Fiches de rendement 2011-2012

Message de la commissaire à l'information

Photo de Suzanne Legault, commissaire à  l’informationDans le présent rapport, je présente le dernier chapitre d'une étude de trois ans qui visait à examiner et à évaluer les causes fondamentales des retards dans le système d'accès à l'information. À la suite de la publication de mon rapport spécial en 2009-2010, j'ai entrepris de revisiter, deux ans plus tard, les deux institutions — la Société canadienne des postes et la Société Radio-Canada — qui n'avaient pas obtenu la note de passage cette année-là, et ce, afin de mesurer leurs progrès à l'égard de la mise en œuvre de mes recommandations.

Ces deux dernières fiches de rendement démontrent, sans l'ombre d'un doute, que le leadership et l'engagement font toute la différence lorsqu'il s'agit de résoudre les problèmes de retards dans le système. En deux ans à peine, les cadres supérieurs de Radio-Canada ont transformé cette organisation de telle sorte qu'elle s'est engagée à remplir ses obligations en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Malheureusement, on ne peut pas en dire autant de la Postes Canada, qui éprouve toujours des difficultés.

Bien que j'aie observé des améliorations quantifiables à l'échelle du système et que je les aie signalées dans mes deux derniers rapports spéciaux, je reconnais que le système est encore fragile. Le rendement global est loin d'être comparable aux meilleurs résultats obtenus en 2002-2003, période où les institutions répondaient à 69 % de toutes les demandes dans un délai de 30 jours ou moins. Il n'en faudrait pas beaucoup pour défaire le bon travail réalisé récemment par certaines institutions, particulièrement si l'on tient compte des compressions budgétaires et des priorités concurrentes.

Par conséquent, il est nécessaire de faire preuve d'une vigilance constante afin d'éviter que ces modestes améliorations ne soient perdues et de continuer à améliorer les délais de réponse aux demandes d'accès. Mon rapport spécial présenté en mai 2012 comportait une importante recommandation selon laquelle les institutions devaient, dans leur rapport annuel au Parlement, faire le point sur les progrès accomplis à l'égard de la mise en œuvre de mes recommandations, de sorte que les institutions puissent être tenues responsables de leurs activités d'accès à l'information. Ma capacité à maintenir ma surveillance de l'état du système d'accès à l'information repose essentiellement sur le respect de cette recommandation. À ce jour, une seule institution a donné suite à cette recommandation de manière satisfaisante. J'examinerai attentivement les rapports de l'an prochain et je m'attends à ce que les institutions fournissent un compte rendu détaillé de leur travail.

Je demande également au Parlement de continuer à exercer le rôle précieux de surveillance qu'il a exercé après la publication des rapports précédents, surtout par l'intermédiaire du Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes. Si des questions préoccupantes sont portées à mon attention, je n'hésiterai pas à en faire part au Parlement et à prendre les mesures nécessaires, le cas échéant.

L'accès à l'information assure la reddition de comptes par le gouvernement et favorise l'engagement des citoyens canadiens à l'égard de leur gouvernement. Par conséquent, on doit lui accorder la priorité absolue grâce à des mesures de conformité prises entre les institutions fédérales visées et le gouvernement qui les supervise.

Introduction

Ce rapport porte sur la Société canadienne des postes et la Société Radio-Canada. Il met l'accent sur le rendement de ces institutions en 2011-2012 en ce qui concerne le respect des délais de réponse aux demandes d'accès à l'information ainsi que la conformité à la Loi sur l'accès à l'information.

Ces deux institutions, assujetties à la Loi depuis 2007 en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité, ont obtenu une note d'échec sur la fiche de rendement du Commissariat à l'information en 2009-2010. En procédant à une réévaluation et en appliquant notre méthodologie habituelle, nous avons cherché à apprendre dans quelle mesure ces institutions avaient réussi, deux ans plus tard, à adopter nos recommandations et à améliorer leur rendement.Note de bas de page 1 (fiches de rendement de Postes Canada et de Radio-Canada).

Fiches de rendements 2009-2010

Comme il s'agit du dernier rapport que nous publierons dans le cadre de notre étude de trois ans sur les retards, nous faisons également le point sur les éléments clés favorisant l'amélioration continue et visant la protection des droits d'accès à l'information gouvernementale des demandeurs (voir le Chapitre 1).

1. Assurer l'amélioration continue

Les quatre éléments clés de l'amélioration continue

  • Leadership de la part des ministres, des cadres supérieurs et du personnel de direction des institutions
  • Leadership central : SCT
  • Surveillance étroite assurée par la commissaire à l'information et le Parlement
  • Pratiques exemplaires

Les résultats de notre étude de trois ans portant sur les causes des retards dans le système d'accès à l'information se sont généralement révélés positifs en ce qui a trait au service offert aux demandeurs. Nous avons noté une légère amélioration — pour la toute première fois depuis une décennie — dans le respect des délais de réponse des institutions. De plus, beaucoup d'institutions traitent maintenant les nouvelles demandes dans un délai moyen avoisinant les 30 jours (et, dans certains cas, encore plus rapidement), soit la limite de temps idéale prévue par la Loi. De surcroît, un certain nombre d'institutions ont éliminé ou réduit considérablement leur arriéré de dossiers de longue date. Notre inventaire de plaintes reflète lui aussi l'amélioration du rendement des institutions. En effet, en 2011-2012, le nombre de plaintes administratives, y compris celles portant sur les retards, a diminué de 58 % par rapport à celui enregistré trois ans plus tôt.

Néanmoins, les fiches de rendement actuelles, de même que celles que nous avons publiées en mai 2012, montrent que la situation ne s'est pas améliorée de façon uniforme. En fait, malgré les progrès globaux réalisés, certaines institutions sont toujours aux prises avec de graves problèmes de rendement. Nous avons également constaté que le système d'accès à l'information demeure fragile, surtout lorsqu'on prend en considération les compressions budgétaires. Ces facteurs risquent fort de compromettre la capacité des institutions à répondre en temps opportun aux demandes d'accès ainsi qu'à nos enquêtes sur les plaintes.

Dans un tel contexte, il est essentiel d'exercer une vigilance constante afin de s'assurer que les gains réalisés ne soient pas annulés et que le rendement continue à s'améliorer. À notre avis, quatre éléments clés permettront de réaliser cet objectif : le leadership de la part des ministres, des cadres supérieurs et du personnel de direction des institutions, le leadership qu'exerce le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) à titre d'administrateur du système, une surveillance étroite assurée par nous et par le Parlement, ainsi que la mise en œuvre de pratiques exemplaires reconnues dans les institutions. En outre, la preuve des efforts déployés dans ces secteurs et les améliorations qui en résultent dans l'ensemble du système serviront de sources d'information lors des futurs exercices des fiches de rendement et constitueront un facteur clé pour toute prise de décision relative au relancement du processus.

Leadership institutionnel

Nos fiches de rendement ont démontré à maintes reprises qu'un leadership solide, engagé et soutenu — de la part du ministre, du sous-ministre et de l'équipe de la haute direction — est le facteur le plus important pour assurer le succès d'une activité d'accès à l'information. Pourquoi?

Ce sont avant tout les cadres qui, directement ou par leurs actions, montrent l'importance de l'accès à l'information à tous les employés, car ces derniers sont tenus par la loi de répondre aux demandes en temps opportun et d'apporter toute l'aide possible aux demandeurs. Des déclarations fermes de la part des hauts fonctionnaires pour mettre l'accent sur ces aspects peuvent aider à faire en sorte que l'accès à l'information fasse partie intégrante de la culture organisationnelle, plutôt que d'être un élément complémentaire aux travaux liés au mandat d'une institution. Une promotion active de l'accès à l'information peut également garantir que les employés comprennent le concept de transparence et les raisons pour lesquelles une telle collaboration avec les Canadiens constitue un objectif important des politiques d'intérêt public.

Cela s'applique à Radio-Canada, dont le rendement a connu une nette amélioration entre 2009-2010 et 2011-2012. Nous avons également remarqué au fil des ans qu'un leadership de la part des hautes sphères du gouvernement se traduit souvent par la mise en œuvre de ressources tangibles qui permettent aux institutions de mieux s'acquitter de leurs tâches en matière d'accès à l'information. Ainsi, l'injection de ressources financières, l'augmentation des effectifs dans le bureau d'accès, la formation des représentants et des fonctionnaires du domaine de l'accès à l'information ou la mise en place de nouveaux outils d'affaires pourraient s'ensuivre.

Nous avons également observé des cas où l'on a fait preuve de leadership en ajoutant la conformité aux obligations en matière d'accès dans les ententes de gestion du rendement des cadres supérieurs. Cette mesure est en soi un catalyseur pour une meilleure conformité.

Selon notre expérience, un profil d'accès de plus haut niveau au sein d'une institution a pour conséquence d'augmenter l'aisance à l'égard du processus d'accès et de renforcer la conviction qu'il est possible de répondre aux demandeurs d'une manière ouverte et transparente, et ce, tout en protégeant les renseignements essentiels et de nature délicate. Cela est particulièrement vrai lorsque les employés à l'échelle de l'institution reçoivent une formation complète sur la fonction d'accès.

Leadership central

Le leadership pour assurer l'accès à l'information doit également émaner du centre du gouvernement, en l'occurrence, du SCT, l'administrateur du système.

Dans le cadre des fiches de rendement 2008-2009, nous avons recommandé au SCT d'intervenir dans des secteurs comme la gestion de l'information, les ressources humaines, la formation et la responsabilité à l'égard du rendement, afin de promouvoir une amélioration générale du système d'accès à l'information. Bien que le SCT ait donné suite à nos recommandations à nombre d'égards (un rapport d'étape en date de mai 2012), il doit continuer de les mettre en œuvre le plus pleinement possible en vue de soutenir les institutions et de favoriser une amélioration globale du système.

Il convient de mentionner tout particulièrement la recommandation que nous avons faite en 2008-2009 au SCT, afin qu'il augmente les données statistiques recueillies annuellement auprès des institutions quant à leurs activités d'accès à l'information. Ces données donnent un aperçu annuel de plusieurs éléments, notamment du volume des demandes reçues par les institutions, de la rapidité à laquelle elles ont traité ces demandes, des exceptions et des prorogations de délai qu'elles ont réclamées ainsi que des ressources qui leur ont été nécessaires à l'accomplissement de la fonction d'accès.

Toutefois, nous étions d'avis que les statistiques comportaient des lacunes. Par conséquent, elles ne nous ont pas permis de brosser le tableau complet nécessaire pour bien comprendre les défis associés aux activités d’accès à l’information à l'échelle fédérale ou pour proposer des solutions efficaces. Par exemple, le SCT n'a pas demandé de données statistiques sur les demandes de consultation reçues par les institutions ou sur le nombre de pages en cause dans les demandes d'accès, deux indicateurs qui témoignent de la réelle charge de travail des bureaux d'accès à l'information. Conformément à notre recommandation, le SCT a révisé les exigences en matière de déclaration, afin d'inclure ces éléments et certains autres. L'exercice 2011-2012 a été le premier exercice au cours duquel les institutions ont fourni ces données additionnelles.

Les chiffres globaux devraient être dévoilés bientôt, et nous les analyserons pour en dégager les tendances en matière de charge de travail, de rapidité de traitement, de ressources et autres. Nous encourageons également les institutions à analyser les données recueillies sur leurs activités et à profiter de l'occasion pour modifier leurs procédures et leurs niveaux de ressources en conséquence.

Surveillance rigoureuse

Le processus de fiches de rendement a clairement fait valoir l'importance d'une surveillance continue et étroite du système d'accès à l'information. Après avoir réévalué les 20 institutions à risque ou à faible rendement (parmi les 33 que nous avions étudiées depuis 2008-2009), nous avons constaté que, de façon générale, celles qui déployaient des efforts concertés et efficaces pour mettre en œuvre nos recommandations affichaient un meilleur rendement.

Nous poursuivrons notre surveillance grâce à nos enquêtes sur les plaintes, qui visent à mettre en évidence les pratiques institutionnelles inappropriées et les erreurs d'application de la Loi. Pour régler les plaintes, nous formulons des recommandations non officielles à l'intention des institutions, ainsi que des recommandations officielles lorsque la situation l'exige. Dans certaines circonstances, nous demandons au responsable de l'institution de présenter un plan sur la façon dont l'institution s'y prendra pour éviter que les problèmes qui ont été décelés ne se répètent. (Pour un exemple récent, se reporter à la section Consultations de notre rapport annuel 2011-2012).

Nous faisons des recommandations aux institutions au moyen de plaintes déposées par la commissaire (paragraphe 30(3) de la Loi) et d'enquêtes systémiques examinant des problèmes particuliers au sein de diverses institutions. Par exemple, en octobre 2012, la commissaire a entrepris une enquête systémique visant à déterminer si, en l'absence d'une politique à l'échelle gouvernementale, les messages en mode texte contenant de l'information gouvernementale, qui sont envoyés ou reçus sur un appareil sans fil distribué par le gouvernement, sont bien gérés et préservés afin d'assurer le droit d'accès à l'information.

En outre, nous continuerons de porter devant les tribunaux les plaintes ne pouvant pas être réglées de manière satisfaisante par d'autres moyens.

Enfin, nous examinerons les rapports annuels sur les activités liées à l'information que les institutions présentent au Parlement chaque année, en particulier pour déterminer si les institutions ont fait le bilan des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations que nous avons formulées à leur intention dans nos deux rapports spéciaux de 2012.

Après avoir examiné les rapports annuels 2011-2012, nous avons obtenu diverses réponses. Parmi celles-ci, une seule répondait à nos attentes, soit celle de Ressources naturelles Canada, qui donnait un compte rendu détaillé du travail accompli depuis que nous avions publié sa fiche de rendement, en mai 2012. Nous invitons les autres institutions à suivre ce modèle, et nous examinerons de près les rapports annuels 2012-2013, en vue de déterminer non seulement si les institutions font réellement état de leurs progrès au Parlement, mais aussi si elles évaluent le travail qu'elles ont accompli pour donner suite aux autres recommandations.

Le Parlement lui-même, en particulier le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes, pourrait accroître son important rôle de surveillance, en procédant à un examen approfondi de ces rapports et en prenant des mesures de suivi, comme il l’a fait à la suite de la publication des fiches de rendement précédentes.

Entre les nouvelles statistiques du SCT et les rapports annuels ainsi qu’entre nos dossiers de plaintes, nos enquêtes systémiques et les poursuites requises devant les tribunaux, nous continuerons d’exercer une surveillance des institutions. Nous pourrions intervenir si nous étions d’avis que les gains nouvellement réalisés avaient risqué ou risquaient d’être perdus. Ces interventions pourraient comprendre des plaintes déposées par la commissaire, des rencontres avec les cadres supérieurs des institutions ou le rétablissement anticipé des fiches de rendement.

Pratiques exemplaires

Au cours des trois dernières années consacrées à la préparation des fiches de rendement, nous avons recueilli bon nombre de pratiques exemplaires que les institutions gouvernementales auraient intérêt à mettre en application ou desquelles elles pourraient s’inspirer. Parmi celles-ci, soulignons les exemples notables suivants :

Leadership

  • Inclure l’accès à l’information dans les ententes de gestion du rendement des cadres supérieurs.
  • Communiquer régulièrement, clairement et ouvertement l’importance que les institutions publiques fassent preuve de transparence et qu’elles remplissent leurs obligations en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, afin de créer une culture d’ouverture au sein de l’institution.
  • S’assurer que la fonction d’accès à l’information dispose des ressources suffisantes.

Surveillance

  • Demander aux cadres supérieurs d’examiner régulièrement le rendement de l'institution en matière d’accès à l’information, y compris le taux de présomption de refus, le délai de traitement moyen, l’arriéré de demandes en suspens et la charge de travail globale, et apporter les modifications qui s’imposent.

Ordonnances de délégation de pouvoirs

  • Accorder la pleine délégation des pouvoirs au coordonnateur de l’accès à l’information dans le cas des décisions rendues en matière d'accès.

Obligation de prêter assistance

  • Se conformer en tout temps au principe de l’obligation de prêter assistance en vertu de la Loi sur l'accès à l'information (paragraphe 4(2.1)) : mettre tout en œuvre pour répondre de façon précise, complète et rapide aux demandes.
  • S’assurer que les responsables de l'accès à l'information et les secteurs de programme comprennent parfaitement la portée et la nature de la demande avant de récupérer les documents, ce qui suppose de communiquer immédiatement avec le demandeur lorsque des éclaircissements sont nécessaires.
  • Dès le début du processus, informer le demandeur de ce à quoi il doit s'attendre si sa demande concerne une grande quantité de documents — des frais substantiels pourraient être facturés et une longue période pourrait être nécessaire pour donner suite à la demande.
  • S'assurer que les exigences liées aux communications, comme la préparation d’un plan de communication ou d’infocapsules, ne retardent pas la transmission des documents.
  • Fournir les documents au demandeur dès que le traitement est terminé (avant la fin des  délais statutaires).
  • Interpréter strictement les exceptions et les exclusions, afin de communiquer le plus d'éléments d'information possibles.

Formation et communication

  • Donner des séances de formation et de communication aux employés de tous les niveaux à l'échelle de l’institution, et s'assurer que les fonctionnaires importants, y compris ceux de la haute direction, soient sur place pour répondre aux questions.
  • Grâce à de telles séances, promouvoir la nécessité de respecter l'esprit de la Loi sur l'accès à l'information, et définir les procédures et obligations associées à la conformité de celle-ci.

Sensibilisation

  • Informer les tiers intervenants et les autres clientèles externes des incidences de la Loi, et rencontrer notamment les dirigeants et les habitants de la communauté, afin de non seulement promouvoir la transparence, mais également de faciliter l'accès non officiel et officiel à l'information.
  • Établir une forte présence sur le Web pour assurer l'accès à l'information au public et aux intervenants grâce à des renseignements et à des outils complets mais conviviaux.

Divulgation proactive

  • Déterminer les types de renseignements le plus demandés et les publier avant que le public en fasse la demande.
  • Traiter les documents fréquemment demandés, afin de répondre rapidement aux requêtes.

Consultations

  • Élaborer des protocoles avec les institutions consultées fréquemment, afin d’accélérer le processus.
  • Communiquer régulièrement avec les institutions consultées pour déterminer ensemble la durée de la consultation et pour connaître l'état de cette dernière.
  • Lorsque les institutions ne répondent pas à temps aux demandes de consultation, exercer son pouvoir discrétionnaire et appliquer les exceptions nécessaires, supprimer certaines parties des documents et diffuser le reste, comme l'exige la Loi.

Prorogations de délai

  • S'assurer que les prorogations de délai soient légitimes, qu'elles soient restreintes à un nombre minimal de jours et que les justifications soient correctement documentées.

Planification d’urgence

  • Prévoir les événements spéciaux qui pourraient avoir une incidence importante sur la capacité à répondre en temps opportun aux demandes d'accès à l'information et mettre en place des plans d'urgence. Entre autres mesures, on pourrait intégrer une ressource d'accès à l'information sur le site de l'événement, en vue de s'assurer que les secteurs de programme disposent des ressources d'appoint nécessaires pour le remplacement du personnel qui participe à l'événement, ou accroître l'effectif dans le bureau d'accès.

2. Fiches de rendement

Les fiches de rendement 2011-2012 s'attardent aux deux institutions qui ont obtenu une cote « moyen » (note « C ») ou moindre, en 2009-2010. Les deux institutions ont connu une amélioration de leur rendement. Dans le cas de la Société Radio-Canada, l'amélioration est substantielle, mais dans celui de Société canadienne des postes, elle est négligeable et n'atteint pas un niveau acceptable (voir la figure 1).

Figure 1 : Cote de rendement global, 2009-2010 et 2011-2012

Institution Note 2009-2010 Note 2011-2012 2011–2012
Rendement global
Société canadienne des postes Alerte rouge
F Insatisfaisant
Société Radio-Canada F A Exceptionnel

Comme nous l'avons mentionné dans notre rapport spécial de mai 2012, les institutions qui mettent en œuvre nos recommandations améliorent généralement leur rendement de façon notable. Une fois de plus, cette observation s'est avérée juste lors de la réévaluation de Postes Canada et de Radio-Canada. Comme l'illustre la figure 2, Postes Canada n'a pas répondu (ou complètement répondu) à nos attentes en ce qui concerne quatre des cinq recommandations que nous avons émises, et même si la société affiche une amélioration de son rendement, celle-ci est négligeable. En revanche, la Radio-Canada a mis en œuvre, à notre satisfaction, toutes les recommandations que nous lui avons faites, particulièrement en ce qui a trait à la haute direction de l'institution, et elle a augmenté sa note de plusieurs niveaux.

Figure 2 : Mise en œuvre des recommandations de 2009-2010

Recommendation Société canadienne des postes Société Radio-Canada
Faire preuve de leadership N'a pas répondu aux attentes A répondu aux attentes
Élaborer un plan d'action N'a pas pleinement répondu aux attentes A répondu aux attentes en adoptant une méthode différente
Réduire le taux de présomption de refus N'a pas répondu aux attentes A répondu aux attentes
Modifier l'ordonnance de délégation de pouvoirs N'a pas répondu aux attentes s.o.
Envoyer tous les avis de prorogation A répondu aux attentes s.o.
Donner de la formation s.o. A répondu aux attentes

Le nombre de plaintes que nous avons reçues au sujet de Postes Canada en 2011-­2102 a passé de 35 à 46. La majorité de ces plaintes concernaient le refus de la société de divulguer des renseignements. Des 71 plaintes que nous avons reçues contre Radio-Canada en 2011-2012, 55 concernaient le refus de divulguer des renseignements.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

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Fait à noter au sujet des statistiques : La plupart des chiffres cités dans les fiches de rendement proviennent du questionnaire rempli par les institutions visées au début du processus. Les données concernant les plaintes sont extraites de nos propres dossiers. À l'occasion (une indication est toujours fournie), nous utilisons des données tirées de rapports statistiques annuels soumis au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) par les institutions. Ces renseignements peuvent différer de nos données. Par exemple, notre analyse de l'utilisation des prorogations de délai par les institutions, sauf indication contraire, repose sur les avis que nous envoient les institutions lorsqu'elles ont recours aux prorogations. En revanche, le SCT sollicite des renseignements sur les prorogations en fonction des demandes que les institutions traitent au cours de l'année.

Note de bas de page 2

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