L’obligation de prêter assistance – précisions sur la demande d’accès et collaboration des deux parties (6.1-0005)

Avril 2020

Sommaire

Une institution a demandé à la commissaire à l’information l’autorisation de refuser de donner suite à une demande d’accès en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information. Le responsable de l’institution était d’avis que l’institution s’était acquittée de son obligation de prêter assistance au demandeur concernant cette demande et que celle-ci constituait un abus du droit d’accès.

La commissaire a conclu que la demande d’autorisation est prématurée. Parmi les arguments formulés, l’institution critiquait la question de clarté de la demande d’accès, mais elle a omis d’obtenir des précisions auprès du demandeur. De plus, la commissaire a fourni des détails sur plusieurs éléments importants d’une demande d’autorisation, à savoir les éléments de preuve convaincants concernant la demande en cause et les obligations générales des deux parties afin de préciser la demande suivant le paragraphe 24(2.1) – responsable de l’institution fédérale et l’article 6 – demandes de communication.

La commissaire à l’information a refusé la demande d’autorisation.

La demande d’autorisation est-elle prématurée?

Le paragraphe 6.1(1) autorise le responsable d’une institution fédérale à demander l’autorisation écrite de la commissaire à l’information pour ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus du droit de faire une demande de communication. C’est à l’institution qu’incombe le fardeau de prouver que la demande satisfait aux critères du paragraphe 6.1(1) de la Loi.

Le droit d’accès aux documents relevant d’une institution fédérale est reconnu comme étant de nature quasi constitutionnelle [Blood Tribe Department of Health c. Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du Canada), 2006 CAF 334, au para 24; voir aussi : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, au para 40]. Dans cette optique, l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès ne peut être accordée que si la demande d’autorisation est étayée par des preuves claires et convaincantes [voir, par exemple : Saskatchewan (Advanced Education) (Re), 2010 CanLII 28547 (SK IPC) aux para 43-47; Northwest Territories (Public Body) (Re), 2017 CanLII 73304].

En plus des points ci-dessus, dans l’esprit de la Loi, les institutions ont l’obligation d’aider les demandeurs en ce qui concerne leur demande, conformément au paragraphe 4(2.1), qui est ainsi libellé :

Le responsable de l’institution fédérale fait tous les efforts raisonnables, sans égard à l’identité de la personne qui fait ou s’apprête à faire une demande, pour lui prêter toute l’assistance indiquée, donner suite à sa demande de façon précise et complète et, sous réserve des règlements, lui communiquer le document en temps utile sur le support demandé.

Comme expliqué dans les documents d’orientation sur l’interprétation et la procédure publiés par le Commissariat à l’information concernant les demandes d’autorisation en vertu de l’article 6.1, les institutions devraient seulement demander à la commissaire l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès après avoir fait tous les efforts raisonnables pour aider le demandeur. Cela comprend le fait d'aider le demandeur à préciser sa demande ou, s’il y a lieu, à en réduire la portée. Si la commissaire n’est pas d’avis que l’institution s’est acquittée de son obligation suivant le paragraphe 4(2.1), elle peut conclure que la demande d’autorisation en vertu de l’article 6.1 est prématurée.

L’article 6 de la Loi exige que la demande d’accès d’un demandeur soit rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de l’institution de trouver le document sans problèmes sérieux. Compte tenu des difficultés particulières que peut avoir un demandeur à décrire les documents convenablement et de la manière dont les institutions peuvent classer ces documents, les institutions ont l’obligation de prêter assistance aux demandeurs à cet égard [paragraphe 4(2.1)]. D’autres commissaires provinciaux ont aussi souligné l’importance des obligations des deux parties à cet égard. Bien que la commissaire ne soit pas liée par ces décisions, elles sont tout de même utiles, particulièrement à la lumière de l’article 6 et du paragraphe 4(2.1) de la Loi. [Voir Toronto District School Board (Re), 2015 CanLII 53492 aux para 99 à 101.]

Une demande visant l’autorisation de refuser de donner suite à une demande d’accès en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi ne décharge ni les demandeurs de leur obligation au titre de l’article 6 ni l’institution de son obligation au titre du paragraphe 4(2.1), lequel est énoncé plus haut. Dans le cadre des évaluations des demandes d’autorisation présentées en vertu de l’article 6.1, les obligations et les efforts déployés par les parties correspondent à des facteurs pertinents pour déterminer si la demande d’autorisation est prématurée ou si la demande d’accès constitue un abus du droit d’accès.

Dans le cadre d’une demande d’autorisation en vertu de l’article 6.1, les institutions doivent fournir des éléments de preuve convaincants concernant la demande en cause. Quoique toute information contextuelle soit utile, il est peu probable qu’elle constitue un facteur déterminant au moment de décider si une demande satisfait aux critères prévus à l’article 6.1.

Analyse

L’institution a exposé de nombreux arguments qui, à son avis, pris ensemble, constituent un abus du droit d’accès. Pour appuyer sa demande d’autorisation en vertu de l’article 6.1, l’institution s’est grandement fondée sur le comportement du demandeur dans le cadre de demandes précédentes de renseignements personnels ainsi que sur le nombre total de demandes de renseignements personnels et d’accès présentées. L’institution a confirmé qu’il n’y avait pas de problème relativement aux demandes d’accès précédentes. Elle était plutôt préoccupée par le fait que le demandeur suivrait maintenant le même type de comportement abusif qu’il avait adopté pour les demandes de renseignements personnels dans le contexte des demandes d’accès.

Le demandeur a fourni de très longues observations, lesquelles nient les allégations formulées par l’institution. Il a aussi affirmé que la demande d’autorisation présentée par l’institution en vertu de l’article 6.1 est prématurée du fait qu’elle ne lui a pas prêté assistance. Selon le demandeur, bien que l’institution ait formulé des allégations portant sur le caractère répétitif ou le manque de clarté, elle n’a pas tenté d’obtenir des précisions à l’égard du libellé de la demande en cause avant de présenter sa demande d’autorisation en vertu de l’article 6.1.

Dans sa demande d’autorisation, l’institution critiquait les questions de portée et de clarté de la demande d’accès. Pourtant, elle a seulement demandé des précisions au sujet de la portée auprès du demandeur, qui a insisté pour que la demande d’accès soit traitée telle qu’elle avait été rédigée.

La commissaire a expliqué que l’institution n’a en aucun moment tenté de préciser le fond de la demande auprès du demandeur avant qu’elle n’ait présenté sa demande d’autorisation en vertu de l’article 6.1, et ce, malgré le fait d’avoir soulevé la question de clarté comme un problème dans sa demande d’autorisation et d’avoir cherché à confirmer la portée de la demande d’accès. La commissaire a conclu que, même si l’institution a affirmé que plusieurs parties de la demande d’accès exigeaient que les bureaux de première responsabilité exercent un jugement subjectif pour traiter la demande, elle n’a jamais donné l’occasion au demandeur d’apporter les précisions nécessaires.

D’après les observations de l’institution, il semblerait qu’elle n’ait pas demandé de précisions auprès du demandeur en raison de ses antécédents en matière de refus de fournir des précisions relativement à ses demandes. Toutefois, le demandeur a fait observer qu’il avait coopéré et précisé des demandes d’accès par le passé.

Il est obligatoire pour les deux parties de collaborer. Le demandeur a l’obligation de fournir suffisamment de renseignements à l’institution pour qu’elle puisse traiter la demande d’accès en application de la Loi. Si l’institution nécessite plus de précisions pour le traitement de la demande, elle doit, en raison de l’obligation de prêter assistance, chercher à l’obtenir auprès du demandeur. L’historique entre les parties ne diminue pas le degré d’obligation de l’institution de tenter de préciser la demande d’accès. L’information liée aux demandes précédentes de renseignements personnels ainsi qu’au comportement antérieur du demandeur n’était pas suffisante pour tirer une conclusion dans cette demande d’autorisation.

À la lumière de l’importance pour les deux parties de collaborer dès le début du processus, la commissaire a fortement encouragé le demandeur à collaborer de manière significative avec l’institution dans le but de trouver une façon raisonnable d’aller de l’avant dans le contexte de cette demande d’accès, puisque cette dernière semblait plutôt vaste. Finalement, la commissaire a néanmoins affirmé qu’il était loisible à l’institution de traiter la demande d’accès comme elle l’entend, conformément à la Loi. Elle peut évaluer si la demande ou une partie de celle-ci ne satisfait pas aux exigences de l’article 6 et ne peut donc être traitée, ou elle peut la traiter et appliquer les exceptions à sa disposition. De même, la commissaire a rappelé qu’il n’y a rien dans sa décision qui empêche le demandeur de déposer une plainte conformément à la Loi.

Résultat

La demande a été rejetée du fait qu’elle est prématurée.

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