Décision en vertu de l’article 6.1, 2022 CI 07

Date de la décision : Février 2022

Sommaire

Une institution a soumis 20 demandes d’autorisation à la Commissaire à l’information, en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information, pour ne pas donner suite à 20 demandes d’accès distinctes présentées par le même demandeur. L’institution a présenté les mêmes observations à l’appui de chaque demande d’autorisation. Dans chaque demande d’autorisation, l’institution affirmait que la demande d’accès était vexatoire, entachée de mauvaise foi et constituait un abus du droit de faire une demande de communication. Dans chaque demande d’autorisation, l’institution a également affirmé qu’elle s’était acquittée de son obligation de prêter assistance à la personne qui avait fait la demande d’accès.

Dans chaque cas, la Commissaire a conclu que l’institution n’avait pas respecté son obligation de prêter assistance en vertu du paragraphe 4(2.1) avant de demander l’autorisation de ne pas donner suite à la demande. La Commissaire a également conclu que l’institution ne s’était pas acquittée du fardeau d’établir que l’une ou plusieurs des 20 demandes d’accès étaient vexatoires, entachées de mauvaise foi ou constituaient autrement un abus du droit de faire une demande de communication.

Les demandes d’autorisation sont rejetées et l’institution est tenue de donner suite aux demandes d’accès.

Demandes d’accès

L’institution a reçu 20 demandes d’accès, soumises par le même demandeur, visant les courriels, textos et appels d’une personne désignée durant des périodes précises.

La personne désignée est un employé de l’institution. Le demandeur alléguait que cette personne avait porté atteinte à sa vie privée.

L’institution a reconnu que les renseignements personnels du demandeur ont été utilisés de façon inappropriée. Les allégations d’atteinte à la vie privée sont toujours en cause.

Discussion

Le paragraphe 6.1(1) autorise le responsable d’une institution fédérale à demander l’autorisation écrite de la Commissaire pour ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus du droit de faire une demande de communication. Il incombe à l’institution de démontrer que la demande d’accès respecte les exigences prévues au paragraphe 6.1(1) de la Loi.

Le droit de faire une demande de communication de documents relevant d’une institution fédérale est reconnu comme étant de nature quasi constitutionnelle [Blood Tribe Department of Health c. Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du Canada), 2006 CAF 334, au para 24; voir aussi : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, au para 40]. Dans cette optique, l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès ne peut être accordée que si la demande d’autorisation est étayée par des preuves claires et convaincantes [voir, par exemple : Saskatchewan (Advanced Education) (Re), 2010 CanLII 28547 (SK IPC)), aux para 43-47; Northwest Territories (Public Body) (Re), 2017 CanLII 73304 (NWT IPC)].

En vertu du paragraphe 4(2.1), les institutions sont également tenues de prêter assistance aux personnes qui font des demandes d’accès. Tel qu’expliqué dans les documents d’orientation et sur la procédure publiés par le Commissariat à l’information concernant les demandes en vertu de l’article 6.1, les institutions devraient seulement demander à la Commissaire l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès après avoir fait tous les efforts raisonnables pour aider le demandeur.

Obligation de prêter assistance

Dans ses observations, l’institution a mentionné les efforts faits pour aider le demandeur dans le cadre de demandes passées. Cependant, elle n’a pas démontré que des efforts ont été faits pour aider le demandeur en ce qui concerne les 20 demandes auxquelles elle souhaite avoir l’autorisation de ne pas donner suite.

Selon l’institution, il aurait été futile de tenter de faire de tels efforts. Elle explique que les demandes sont claires et que les conversations avec le demandeur ont régulièrement pris une mauvaise tournure et se sont terminées par des accusations diffamatoires de la part du demandeur.

Dans ses observations, le demandeur a exprimé qu’il aurait été prêt à engager la discussion et à consolider les demandes.

La Commissaire n’était pas d’avis que les efforts faits par l’institution pour prêter assistance au demandeur dans le cadre de demandes passées l’exonéraient de son obligation de lui prêter assistance en ce qui concerne les 20 demandes en cause. La Commissaire a conclu que l’institution n’a pas établi qu’elle avait respecté son obligation de prêter assistance en vertu du paragraphe 4(2.1) avant de demander l’autorisation pour ne pas donner suite à la demande.

Le fait que l’institution ne se soit pas acquittée de son obligation de prêter assistance était suffisant pour rejeter les demandes d’autorisation pour ne pas donner suite aux demandes d’accès, mais la Commissaire a également fait les constatations suivantes concernant l’allégation de l’institution selon laquelle chaque demande est vexatoire, entachée de mauvaise foi ou constitue autrement un abus du droit de faire une demande de communication.

Vexatoire

Le terme « vexatoire » n’est pas défini dans la Loi. Bien que, par « vexatoire », l’on entende généralement l’intention de contrarier, de harceler, d’embarrasser ou de causer un malaise, comme l’a mentionné le juge Stratas dans Canada c. Olumide, 2017 CAF 42, pour définir le terme « vexatoire », il est préférable d’éviter d’être trop précis.

Voici des exemples de facteurs qui pourraient permettre de conclure qu’une demande est vexatoire :

un volume excessif de demandes d’accès;
une même demande présentée à répétition par une personne ou un groupe de personnes travaillant ensemble dans le cadre d’un effort concerté;
des antécédents de demandes d’accès à l’information visant à harceler ou tout le moins à contrarier un organisme public, ou une tendance en ce sens;
le moment auquel sont présentées les demandes d’accès.

Ces facteurs et tous les autres facteurs pertinents doivent être pris en considération ensemble pour conclure qu’une demande d’accès est vexatoire ou non.

Une demande d’accès n’est pas vexatoire seulement parce qu’un organisme public est contrarié ou irrité que la demande vise des renseignements dont la communication pourrait le mettre dans l’embarras. [Voir, par exemple : Saskatchewan (Advanced Education) (Re), 2010 CanLII 28547 (SK IPC); Insurance Corporation of British Columbia (Re), [2002] B.C.I.P.C.D. No 57 (BC OIPC), au para 4.] Une demande d’accès sera au contraire considérée comme vexatoire si on établit que son but principal n’est pas d’obtenir des renseignements, mais de harceler continuellement ou de façon répétée.

L’institution, pour appuyer son allégation selon laquelle les demandes d’accès sont vexatoires, a mentionné les nombreuses demandes d’accès présentées par le demandeur au fil du temps (c.-à-d. 77 demandes depuis décembre 2020). Selon l’institution : plusieurs des demandes sont similaires ou répétitives; l’institution a déjà répondu à des demandes similaires; le demandeur a déposé de multiples plaintes auprès du Commissariat contre l’institution; et le demandeur a déjà reçu tous les renseignements pertinents.

L’institution alléguait aussi que l’intention première des demandes d’accès n’était pas d’exercer le droit d’accès, mais de contrarier, de harceler, d’embarrasser ou de causer un malaise, notamment en ciblant et en harcelant un ou des employés en particulier. Pour appuyer cette allégation, l’institution a affirmé ce qui suit :

le demandeur aurait pu combiner les 20 demandes en 3 demandes;
le demandeur n’a pas demandé à l’institution de faire une recherche sur le serveur pour localiser les documents pertinents, comme il l’avait fait dans le cadre d’autres demandes d’accès par le passé;
le demandeur a communiqué qu’il a déjà effectué une recherche de faits concernant les atteintes alléguées à sa vie privée au moyen de demandes d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP);
le demandeur a indiqué souhaiter que des gens soient tenus responsables et pénalisés pour les atteintes à sa vie privée;
les communications du demandeur ont tendance à contenir des remarques délibérément blessantes et des allégations non fondées concernant la compétence des employés de l’institution;
les demandes d’accès actuelles du demandeur sont une tentative de contourner les procédures officielles, à savoir une enquête en cours sur les atteintes alléguées à sa vie privée.

Les allégations de l’institution selon lesquelles les demandes d’accès sont vexatoires n’étaient cependant pas appuyées par des preuves claires et convaincantes.

La Commissaire a conclu que l’institution n’a pas établi que le volume de demandes d’accès était suffisant pour que celles-ci soient considérées comme vexatoires. Comme l’a mentionné l’ancien commissaire à l’information de la Saskatchewan, [traduction] « un demandeur peut soumettre à une institution gouvernementale un grand nombre de demandes d’accès à l’information en vue d’obtenir divers documents sans utiliser les droits d’accès conférés par [la Loi] de façon illégitime » [voir, par exemple : Saskatchewan (Advanced Education) (Re), supra].

Bien qu’un certain nombre de demandes d’accès soient effectivement similaires (car elles visent des communications concernant la même personne désignée), l’institution n’a pas démontré que l’un ou plusieurs d’entre elles étaient redondantes ou répétitives. Le fait que l’institution n’ait pas trouvé de documents qui répondaient à certaines des demandes précédentes du demandeur ne constitue donc pas une preuve que l’institution a répondu précédemment à l’une ou plusieurs des 20 demandes ou que le demandeur a déjà obtenu les renseignements qu’il cherchait.

Pour ce qui est de l’intention du demandeur, la Commissaire n’est pas d’avis que celle-ci est inappropriée parce qu’il serait possible de regrouper les 20 demandes en demandes de portée plus vaste.

La Commissaire n’était également pas d’avis que le fait que le demandeur n’ait pas précisé que l’institution aurait dû récupérer les documents au moyen d’une recherche sur le serveur permettait d’établir que l’intention première du demandeur n’était pas d’obtenir des documents, mais de cibler et de harceler un ou des employés en particulier et/ou de contrarier, harceler, embarrasser ou causer un malaise, comme le prétend l’institution. La Commissaire a constaté que l’institution, dans ses observations, contestait le fait que le demandeur avait précisé la manière dont elle aurait dû effectuer sa recherche dans des demandes passées. La Commissaire a également noté que, si l’institution est préoccupée par le fardeau que représentent les demandes d’accès pour la personne désignée, l’institution a la possibilité d’envisager différentes façons d’effectuer une recherche raisonnable sans que cette personne y prenne part, notamment en passant par son infrastructure de technologie de l’information.

Bien qu’elle reconnaisse que le demandeur a communiqué qu’il a déjà effectué une recherche de faits au moyen de demandes d’AIPRP concernant les atteintes alléguées à sa vie privée, la Commissaire a souligné que cette communication a été faite après les 20 demandes d’accès. La communication du demandeur ne démontre donc pas qu’au moment de faire les demandes d’accès, il avait déjà reçu tous les renseignements demandés et que les demandes étaient donc faites à des fins inappropriées.

La Commissaire n’était pas non plus d’avis que le fait que le demandeur ait communiqué qu’il souhaitait que des personnes soient tenues responsables ou pénalisées pour les atteintes alléguées à sa vie privée permette d’établir que le but premier des demandes d’accès était autre chose que d’obtenir des documents. Selon la totalité des observations et des preuves reçues, la Commissaire était d’avis qu’il était raisonnable d’inférer que l’intention première des 20 demandes d’accès était d’obtenir des renseignements et/ou des preuves concernant les atteintes alléguées à la vie privée et/ou l’utilisation inappropriée de renseignements personnels. Cet objectif, selon la Commissaire, n’est pas contraire à l’objet de la Loi; une personne peut demander des renseignements concernant l’utilisation ou la divulgation potentielle de ses renseignements personnels et/ou d’autres questions considérées comme inappropriées ou illégales.

La Commissaire a également conclu qu’il n’y avait pas de preuve claire et convaincante que les communications du demandeur avaient tendant à être inappropriées et que l’institution n’avait pas étayé son allégation selon laquelle les demandes d’accès étaient vexatoires au motif qu’elles étaient, selon elle, une tentative de contourner les procédures officielles. La Commissaire a conclu qu’il n’y avait pas de raison apparente pour lesquelles les demandes d’accès ne pouvaient pas être traitées en parallèle aux autres procédures.

L’institution ne s’est pas acquittée du fardeau qui lui incombait d’établir que l’une ou plusieurs des 20 demandes étaient vexatoires.

Mauvaise foi

Le Black’s Law Dictionary, (10^e éd.) définit le terme « bad faith » (mauvaise foi) ainsi : « dans une intention ou un but malhonnête » [Traduction]. De façon générale, une demande faite à des fins illégitimes, malhonnêtes ou inappropriées est considérée comme étant entachée de mauvaise foi.

Dans certains cas, une demande a été considérée comme entachée de mauvaise foi lorsque le demandeur avait un objectif inapproprié autre que l’intention d’utiliser l’information à des fins légitimes [voir, par exemple : Conseil scolaire public de district du Centre-Sud-Ouest (Re), CanLII 56386 (ON IPC)]. Comme le caractère vexatoire, la mauvaise foi doit être évaluée au cas par cas.

Pour appuyer son allégation selon laquelle les demandes d’accès étaient entachées de mauvaise foi, l’institution s’appuyait sur les mêmes observations que pour son allégation selon laquelle elles étaient vexatoires. Comme mentionné ci-dessus, ces observations n’étaient pas étayées par des preuves claires et convaincantes que l’intention première des demandes d’accès était autre qu’obtenir des documents.

L’institution ne s’est pas acquittée du fardeau qui lui incombait d’établir que l’une ou plusieurs des 20 demandes étaient entachées de mauvaise foi.

Abus du droit de faire une demande de communication

Par « abus », on entend généralement un usage excessif ou inapproprié.

Le volume de demandes d’accès en soi n’est pas suffisant pour permettre de conclure à un abus [voir London Police Services Board (re), (1995), ordonnance M618 (ON IPC)]. Toutefois, le volume, conjugué à d’autres facteurs, peut permettre de conclure à un abus du droit de faire une demande de communication.

En Saskatchewan, l’ancien commissaire Gary Dickson a cerné certains de ces facteurs. Il a conclu que la nature répétitive des demandes, en combinaison avec la manière cyclique dont les demandes d’accès et les demandes de révision étaient soumises, ont mené à une conclusion d’abus du processus [voir Saskatchewan (Advanced Education) (Re), 2010 CanLII 28547 (ON IPC)].

L’abus du droit de faire une communication doit être examiné au cas par cas et, dans certaines situations, peut être établi d’après une combinaison de facteurs.

Pour appuyer sa position selon laquelle les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication, l’institution a déclaré ce qui suit :

le demandeur a 22 demandes actives auprès de l’institution;
l’ensemble des 20 demandes auxquelles l’institution demande l’autorisation de ne pas donner suite visent les communications d’une personne désignée;
les actions du demandeur démontrent qu’obtenir les renseignements n’est pas son but principal;
même s’il a été avisé qu’il n’existe aucun document dans le cadre de 4 demandes précédentes et que des enquêtes sont en cours sur l’atteinte alléguée à la vie privée, le demandeur continue de soumettre des demandes similaires ciblant la personne;
le demandeur a fait plusieurs plaintes au sujet de ses demandes;
tous les renseignements pertinents disponibles ont déjà été fournis au demandeur.

Encore une fois, la Commissaire a souligné que, bien que le demandeur ait présenté plusieurs demandes d’accès, l’institution n’a pas établi que l’une ou plusieurs des 20 demandes étaient redondantes ou répétitives. Les autres demandes d’accès auxquelles font référence les demandes d’autorisation visaient des renseignements différents et/ou analogues, mais pour des périodes distinctes. Par conséquent, le fait que l’institution n’ait pas repéré de document répondant à certaines des demandes d’accès précédentes ne permet pas d’établir qu’elle a déjà répondu aux 20 demandes en cause ou que le demandeur a déjà reçu les documents demandés.

La Commissaire a conclu que le fait que le demandeur a porté plainte au sujet des réponses de l’institution à des demandes d’accès précédentes ne constitue pas une preuve que l’une ou plusieurs des 20 demandes en cause constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

Encore une fois, la Commissaire a conclu que l’institution n’avait pas établi que les actions du demandeur démontraient que son but premier n’était pas d’obtenir des renseignements. La Commissaire a déclaré que lorsqu’une demande d’accès est motivée par une tentative de trouver des faits ou d’obtenir la preuve d’un acte répréhensible, son but ne peut pas être considéré comme déraisonnable ou illégitime. Les demandeurs peuvent chercher à obtenir de l’information pour les aider dans le cadre d’un différend les opposant à un organisme public ou de l’information concernant ce qu’ils considèrent comme un comportement inapproprié ou illégal.

La Commissaire a également conclu que l’institution n’a pas établi que demander de l’information relative à des questions potentiellement en cause dans des enquêtes parallèles constitue un abus du droit de faire une demande de communication. Le demandeur peut se prévaloir du droit de porter plainte en vertu de la Loi. Il a également le droit de demander réparation pour des atteintes alléguées à sa vie privée. L’exercice de ces droits n’abolit pas le droit de faire une demande d’accès pour obtenir de l’information possiblement connexe et ne fait pas de cette demande d’accès un abus du droit de faire une telle demande.

L’institution ne s’est pas acquittée du fardeau qui lui incombait d’établir que l’une ou plusieurs des 20 demandes constituaient un abus du droit de faire une demande de communication.

Résultat

La Commissaire a rejeté les demandes d’autorisation. L’institution est tenue de donner suite aux demandes d’accès.