     Le document en cause est un tableau présentant les types de police (par acronyme), les numéros de police, les noms d’entreprise et les montants maximums prévus pour la responsabilité associés aux polices d’assurance d’EDC de plus de 50 000 $ auHonduras entre 2009 et 2019. EDC se fonde sur le paragraphe 18.1(1) pour refuser de communiquer la totalité des renseignements dans le tableau, à l’exception des en-têtes de colonne.

[9]     Après avoir examiné l’applicabilité de cette exception, je conviens que les renseignements sont financiers et/ou commerciaux et, par conséquent, qu’ils satisfont au premier critère du paragraphe 18.1(1). Cependant, EDC n’a pas établi que les autres critères (que les renseignements « appartiennent à » EDC et qu’EDC les a toujours traités comme étant confidentiels) sont satisfaits.

[10]   Les tribunaux n’ont pas encore interprété le sens des mots « appartiennent à » au paragraphe 18.1(1). Cependant, selon des sources législatives, il semblerait qu’au moment de l’entrée en vigueur du paragraphe18.1(1), le sens accepté de ces mots était que les documents devaient relever entièrement de l’institution ou que celle-ci devait en être l’unique propriétaire.

[11]   Cette interprétation est conforme à l’orientation fournie par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Selon son Manuel de l’accès à l’information, dans le contexte du paragraphe 18.1(1), les mots « appartiennent à » renvoient à des renseignements qui sont la propriété des institutions fédérales, par exemple des renseignements brevetables ou des renseignements  qu’on veut breveter. 

[12]   Cette interprétation est également conforme aux interprétations d’exceptions similaires dans d’autres lois sur l’accès à l’information. Par exemple, l’alinéa18(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée de l’Ontario, qui prévoit une exception visant, en partie, les renseignements « qui sont la propriété » du gouvernement de l’Ontario, est interprété ainsi [Traduction] :

 « [...] un droit de propriété [sur l’information], autant au sens traditionnel de la propriété intellectuelle – droit d’auteur, marque de commerce, brevet ou design industriel – qu’au sens où la loi reconnaîtrait un intérêt marqué pour la protection de l’information contre une appropriation indue par une autre partie. » (Ordonnance PO‑1763, [2000] OIPC No 42, au paragraphe 34).

[13]   En l’espèce, les types de police, les numéros de police, les noms d’entreprise et les montants maximums prévus pour la responsabilité sont tous des renseignements transmis aux clients d’EDC et conservés par ceux-ci.De prime abord, les renseignements relèvent et/ou sont donc la propriété des clients. Par conséquent, il est difficile de voir comment ils peuvent être la propriété d’EDC.

[14]    Au cours de l’enquête,EDC a soutenu que les renseignements pourraient « appartenir à » plus d’une partie. Elle également a affirmé que le fait que des renseignements soient en la possession ou relèvent d’une autre partie ne signifie pas qu’ils « appartiennent à » cette partie. 

[15]    En ce qui concerne les numéros de police,EDC a expliqué qu’elle assignait et transmettait les numéros à ses clients et que ces derniers n’avaient pas le droit ou la capacité de changer ou de modifier leur numéro de police. EDC soutenait également que cette information est utilisée dans le cadre de son système de gestion financière interne.

[16]    Concernant les montants maximums prévus pour la responsabilité,EDC a expliqué que, bien que les clients aient accès aux renseignements concernant leur propre police d’assurance, seule EDC a accès à l’ensemble de ces chiffres. Par conséquent, puisque l’addition des montants maximums prévus pour la responsabilité révélerait de l’information qui appartient exclusivement à EDC, ces montants doivent également « appartenir » à EDC.

[17]   Dans ces observations, par contre, EDC n’a pas précisé de sources à l’appui de sa position selon laquelle il n’est pas nécessaire que de l’information relève/soit la propriété d’EDC pour lui appartenir. Compte tenu du fardeau qui incombait à EDC d’établir que les exigences du paragraphe18.1(1) sont satisfaites et compte tenu des outils d’interprétation permettant de conclure que les mots « appartient à » indiquent que l’information relève exclusivement ou est la propriété exclusive de l’institution, je suis en désaccord avec le fait qu’il n’est pas nécessaire que l’information relève exclusivement ou soit la propriété exclusive de l’institution sans être référée à des sources ou des outils d’interprétation appuyant la position d’EDC.

[18]    Je ne suis pas non plus d’avis que les renseignements en cause « appartiennent à » EDC au motif qu’ils sont utilisés dans le cadre de son système de gestion financière interne. EDC n’a pas établi que le fait d’utiliser les renseignements signifie que ceux-ci lui appartiennent.

[19]    Pour ce qui est de l’argument d’EDC selon lequel les montants maximums individuels prévus pour la responsabilité lui appartiennent parce leur divulgation faciliterait le calcul de montants totaux qui relèvent exclusivement ou sont la propriété exclusive d’EDC, je note qu’il ne semble y avoir aucune restriction quant à la communication ou à la divulgation de ces renseignements par les entreprises soutenues par EDC. Le fait qu’EDC puisse plus facilement additionner ces montants ne suffit pas, à mon avis, pour établir que chaque montant est un renseignement qui « appartient à » EDC.

[20]    Le troisième critère à satisfaire pour établir que le paragraphe 18.1(1) s’applique était qu’EDC a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels. L’alinéa 20(1)b) de la Loi sur l’accès à l’information contient un libellé similaire et, par conséquent, peut nous aider à interpréter ce critère. Une simple affirmation selon laquelle les renseignements sont tenus confidentiels, non appuyée par une preuve directe et convaincante, ne suffit pas.

[21]    EDC soutient que les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité sont considérés comme confidentiels conformément à la section E de sa Politique de divulgation, qui prévoit que les renseignements suivants sont confidentiels et ne doivent pas être divulgués « sans avoir le consentement requis pour le faire » :

E) Information financière, commerciale ou exclusive dont la divulgation pourrait nuire aux activités d’EDC sur le marché financier ou le marché des capitaux, ou à laquelle ces marchés pourraient être sensibles, ou dont la divulgation pourrait nuire à la position concurrentielle d’EDC, notamment le détail des investissements en liquidités, les estimations des emprunts ou des remboursements futurs, les taux d’intérêt ou de rendement attendus et les ratios financiers.

[22]    En examinant les observations d’EDC, je note que même si la Politique de divulgation d’EDC restreint l’utilisation et la diffusion de certains renseignements, les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité ont été divulgués aux clients respectifs.En outre, EDC n’a fourni aucune preuve comme quoi il y avait des restrictions quant à la capacité des clients de diffuser ces renseignements (y compris, par exemple, les ententes de confidentialité en place).En l’absence de preuve directe et convaincante, je ne peux pas conclure qu’EDC a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[23]    Je note également que les renseignements en cause se limitent à l’aide financière supérieure à 50 000 $ auHonduras durant une période donnée. Il n’est donc pas clair comment l’addition des montants individuels prévus pour la responsabilité pourrait révéler la participation d’EDC à n’importe quel moment ou révéler des renseignements exclusifs. Il n’est pas non plus clair comment la divulgation de ces renseignements pourrait vraisemblablement avoir une incidence sur les activités d’EDC sur le marché financier ou le marché des capitaux et/ou sur sa compétitivité, de sorte à être visés par la section E de sa Politique de divulgation, comme l’allègue EDC.

[24]    Compte tenu de ce qui précède, je ne suis pas convaincue que les renseignements en cause sont visés par l’exception prévue au paragraphe 18.1(1).

[25]    Compte tenu de mes conclusions, il n’est pas nécessaire d’examiner si EDC a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information en vertu de cette exception. 

Paragraphe 24(1) : communication restreinte par une autre loi

[26]    Le paragraphe 24(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication est restreinte par une disposition de l’annexe II de la Loi sur l’accès à l’information.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[27]    Dans ses observations, EDC soutenait que tous les renseignements en cause sont visés par l’exception prévue au paragraphe 24(1) et, par extension, par le paragraphe 24.3(1) de la Loi sur le développement des exportations. Le paragraphe 24.3(1) est ainsi libellé :

Renseignements protégés

24.3 (1) Sous réserve du paragraphe (2), les renseignements recueillis par la Société sur ses clients sont confidentiels et aucun administrateur, dirigeant, mandataire, conseiller, expert ou employé de celle-ci ne peut sciemment les communiquer ou les laisser communiquer ou y donner accès ou permettre à quiconque d’y donner accès.

(2) La communication des renseignements protégés et l’accès à ceux-ci sont autorisés dans les cas suivants :

a) ils sont destinés à l’application ou à l’exécution de la présente loi et des procédures judiciaires qui s’y rapportent;

b) ils sont destinés aux poursuites intentées en vertu de la présente loi ou de toute autre loi fédérale;

c) ils sont destinés au ministre du Revenu national uniquement pour l’administration ou l’application de la Loi de l’impôt sur le revenu ou de la Loi sur la taxe d’accise;

d) ils sont communiqués avec le consentement écrit de la personne à laquelle ils se rapportent.

[28]    À l’appui de sa position,EDC a déclaré que le paragraphe 24.3(1) de la Loi sur le développement des exportations vise à placer l’institution sur un pied d’égalité avec les établissements bancaires privés, en codifiant la confidentialité bancaire, qui est une obligation en common law. L’ensemble des renseignements recueillis par EDC dans le cadre de la tenue des comptes de ses clients est donc protégé en vertu de cette disposition.À titre d’exemple, EDC a expliqué que la question de savoir si une entente en particulier contient des clauses standards d’EDC ou plutôt des renseignements négociés n’est pas pertinente pour l’application du paragraphe 24.3(1) de laLoi sur le développement des exportations, car il s’agit de renseignements recueillis par EDC dans le cadre de la tenue des comptes de ses clients.

[29]    Après avoir examiné attentivement les observations d’EDC, je ne suis pas d’avis que l’ensemble des renseignements en cause (c.-à-d. les types de police, les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité) ont été « recueillis par » EDC relativement à ses clients. Je ne peux donc pas être d’accord que ces renseignements sont visés par la restriction prévue au paragraphe 24.3(1) de la Loi sur le développement des exportations.

[30]    Le paragraphe 24.3(1) de la Loi sur le développement des exportations empêche la divulgation de renseignements recueillis par EDC sur ses clients,ce qui est différent de la saisie de l’ensemble des renseignements créés par EDC relativement à ces clients.Si le Parlement avait souhaité que la restriction vise l’ensemble des renseignements créés par EDC relativement à ses clients, il aurait libellé la disposition à cet effet.À ce sujet, je note que le paragraphe 24.3(1) a été promulgué en même temps que les articles 16.1 à 16.4 de la Loi sur l’accès à l’information, dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006. Les articles 16.1 à 16.4 contiennent les mots « créés ou obtenus ».L’omission du mot « créés » à l’article 24.3, alors qu’il est utilisé aux articles 16.1 à 16.4, doit être interprétée comme ayant un sens.

[31]    De prime abord, les types de police, les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité ne sont pas des renseignements recueillis par EDC relativement à ses clients.Ce sont plutôt des renseignements créés par EDC. Concernant ces derniers, bien que je reconnaisse que les montants maximums prévus pour la responsabilité se fondent en partie sur des renseignements recueillis par EDC, ils sont le fruit de décisions prises par EDC à la suite d’une analyse interne des renseignements dont elle dispose et rien n’indique que ces montants reflètent ou révèlent des renseignements directement recueillis par EDC.

[32]    Toutefois, je suis d’accord que les noms des clients d’EDC, dans le contexte particulier des documents répondant à la demande d’accès, reflètent des renseignements recueillis directement par EDC relativement à ses clients.Je suis donc d’avis que la communication de ces renseignements est restreinte par le paragraphe 24.3(1) de la Loi sur le développement des exportations et, par conséquent, est visée par le paragraphe 24(1) de la Loi sur l’accès à l’information.

Résultat

[33]    La plainte est fondée.

Ordonnance

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information, j’ordonne à la présidente d’EDC ce qui suit :

1. Communiquer les types de police (par acronymes), les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité qui n’ont pas été communiqués en vertu du paragraphe18.1(1) et/ou du paragraphe 24(1).

Les institutions doivent se conformer aux dispositions du paragraphe 37(4) lorsqu’elles communiquent des documents en réponse à mon ordonnance.

Le 22 juin 2022, j’ai transmis à la présidente d’EDC mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 20 juillet 2022, la présidente d’EDC m’a avisée qu’elle donnerait partiellement suite à mon ordonnance.Elle a indiqué qu’EDC communiquerait les types de police (par acronymes), mais pas les numéros de police ni les montants maximums prévus pour la responsabilité. La présidente a indiqué qu’elle n’était pas d’accord avec mon interprétation de la Loi sur le développement des exportations, L.R.C. (1985), ch. E-20, particulièrement du paragraphe 24.3(1) de celle-ci. Par conséquent, EDC a indiqué son intention d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale.

Lorsque la plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi sur l’accès à l’information, la partie plaignante et l’institution ont le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Celles-ci doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doivent signifier une copie de leur demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.