Viser juste pour la transparence : Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information

Présentation au ETHI relative à la recommandation 1.1 : Critères relatifs à la portée

Lors de la présentation de Mme Legault, commissaire à l’information, devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique (ETHI) qui a eu lieu le 25 février 2016, plusieurs questions ont été posées relativement à la première recommandation de son rapport, Viser juste pour la transparence : Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information.

La recommandation 1.1 du rapport de la commissaire à l’information est la suivante :

La commissaire à l’information recommande l’inclusion dans la Loi de critères servant à déterminer quelles institutions devraient être assujetties à la Loi. Ces critères doivent comprendre l’ensemble de ce qui suit :

  • les institutions financées en totalité ou en partie par le gouvernement du Canada, y compris celles pouvant réunir des fonds par l’intermédiaire d’emprunts publics (ce qui engloberait non seulement les ministères traditionnels, mais aussi d’autres organismes, tels que les instituts de recherche financés par les deniers publics);
  • les institutions relevant en tout ou en partie du gouvernement du Canada, y compris celles pour lesquelles le gouvernement nomme la majorité des membres des instances qui les régissent (comme les sociétés de l’État et leurs filiales);
  • les institutions dotées d’une fonction publique, y compris celles dont les activités touchent au domaine de la santé et de la sécurité, de l’environnement et de la sécurité économique (comme NAV CANADA, qui est le fournisseur de services de navigation aérienne civile du Canada);
  • les institutions constituées en vertu d’une loi (comme les administrations aéroportuaires);
  • toutes les institutions assujetties à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Plus précisément, les membres du comité voulaient obtenir des détails sur le premier (financées en totalité ou en partie) critère et le troisième (dotées d’une fonction publique) critère.

La présentation a pour but d’aider le comité :

  • en expliquant dans de plus amples détails le but du chapitre 1 de son rapport et la recommandation 1.1;
  • en présentant des options d’application du critère;
  • en donnant des exemples d’institutions qui deviendraient assujetties à la Loi sur l’accès à l’information (la Loi) si les critères relatifs à la portée étaient adoptés.

L’objectif du chapitre 1 : extension du champ d'application

De façon générale, la commissaire à l’information recommande au chapitre 1 que le champ d’application de la Loi soit étendu. Dans ce chapitre, elle recommande qu’un certain nombre d’institutions en particulier soient assujetties à la Loi, dont les cabinets ministériels, les organismes de soutien du Parlement ainsi que les organismes de soutien administratif des tribunaux.

En outre, elle recommande que des critères relatifs à la portée soient adoptés. Dans son rapport, elle propose cinq critères. Ceux-ci sont présentés dans la recommandation 1.1. Les critères recommandés se chevauchent de manière intentionnelle afin d’assurer la couverture la plus étendue possible, sans lacunes.

Plusieurs raisons fondées sur des principes justifient l’extension du champ d’application de la Loi. Un champ d’application vaste garantit l’accès au plus grand nombre d’informations possible sur les opérations et les décisions du gouvernement. Un champ d’application vaste permet aux citoyens d’évaluer la qualité, la pertinence et l’efficacité des services fournis au public et d’examiner minutieusement l’utilisation des fonds publics. Par conséquent, cette transparence accrue renforce l’obligation de rendre compte au public.

L’utilisation des critères pour déterminer les organismes qui doivent être assujettis à la Loi constitue une approche rationnelle à la portée, car elle favorise la prévisibilité quant aux organismes assujettis à la Loi. Ainsi, on garantit aussi l’uniformité et la cohérence, de sorte que les institutions qui exercent des fonctions semblables soient également assujetties à la Loi.

Cependant, le choix des critères à appliquer pour aboutir à prendre une décision sur les organismes qui doivent être assujettis à une loi sur l’accès à l’information a longtemps été un sujet d’étude et de débats. En raison du nombre incroyable de manières dont les gouvernements offrent des programmes et des services, le sujet relatif à la portée est considéré comme « le sujet le plus complexe, le plus informe et le plus nébuleux en théorie [du droit à l’information] et en pratique »Note de bas de page1. [traduction]

Afin d’aider le Comité ETHI dans l’étude de cet aspect complexe d'une loi sur l’accès à l’information, le Commissariat à l’information du Canada a examiné des ouvrages universitaires, étudié les lois d’accès à l’information pour lesquelles les critères relatifs à la portée sont utilisés et enquêté sur la liste des organismes canadiens à l’échelle fédérale qui reçoivent des fonds publics ou dans lesquels le gouvernement du Canada détient des intérêts.Note de bas de page2

Institutions financées en partie par le gouvernement du Canada

Dans son rapport, la commissaire à l’information recommande que les institutions soient assujetties à la Loi si elles sont financées en totalité ou en partie par le gouvernement du Canada. Lors de sa présentation devant le Comité ETHI, la commissaire s’est engagée à fournir davantage d’information au comité sur les seuils de financement public qui assujettiraient une institution à la Loi ou, inversement, quant à savoir s’il pourrait y avoir un montant minimal de fonds publics qu’une institution pourrait recevoir sans être assujettie à la Loi.

L’utilisation des fonds publics en tant que critère relatif à la portée a été étudiée dans le document intitulé The Right to Information and the Expanding Scope of Bodies Covered by National Laws since 1989Note de bas de page3. Selon cet ouvrage,

Le montant des fonds publics requis pour assujettir des organismes privés à des exigences en matière de droit à l’information varie. Les lois du Danemark et de la Serbie indiquent qu’un organisme doit être financé à plus de 50 % par des fonds publicsNote de bas de page4. La Central Information Commission de l’Inde a établi qu’un organisme privé était considéré comme largement financé par le gouvernement lorsqu’il reçoit des subventions ou des prêts de gouvernements centraux ou des États d’un montant de plus de (a) [en roupies indiennes] 2,5 millions (environ 60 000 USD) ou (b) 75 % de son budget totalNote de bas de page5. Plus récemment, la Cour suprême de Madras a jugé qu’un financement provenant à 37 % de sources publiques était suffisant pour assujettir un collège privé à la Loi [sur l’accès à l’information]; la Cour a interprété « substantiel » comme « réel » par opposition à « négligeable »Note de bas de page6. Aucun des six pays d’Amérique latineNote de bas de page7 qui appliquent leurs lois aux organismes privés ne précise le montant ou le pourcentage de financement public nécessaire pour entraîner des obligations de divulgation. [traduction]

Dans le même ouvrage, l’auteure indique qu’une loi sur l’accès à l’information doit définir clairement ce que signifie un financement « substantiel » ou « non négligeable » afin d’éviter toute confusion. Par exemple, selon l’auteure, un financement public « substantiel » pourrait signifier :

  • un financement public égal ou supérieur à 50 % des dépenses opérationnelles d’un organisme;
  • un financement public supérieur à un certain montant absolu;
  • des biens publics reçus à une valeur précise ou à un pourcentage précis de valeur ou à un montant inférieur à la juste valeur marchande.
Options

À la lumière de ces facteurs, et en prenant en considération les types d’organismes qui reçoivent des fonds du gouvernement fédéral, nous croyons que la formule pour établir le seuil de financement public qui pourrait entraîner l’assujettissement à la Loi sur l’accès à l’information pourrait être l’une des options suivantes :

  1. lorsqu’un organisme reçoit un prêt, une subvention ou une contribution de cinq millions de dollars ou plus;
  2. lorsque 50 % ou plus du financement d’un organisme provient directement ou indirectement du gouvernement fédéral;
  3. une combinaison entre un pourcentage de financement et un seuil absolu.

Chacune de ces options est décrite en détail et accompagnée d’exemples ci-après. Veuillez noter que, pour chaque option, si un organisme rencontre le critère et devient assujetti à la Loi, la portée viserait uniquement les documents se rattachant au financement public.

Option A : Lorsqu’un organisme reçoit un prêt, une subvention ou une contribution de cinq millions de dollars ou plus

En vertu de cette option, nous proposons qu’un organisme soit assujetti à la Loi lorsqu’il reçoit un prêt, une subvention ou une contribution de cinq millions de dollars ou plus. Ce montant a été choisi pour deux raisons connexes :

  1. Dans le budget principal des dépenses, les subventions, les contributions et les dépenses égales à cinq millions de dollars ou dépassant ce montant sont votées en tant qu’éléments distincts;
  2. En ce qui a trait aux ministères, ces derniers doivent inclure dans leurs rapports de rendement ministériels des données financières obtenues directement auprès des autorités présentées dans le budget principal des dépenses. De plus, les ministères doivent préparer d’autres renseignements dans le cadre de la production de leurs rapports sur les plans et les priorités pour chaque programme de paiement de transfert dont le total des dépenses prévues au cours de l’exercice visé est de cinq millions de dollars ou plus.Note de bas de page8

Étant donné que le montant de cinq millions de dollars a déjà été choisi comme une quantité appropriée à laquelle des obligations de transparence et de reddition de compte accrues seraient rattachées pour la présentation de rapports au Parlement, nous proposons d’élargir le champ d’application de la Loi aux organismes qui reçoivent des fonds publics du même montant comme prolongement logique de ce principe.

La liste non exhaustive suivante présente des institutions auxquelles la Loi ne s’applique actuellement pas, mais qui y seraient assujetties si on choisissait le montant de cinq millions de dollars en tant que seuil absolu :

  • Société canadienne du sang (a reçu 8 858 235 $ en 2014-2015 en paiements de transfert);
  • Conservation de la nature Canada (a reçu 20 010 376 $ en 2014-2015 en paiements de transfert);
  • Inforoute Santé du Canada (a reçu 87 956 664 $ en 2014-2015 en paiements de transfert);
  • Société du Fonds des médias du Canada (a reçu 134 146 077 $ en 2014-2015 en paiements de transfert);
  • Comité d’organisation de Toronto pour les Jeux panaméricains et parapanaméricains de 2015 (a reçu 189 762 765 $ en 2014-2015 en paiements de transfert).
Option B : Lorsque 50 % ou plus du financement d’un organisme provient directement ou indirectement du gouvernement fédéral

En vertu de cette option, nous proposons un seuil de financement de 50 % pour l’assujettissement à la Loi lorsque les fonds proviennent directement (p. ex. par l’intermédiaire du budget principal des dépenses) ou indirectement (par l’intermédiaire de prêts, subventions et de contributions ou de dépenses et de frais reconnus par le gouvernement). Cette approche est conforme aux normes internationales mentionnées précédemment.

La liste non exhaustive suivante présente des institutions auxquelles la Loi ne s’applique actuellement pas, mais qui y seraient assujetties si cette option était adoptée :

  • Conseil Canadien de la Réadaptation et du Travail (a reçu 3 685 907 $ en 2015, ce qui représente 70 % de son financement total pour l’année en question);
  • Agence canadienne des médicaments et des technologies de la santé (a reçu 16 058 769 $ en 2015, ce qui représente 70 % de son financement total pour l’année en question);
  • Banque canadienne de grains (a reçu 28 630 002 $ en 2015, ce qui représente 66 % de son financement total pour l’année en question)Note de bas de page9.
Option C : Une combinaison entre un pourcentage de financement et un seuil absolu

En vertu de cette option, nous proposons qu’un organisme soit assujetti à la Loi lorsqu’une des deux circonstances survient :

  1. Soit l’organisme reçoit un certain pourcentage de son financement du gouvernement fédéral;
  2. Soit l’organisme atteint le seuil absolu en recevant plus de cinq millions de dollars de fonds publics.

Cette option serait appropriée si le comité juge que le montant de cinq millions de dollars proposé en vertu de l’option A est un seuil trop bas.

Cette option aborderait aussi l’un des désavantages de l’option B, lequel est que dans certains cas, le seuil de financement de 50 % n’est pas atteint, même si le gouvernement fédéral fournit des sommes importantes des fonds publics à un organisme.

Le Comité d’organisation de Toronto pour les Jeux panaméricains et parapanaméricains de 2015 en est un bon exemple. Bien que le gouvernement fédéral ait fourni 189 762 765 $ à cette organisation en 2014-2015, l’entente multipartite signée par le gouvernement fédéral comprenait une condition fixant sa contribution maximale à 35 % du coût total de l’événement et ne devant pas dépasser 50 % du montant total de l’aide gouvernementaleNote de bas de page10. Aux termes de cette condition, le seuil de 50 % proposé à l’option B ne serait jamais atteint, malgré le financement substantiel fourni.

En vertu de l’option C, le seuil absolu pourrait être établi à un montant élevé, de sorte à servir de disposition générale permettant d’englober les organismes qui reçoivent un financement public substantiel, comme le Comité d’organisation de Toronto pour les Jeux panaméricains et parapanaméricains de 2015, qui ne répondait pas au critère du seuil de pourcentage.

Les institutions dotées d’une fonction publique

Dans son rapport, la commissaire recommande que les institutions dotées d’une fonction publique soient assujetties à la Loi. Lors de sa présentation, la commissaire a accepté de fournir davantage d’information sur ce que « fonction publique » pourrait comprendre.

Ce critère vise à s’assurer que la manière dont un organisme est constitué ou financé ne l’empêche pas d’être assujetti à la Loi, particulièrement lorsque sa fonction est, à tous égards, de nature publique. Cette question est devenue particulièrement pressante alors que les gouvernements, non seulement au Canada, mais aussi partout dans le monde, continuent de réduire les effectifs et de privatiser des services traditionnellement assurés par la fonction publique. Ce critère vise à s’assurer que les organismes qui agissent dans l’intérêt public sont assujettis aux mécanismes de transparence et de reddition de compte appropriés.

Veuillez noter que, pour chaque option, si un organisme rencontre le critère et devient assujetti à la Loi, la portée viserait uniquement les documents se rattachant à la fonction publique.

Option

Afin de comprendre ce qu’on entend par « fonction publique », nous proposons d’examiner la nature des activités que réalise l’organisme. Un certain nombre de facteurs pourrait être pris en considération, notamment :

  • l’organisme remplit-il une fonction publique pour le compte du gouvernement fédéral dans l’un de ses domaines de responsabilité, comme la santé et la sécurité, l’environnement et la sécurité économique?
  • l’organisme a-t-il le pouvoir de réglementer ou d’établir des normes dans une sphère de responsabilité fédérale?
  • l’organisme est-il chargé d’exécuter une politique publique pour le compte du gouvernement fédéral?

Un exemple d’un organisme privé qui assure une fonction publique, après avoir pris en considération les facteurs décrits ci-dessus, est NAV CANADA. NAV CANADA est une société privée sans but lucratif qui détient et gère les services de navigation aérienne civile du Canada. En fonction des critères proposés par la commissaire à l’information dans la recommandation 1.1 de son rapport, NAV CANADA ne serait assujettie à la Loi que si un critère relatif à une fonction publique était adopté.

Avant la création de NAV CANADA en 1996, les services de navigation aérienne civile du Canada étaient gérés par Transports Canada (TC). La Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile, soit la loi qui a cédé la responsabilité des services de navigation aérienne à NAV CANADA, stipule que NAV CANADA doit fournir, à tous les exploitants d’aéronef et dans la même mesure, les services de navigation aérienne civile que fournissait TC auparavantNote de bas de page11. Le ministre des Transports se réserve le droit de donner des directives à NAV CANADA sur certaines questions et NAV CANADA ne peut pas modifier ses lettres patentes ou ses règlements administratifs sans l’approbation du ministre.

Conformément à la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile, les fonctions de NAV CANADA comprennent notamment :

  • fournir des services d’information aéronautique, des services de contrôle de la circulation aérienne et des services d’information de vol désignés à l’égard de l’espace aérien canadien ou de celui pour lequel le Canada est responsable des services de contrôle de la circulation aérienne. NAV CANADA est la seule entité autorisée (sous réserve d’exceptions très restreintes) à fournir ces services;
  • proposer des règlements en vertu de la Loi sur l’aéronautique liés aux services de radionavigation aéronautique et à l’assurance-responsabilité soumis à l’approbation du ministère des Transports;
  • facturer des frais auprès des transporteurs aériens et d’autres propriétaires et exploitants d’aéronefs. Ces frais doivent être conformes à une série de principes et d’exigences prévue dans la loi et peuvent faire l’objet d’un appel auprès de l’Office des transports du Canada.

Fait intéressant, lorsqu’il a privatisé les services de navigation aérienne civile du Canada, le gouvernement fédéral a décidé que la Loi sur les langues officielles devait être appliquée à NAV CANADA, comme s’il s’agissait d’une institution fédéraleNote de bas de page12. Une obligation semblable n’a pas été imposée à NAV CANADA par rapport à la Loi sur l’accès à l’information.

En dépit de sa constitution en tant que société privée sans but lucratif, les fonctions de NAV CANADA demeurent ancrées dans le domaine public; l’organisme agit dans l’intérêt public; il est surveillé et parfois dirigé par le gouvernement fédéral; son pouvoir exclusif de réglementation dans un domaine compétence fédérale découle d’une loi fédérale et est protégé par celle-ci. Malgré tout, il ne fait pas partie du champ d’application de la Loi et, sans l’adoption d’un critère relatif à la fonction publique, n’y serait pas assujetti.

Conclusion

Nous espérons que l’information fournie aidera le comité. La question sur la portée de la Loi est complexe et il n’existe pas d’approche universelle. La commissaire à l’information et son personnel demeurent à la disposition du comité pour toute autre question.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Fallen Behind: Canada’s Access to Information Act in the World Context, Stanley, L. Tromp, 2008, p. 78: http://www3.telus.net/index100/report

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Notes de bas de page 2

Pour connaître les organismes qui reçoivent des fonds publics ou dans lesquels le gouvernement du Canada détient des intérêts, nous avons examiné ce qui suit :

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Notes de bas de page 3

Sandra Coliver, 2014: http://www.right2info.org/resources/publications/the-right-to-information-and-the-expanding-scope-of-bodies-covered-by-national-laws-since-1989/.

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Notes de bas de page 4

Danemark, Access to Public Administration Files Act, Art. 1(3) (les organismes doivent être « principalement » financés par le gouvernement); Serbie, Law on Free Access to Information of Public Importance, Art. 3(2) (les organisations doivent être financées « totalement ou principalement » par un organisme étatique).

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Notes de bas de page 5

Central Information Commission, Veeresh Malik v. Department of Sports, New Delhi, 28/11/07, No d’appel 163/ICPB/2006.

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Notes de bas de page 6

Le registraire, Thiagarajar College of Engineering, Madurai v. The Registrar, Tamil Nadu Information Commission, Cour suprême de l’Inde à Madras (Justice Manikumar), no de demande 1253 de 2010, décision prise le 30 avril 2013.

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Notes de bas de page 7

République dominicaine, Équateur, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Panama.

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Notes de bas de page 8

Rapports sur les plans et priorités – Guide pour la préparation des tableaux de renseignements supplémentaires 2016-2017, Secrétariat du conseil du trésor.

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Notes de bas de page 9

Veuillez prendre note que les deux derniers exemples seraient également couverts en adoptant l’option A

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Notes de bas de page 10

2015 Pan Parapan American Games Multiparty Agreement, 5 novembre 2009, art. 17.1 (d)(PDF)

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Notes de bas de page 11

Article 9 (Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile).

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Notes de bas de page 12

Article 96 (Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile).

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