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7eme Conférence international des commissaires à l'information

7e Conférence internationale des commissaires à l’information

Les 4 et 5 octobre 2011

Thème A – Établir des régimes d’accès à l’information : analyse comparative internationale

Séance 1. Surveillance : Existe-t-il un modèle optimal assurant la protection des droits d’accès à l’information?

Les panélistes pour cette séance abordent le bien-fondé de divers modèles pour protéger les droits d’accès à l’information. Les panélistes sont les suivants : David Fraser, du cabinet canadien d’avocats McInnis Cooper; France Houle, professeure, Faculté de droit, Université de Montréal; Laverne Jacobs, professeure agrégée et directrice des études supérieures, Université de Windsor; et  Melanie Ann Pustay, directrice, Bureau des politiques d’information, département de la Justice des États-Unis. Modérateur : John McMillan, commissaire à l’information de l’Australie.

Les panélistes identifient un certain nombre de modèles pour protéger les droits d’accès à l’information, notamment ceux qui mettent l’accent sur les ombudsmans, l’arbitrage, les tribunaux administratifs et ceux qui sont constitués d’une combinaison de ces approches. Ils font également remarquer qu’il y a plusieurs facteurs qui semblent nuire à l’efficacité de quelque modèle que ce soit.

Par exemple, Laverne Jacobs a sondé les membres des médias, les groupes d’intérêt, les ombudsmans et les arbitres du Québec sur l’efficacité des modèles d’ombudsman et d’arbitrage. Même si l’étude n’était pas concluante en raison du faible taux de réponse, elle a révélé qu’il existe un point de vue selon lequel les ombudsmans exigent un mandat de sensibilisation du public en vue de mettre en œuvre efficacement des solutions dans le cadre d’une médiation.

Une étude menée par France Houle et un collègue universitaire, Lorne Sossin, effectuée pour le Commissariat à l’information du Canada, visait à déterminer si les tribunaux administratifs sont plus efficaces que les ombudsmans, en ce qui concerne leurs pouvoirs exécutoires. Les résultats indiquent que les provinces canadiennes dotées de tribunaux administratifs affirment qu’ils sont plus efficaces, mais il y a peu de données pour appuyer ces dires. Le Québec demandera bientôt à ses institutions publiques de produire des statistiques sur la façon dont sont réglées les questions liées à l’accès, ce qui pourrait permettre de fournir une évaluation plus concluante de la question.

Le modèle américain comprend une composante d’arbitrage, explique Melanie Ann Pustay, mais il n’est que l’un des nombreux aspects du système américain âgé de 45 ans. À son avis, le modèle d’arbitrage est une importante mesure de protection des droits d’accès, en particulier lorsqu’il y a plusieurs niveaux d’arbitrage. En contraste, souligne-t-elle, les ombudsmans, en se montrant proactifs, peuvent mettre plus d’information à la disposition des demandeurs.

Au bout du compte, selon David Fraser, il faut se pencher sur l’objectif du système afin de déterminer le modèle qui est le plus avantageux. Il fait remarquer que le modèle de l’ombudsman convient le mieux à la persuasion. Toutefois, pour être efficace, un bureau de l’ombudsman doit être doté des ressources nécessaires. Un modèle hybride – c’est-à-dire un ombudsman ayant certains pouvoirs d’arbitrage — a été évoqué au Canada; toutefois, il a été critiqué parce qu’il pouvait faire augmenter les coûts pour les demandeurs.

Séance 2. Accès à l’information sans frontières : moteur des droits de la personne

Au cours de cette séance, les panélistes examinent comment l’accès à l’information permet aux personnes de protéger leurs droits fondamentaux et de participer à la démocratie. Les panélistes sont les suivants : Nathalie Des Rosiers, avocate générale, Association canadienne des libertés civiles; Ricardo Garcia França, ombudsman adjoint, Bureau du contrôleur général du Brésil; et Maeve McDonagh, professeure, Collège universitaire de Cork, Irlande. Modératrice : Jacqueline Peschard Mariscal, commissaire (présidente) à l’information, Mexique.

D’entrée de jeu, Nathalie Des Rosiers fait observer que l’accès à l’information constitue un outil de travail pour une organisation des droits de la personne comme la sienne. Essentiellement, il s’agit d’un outil de responsabilisation, mais il est également un outil d’habilitation. L’information permet aux citoyens de mesurer si les gouvernements font ce qu’ils ont dit qu’ils feraient, et les aide à réparer les torts qui leur sont causés ou qui sont causés à d’autres.

Cependant, lorsqu’ils sont confrontés à un cadre législatif faible (comme au Canada, affirme Mme Des Rosiers), les groupes de défense des droits de la personne doivent élargir leurs stratégies pour être efficaces. Il peut s’agir notamment de se fonder sur la jurisprudence, d’entreprendre des procédures judiciaires et d’adopter des approches « non impératives », y compris des approches qui font l’éloge des développements positifs, comme les bons sites Web publics et la divulgation proactive. Une loi désuète invite également les groupes, comme l’Association canadienne des libertés civiles, à promouvoir la réforme législative.

La jurisprudence en Europe illustre comment l’adoption d’une approche globale visant à assurer l’accès peut s’exercer. Moira McDonagh cite un certain nombre de cas dans lesquels le droit d’accès a été établi, ou une tentative de l’établir a été faite, dans le contexte d’autres droits de la personne, comme le droit à un procès équitable et le droit à la vie. Elle admet cependant que ces situations sont très particulières au contexte, et qu’elles sont souvent liées directement au type de demandeur et d’information en question, ce qui pourrait signifier qu’il est peu probable que cette approche soit « généralisable ». Néanmoins, certaines personnes ont réussi à obtenir accès à de l’information que les institutions publiques n’auraient pas divulguée autrement.

Le Brésil, qui n’en est qu’aux premiers stades de son parcours sur la voie de l’accès à l’information, a déjà vu des d’instances où des représentants sont réticents à diffuser de l’information sur des programmes gouvernementaux établis pour aider les citoyens à s’acquitter de leurs droits fondamentaux de la personne. Comme le signale Ricardo Garcia França, non seulement l’accès est un droit fondamental au Brésil, mais il est aussi un instrument pour la réalisation des droits. Par exemple, une récente modification constitutionnelle a ajouté le droit à l’alimentation et à la nutrition, et il existe des programmes publics pour étendre ce droit. Toutefois, le gouvernement a refusé de diffuser de l’information sur la façon dont ces programmes fonctionneraient, sur les critères qui seraient utilisés pour desservir la population et sur les raisons pour lesquelles le service est refusé. En dépit de ces premières difficultés et de sentiments mitigés de la part des législateurs concernant la loi imminente du Brésil en matière d’accès, M. Garcia França est d’avis que, si le Brésil veut transformer son économie et sa société, il doit communiquer l’information aux citoyens, plus particulièrement les renseignements qui ont une incidence sur la vie quotidienne des personnes.

Séance 3. Accès à la croissance économique : analyse de rentabilisation d’un plus grand accès à l’information

Les panélistes pour cette séance analysent la rentabilité d’un meilleur accès à l’information et recensent les avantages et les risques potentiels. Les panélistes sont les suivants : Thomas Susman, directeur, Affaires gouvernementales, Association du barreau américain; Huguette Labelle, présidente, Transparency International, et chancelière de l’Université d’Ottawa; et Michael Geist, professeur de droit et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en droit d’Internet et du commerce électronique de l’Université d’Ottawa. Modérateur : Brian Beamish, commissaire adjoint, Bureau du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario.

Comme le souligne Huguette Labelle, la prévisibilité et la stabilité sont essentielles pour les entreprises. Cela permet de mieux comprendre pourquoi les entreprises devraient s’intéresser à l’accès à l’information.

Brian Beamish expose plusieurs avantages pour les entreprises d’avoir un gouvernement transparent, en plus de faire aussi partie des demandeurs d’accès. Elles peuvent avoir accès aux bases de données du gouvernement, ce qui signifie qu’elles peuvent non seulement participer à l’élaboration de politiques, mais aussi créer de nouvelles possibilités d’affaires pour elles-mêmes; elles peuvent accroître leur capacité à se conformer aux diverses lois auxquelles elles peuvent être assujetties; elles peuvent accéder à un système de passation de marchés et d’approvisionnement plus concurrentiel ainsi qu’à un climat d’investissement plus favorable.

Les panélistes examinent également la question de la confiance à l’égard des gouvernements. En général, la transparence est une question de confiance – de confiance en ceux qui sont titulaires d’une charge publique et qui doivent maintenir la légitimité, précise Mme Labelle. Le secret engendre la corruption, l’extorsion et l’évasion fiscale. Les entreprises se tiennent loin des pays qui ont ces problèmes. En revanche, une plus grande transparence améliore le rendement économique, mentionne M. Beamish. D’autres pays, comme la Chine, considèrent maintenant la transparence du gouvernement comme une façon d’attirer les entreprises, explique-t-il.

Michael Geist complète la discussion en dressant un historique de l’élaboration des moteurs de recherche gratuits des institutions juridiques à l’échelle mondiale.

Séance 4. Accéder à la démocratie : l’accès à l’information en tant qu’un droit démocratique

Les panélistes présentent l’histoire de l’accès à l’information dans leur pays et leur expérience à ce sujet. Les panélistes sont les suivants : Alejandro Ferreiro, conseiller, Conseil chilien pour la transparence; Ben Leapman, directeur adjoint de l’information, The Sunday Telegraph; et Miriam Nisbet, directrice, Office of Government Services, U.S. National Archives and Records Administration. Modérateur : Graham Smith, commissaire adjoint à l’information du Royaume-Uni.

La Freedom of Information Act des États-Unis remonte à 1966. Elle a été modifiée tous les huit à dix ans, au chapitre des exemptions, des frais, des délais, de l’application de la loi et de la technologie, entre autres. « La loi ne peut pas être statique », dit Miriam Nisbet.

D’après l’expérience de Mme Nisbet, il existe plusieurs facteurs clés du succès de la mise en application de la loi : le leadership (notamment la responsabilité du pouvoir exécutif), les mécanismes d’application de la loi, la formation des professionnels qui administrent la loi, et la sensibilisation du public à la façon de l’utiliser.

Même si les gouvernements deviennent plus proactifs dans la divulgation de l’information, les démocraties ont encore besoin de lois sur l’accès à l’information, affirme Mme Nisbet. Les représentants gouvernementaux ne savent pas toujours ce que les personnes veulent et ne consentent pas toujours à diffuser l’information. Les personnes doivent pouvoir faire une demande et obtenir une réponse en tout temps, et disposer d’un endroit pour interjeter appel.

La loi sur l’accès à l’information du Royaume-Uni a été adoptée en 2005. Elle traite du gouvernement, du Parlement (mais pas des députés à titre individuel) et des organismes publics.

Ben Leapman était l’un des trois journalistes qui ont demandé des renseignements en 2005 sur le montant de l’indemnité de logement que recevaient les députés. Il s’agissait d’un premier test pour la nouvelle loi, et le scandale qui en a découlé a entraîné la démission de plusieurs députés. M. Leapman fait observer que la loi a depuis été reconnue comme étant un moyen d’obtenir des renseignements qui ne sont pas disponibles autrement.

Il y a également eu des tentatives d’affaiblir la loi et de la contourner. M. Leapman souligne que des mesures doivent être prises pour renforcer la loi : l’étendre à des organismes qui ne sont pas couverts, fixer des délais de réponse, renforcer le critère d’intérêt public et faire en sorte qu’il soit impossible de contourner la loi.

Alejandro Ferreiro parle avec éloquence des avantages de la transparence pour les organisations, les citoyens et le pays en général. « Dans un régime démocratique, il est important de transférer le pouvoir de l’information du gouvernement au peuple, puisque la démocratie, c’est avant tout donner le pouvoir au peuple. » Bien qu’il reconnaisse que la diffusion de renseignements et d’autres mesures de transparence puissent mener à des situations embarrassantes pour les fonctionnaires, il affirme qu’au bout du compte cette situation améliorera leur rendement.

Au Chili, la loi sur l’accès à l’information a été adoptée en 2009, et M. Ferreiro affirme qu’il s’agit d’une bonne loi, qui donne aux citoyens accès à tous les renseignements détenus par le gouvernement chilien. M. Ferreiro explique qu’il reste à définir ce qu’on entend par « tous les renseignements ». Connaissons-nous l’ampleur des renseignements détenus par le gouvernement? Cela peut mener à une situation où, en réponse à une demande, le gouvernement affirmera qu’il n’y a aucun document sur un sujet, et il sera impossible de s’opposer à cette réponse. Par conséquent, M. Ferreiro affirme que le gouvernement doit établir des règles claires sur les archives et doit posséder un système bien organisé de classement et de classification des documents, sans quoi le Chili fera face à de grandes lacunes au chapitre de l’application de la loi.

Séance 5. Accès radical : les défis et les opportunités que représentent WikiLeaks et la divulgation radicale d’information

Les panélistes abordent les politiques d’ouverture et de confidentialité dans le contexte de WikiLeaks. Les panélistes sont les suivants : Alasdair Roberts, rappaport, professeur de droit et de politique publique, Université de Suffolk; Jennifer Lynch, avocate, Electronic Frontier Foundation; et George MacLean, doyen associé des études supérieures, Université du Manitoba. Modératrice : Catherine Tully, commissaire adjointe à l’information pour la Colombie-Britannique.

Alasdair Roberts décrit le phénomène de WikiLeaks comme une illusion de transparence. L’objectif était de mettre fin aux secrets et de créer une crise diplomatique. Toutefois, le site n’a pas donné les résultats escomptés pour quatre raisons : on a surestimé l’importance de la fuite, on a sous-estimé l’analyse requise des données, le public n’a pas été aussi scandalisé que prévu, et on a sous-estimé le désir des entreprises d’offrir leur soutien et la volonté du gouvernement de riposter.

Jennifer Lynch explique le contexte et parle des fuites et de leurs effets sur la transparence. Par exemple, selon un article du Washington Post, 1,4 million de personnes détiennent une cote de sécurité de niveau « très secret », et 4,2 millions ont une cote de niveau inférieur. Le gouvernement des États-Unis a donc lancé cinq poursuites liées à la sécurité nationale, en vertu de l’Espionage Act (Loi sur l’espionnage), contre des fonctionnaires qui avaient divulgué des renseignements aux médias. Mme Lynch estime que les dénonciateurs de ce genre ont un rôle important à jouer puisqu’ils dévoilent les cas de gaspillage et d’abus. Toutefois, elle ne considère pas WikiLeaks comme un dénonciateur. Il s’agit plutôt d’un mode de diffusion des renseignements divulgués par d’autres personnes. En fait, la mise en œuvre par les gouvernements de mesures pour garantir la confidentialité de leurs renseignements pourrait sonner le glas de WikiLeaks.

George MacLean convient que WikiLeaks n’est pas un dénonciateur, il s’agit plutôt d’un « ramassis de renseignements » devant être analysés. C’est cette situation qui limite l’utilité réelle de WikiLeaks, même si elle n’invalide pas complètement les avantages d’une transparence fondée sur la technologie. M. MacLean souligne également que les responsables de WikiLeaks commettaient des actes illégaux, puisque les renseignements diffusés sont protégés par la loi américaine. Il affirme également que les journalistes qui envisagent d’utiliser les données de WikiLeaks doivent procéder avec prudence, en raison du manque de contexte et, dans certains cas, de la difficulté de confirmer l’exactitude des renseignements.

Séance 6. Limiter les limites : prévoir des exceptions pour instaurer un équilibre entre la gouvernance efficace et responsable

Les panélistes abordent les divers mécanismes d’exemption et évaluent leur capacité d’établir un équilibre entre la transparence et la protection légitime de certains types de renseignements. Les panélistes sont les suivantes : Craig Forcese, professeur agrégé de la faculté de droit, Université d’Ottawa; András Jóri, commissaire parlementaire pour la protection des données et l’accès à l’information de la Hongrie; Julie Kinross, commissaire à l’information, Queensland, Australie; et Muhammad Zamir, commissaire principal à l’information, Bangladesh. Modératrice : Dulcie McCallum, agente d’examen de l’accès à l’information et la protection de la vie privée (Nouvelle-Écosse).

Muhammad Zamir ouvre la discussion en expliquant que la loi sur l’accès à l’information du Bangladesh, en place depuis 2009, comporte des exceptions liées à la politique étrangère, à la propriété intellectuelle et à la sécurité. M. Zamir mentionne que la sécurité nationale peut être invoquée pour refuser l’accès à certains renseignements en cas de menaces immédiates. Toutefois, cette exception est en voie de devenir un outil permettant pour protéger les politiciens et de dissimuler les erreurs passées.

Sur un plan plus positif, le Bangladesh divulgue de plus en plus de renseignements de façon proactive (p. ex. renseignements sur le budget et renseignements détaillés sur l’approvisionnement du secteur public), ce qui contribue à réduire les limites imposées à l’accès à l’information.

La nouvelle loi sur l’accès à l’information du Queensland, en Australie, réduit les limites simplement en intégrant moins de limites à la loi. Julie Kinross affirme que, dans la nouvelle loi, environ la moitié des exceptions qui figuraient dans la loi précédente ont été éliminées. En général, tous les autres renseignements doivent être diffusés, sauf s’il est contraire à l’intérêt public de le faire.

Cette nouvelle loi a modifié le processus décisionnel, et les organismes doivent tenir compte des répercussions de la diffusion des renseignements. En plus d’une liste de facteurs à prendre en considération, il existe également une liste de facteurs non pertinents (p. ex. situation embarrassante pour quelqu’un) dont les fonctionnaires ne doivent pas tenir compte. Mme Kinross affirme que l’objectif de ces listes est d’éliminer le débat sur la diffusion des dossiers et de limiter l’excès de confidentialité.

Ceci dit, même si une loi bien structurée est en place, Mme Kinross estime qu’il existe des conditions préalables nécessaires à la réussite de son application, entre autres un moment favorable sur le plan stratégique, ou une volonté politique à cet égard de même qu’une politique stratégique sur les renseignements qui soutient la loi et qui est appliquée par une direction générale.

András Jóri présente les trois principales exemptions qui figurent dans la loi hongroise sur l’accès à l’information. La première exception est liée aux données personnelles. Il s’agit de tous les renseignements personnels de toutes personnes qui occupent un poste gouvernemental, dans un État ou une ville. Il y a eu quelques débats sur la nature exacte de ces fonctions.

La deuxième exemption est liée aux documents préparatoires (principalement les documents du Cabinet) qui ne sont pas rendus publics avant dix ans, sauf si le responsable de l’organisme en décide autrement. Il existe une exemption pour les documents préparés « à l’usage interne », mais cette exemption a été jugée contraire à la constitution.

La dernière exemption est liée aux renseignements classifiés, et il n’existe pas de critères axés sur l’intérêt du public. Le commissaire à l’information a le droit de déterminer si cette exemption a été correctement appliquée.

Craig Forcese résume la discussion et mentionne que, s’il avait le pouvoir de décider, les exceptions à l’accès à l’information seraient en soi des situations exceptionnelles.

M. Forcese cite un juge qui a affirmé que même la meilleure des lois ne peut prévoir des exceptions qui éviteront toute application fallacieuse. Cette situation se manifeste clairement lorsqu’il est question de sécurité nationale, puisque la loi sur la confidentialité de ce type de renseignements est complexe.

Dans le domaine de la sécurité nationale, il ne s’agit pas seulement d’une exception. Il existe également une zone grise qui fait en sorte que les dossiers de ce domaine ne peuvent faire l’objet d’un examen, pas même de la part du commissaire. Cette exemption n’a pas été souvent utilisée, mais elle nuit à l’application de la loi.

M. Forcese mentionne que les fonctionnaires fédéraux sont obsédés par le secret, et que cette situation se manifeste par une centralisation du contrôle des renseignements, et une réinterprétation mouvante des besoins en matière de protection de la confidentialité, laissant transparaître un changement de culture. Les fonctionnaires eux-mêmes évaluent les renseignements gouvernementaux à divulguer, et leur interprétation des exemptions varie.

Selon M. Forcese, lorsqu’on rédige une loi sur l’accès à l’information, il faut regrouper toutes les exemptions, et les présenter de façon suffisamment détaillée pour qu’elles soient claires et toutes équivalentes. Enfin, leur application doit être assujettie à un examen par un ombudsman.

Thème B — Au-delà de l’accès : convergence de l’accès à l’information, de la divulgation proactive et de la transparence gouvernementale

Séance 7. Diagnostiquer l’accès : concevoir des outils pour évaluer les régimes d’accès à l’information

Les panélistes discutent de plusieurs initiatives portant sur l’évaluation de l’accès à l’information. Chacune de ces initiatives abordait la question sous un angle différent. Les panélistes présents sont les suivants : Sandra Coliver, juriste principale, Open Society Justice Initiative; Toby Mendel, directeur exécutif, Centre for Law and Democracy; et Laura Neuman, directrice associée, Programme des Amériques, Carter Center. Modératrice : Irene Hamilton, ombudsman du Manitoba.

Toby Mendel fournit des explications concernant le classement des lois en matière de droit à l’information. Il s’agit du résultat d’une évaluation du cadre législatif de divers pays du monde en matière d’accès à l’information. Le classement a été établi au moyen de 61 indicateurs (dont certains ont été pondérés) répartis en six catégories. Les indicateurs étaient fondés sur le droit, les normes et les pratiques exemplaires à l’échelle internationale, et visaient à permettre une évaluation objective des normes auxquelles les lois devraient répondre.

Certains pays issus de l’ex-Yougoslavie figurent dans les dix premières places du classement. Il convient également de souligner qu’une multitude de lois d’adoption récente ont obtenu une meilleure note que celle attribuée à des lois plus anciennes. M. Mendel mentionne qu’un classement de ce genre constitue un puissant outil de sensibilisation, mais qu’il offre surtout une évaluation détaillée des lacunes que présentent les lois. Le groupe dirigé par M. Mendel s’est vu demander à plusieurs occasions d’examiner des ébauches de lois.

Dans le cadre de l’initiative « Six Questions Campaign », M. Mendel a posé six questions de nature budgétaire au gouvernement de 80 pays (et a, au besoin, réitéré sa demande jusqu’à trois fois). Dans l’ensemble, le degré de conformité a été extrêmement faible. En règle générale, le rendement des pays s’est révélé directement proportionnel à l’âge de leur loi en matière d’accès à l’information.

Le fait d’examiner les résultats de la mise en œuvre d’une loi sur l’accès à l’information constitue une façon courante d’évaluer son efficacité. Toutefois, dans le cadre du projet mené par Laura Neuman, on évalue les données d’entrée par une question très simple : Dans quelle mesure un organisme est-il capable de fournir des renseignements et de donner suite à des demandes d’information, et disposé à le faire? Mme Neuman explique que l’objectif consistait à évaluer non pas la conformité des organismes, la qualité des renseignements qu’ils fournissent ou la manière dont ils traitent les auteurs des demandes, mais plutôt l’ « organisation » de la mise en œuvre.

Mme Neuman souligne que le projet est toujours en cours d’élaboration, mais que, à ce jour, l’équipe qu’elle dirige a tiré de précieuses leçons qui seront valables pour d’autres projets d’évaluation. Par exemple, il n’existe aucune norme internationale claire applicable aux plans de mise en œuvre de lois sur l’accès à l’information.

Sandra Coliver est en train de rédiger un document énonçant des principes en matière de sécurité nationale et de droit à l’information, dans la foulée des efforts accrus déployés un peu partout dans le monde afin de rendre plus rigoureuses les lois en matière de confidentialité et de classification.

Mme Coliver indique que, dans les faits, le premier défi a consisté à définir la notion de « sécurité nationale ». L’équipe souhaitait mettre au point une définition restrictive pour s’assurer qu’elle n’encourage pas le recours à une classification excessive, mais devait également veiller à ce qu’elle soit pratique et utile.

Les principes en cours d’élaboration abordent divers sujets : les catégories de renseignements qui pourraient être assujetties à un critère fondé sur l’intérêt public, le rôle des organismes de surveillance et l’utilité éventuelle d’un groupe distinct qui s’occuperait des questions liées à la sécurité nationale, et les circonstances dans lesquelles il serait légitime de restreindre l’accès à l’information.

Séance 8. Contrôler l’accès : contrer la résistance politique et administrative en matière d’accès

Des représentants du secteur des médias, du milieu universitaire et d’organismes de surveillance se penchent sur les causes de l’ingérence politique et administrative dans le processus d’accès à l’information, et les mesures pouvant être prises pour la prévenir. Les panélistes sont les suivants : Dean Beeby, adjoint au chef de bureau, La Presse canadienne; Greg Michener, professeur de sciences politiques et cofondateur de Brasil Aberto; et Emily O’Reilly, ombudsman et commissaire à l’information, Irelande. Modérateur : Duff Conacher, fondateur de Democracy Watch et directeur de la société de conseils GoodOrg.ca.

Durant sa carrière de journaliste, Dean Beeby a présenté quelque 5 000 demandes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information du Canada. M. Beeby mentionne que, de façon générale, cette loi a très bien servi les Canadiens, mais que le système connaît des ratés. Le gouvernement a trouvé des moyens efficaces de contourner la loi, et, à présent, seule une poignée de journalistes y ont recours. De surcroît, il n’y a pas suffisamment d’acteurs influents qui font pression sur le gouvernement pour qu’il améliore la loi ou l’administre mieux. En outre, aux dernières élections, la réforme du régime d’accès à l’information ne figurait dans la plateforme électorale d’aucun parti fédéral; il n’y a donc aucune promesse à tenir dans ce domaine. Quant au public, il n’exige aucun changement, car il n’est pas conscient de la valeur que revêt la loi; ce qui l’intéresse principalement, ce sont les questions liées à la protection des renseignements personnels.

M. Beeby avance que le changement est soumis aux conditions suivantes :

  • Le milieu des affaires doit se manifester. Il a tout avantage à ce que l’on mette fin au gaspillage et au favoritisme, et à ce que l’on améliore le climat commercial.
  • Les fonctionnaires des services d’accès à l’information doivent se faire entendre, et les dénonciateurs d’abus doivent fournir des renseignements au commissaire à l’information.
  • Les médias doivent plus souvent contester devant les tribunaux les décisions du gouvernement touchant l’accès à l’information.
  • La Loi sur l’accès à l’information doit être réformée. Un groupe de pression doit être constitué afin d’amener le gouvernement à effectuer cette réforme.
  • Le commissaire à l’information devrait affecter davantage de ressources aux enquêtes, particulièrement celles de nature systémique, et laisser à d’autres organisations le soin de mener les activités de sensibilisation.

Emily O’Reilly fait observer que l’efficacité d’un commissaire à l’information est limitée par la culture du gouvernement en place. À ses yeux, l’accès à l’information est étroitement lié au contrôle qu’entend exercer le gouvernement. Par conséquent, l’accès à l’information et une divulgation proactive ou un gouvernement transparent sont rarement tous présents à la fois.

Greg Michener parle de l’étude qu’il a menée sur les facteurs qui amènent les pays à adopter des lois plus ou moins rigoureuses en matière d’accès à l’information, voire à n’en adopter aucune. Ces facteurs comprennent notamment le degré de liberté de la presse ou le poids de la société civile, de même que la volonté politique.

Séance 9. Vision 20/20 : les lois sur l’accès à l’information sont-elles à l’abri des outrages du temps?

Durant la séance, les panélistes examinent les mesures que les pays peuvent prendre pour faire en sorte que leur législation en matière d’accès à l’information demeure en phase avec les exigences touchant la transparence gouvernementale. Les panélistes sont les suivants : Helen Darbishire, directrice exécutive, Access Info Europe; Kevin Dunion, commissaire à l’information de l’Écosse; et Moira Paterson, auteure et professeure agrégée, Université Monash, Australie. Modérateur : Frank Work, commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Alberta.

Kevin Dunion ouvre la discussion en faisant observer que, dans les faits, les lois sur l’accès à l’information s’étaient révélées extrêmement résistantes et capables d’adaptation. Il mentionne, par exemple, le fait que, auparavant, tout le processus de soumission des demandes se faisait sur support papier, alors que, à présent, il se compose d’une recherche dans une base de données électronique, de la création d’un condensé et de sa transmission à l’auteur de la demande par courriel. Aucune modification législative n’a été requise pour rendre tout cela possible.

Cela dit, de nouveaux défis, souvent liés à la technologie, voient le jour, ce qui nous amène à nous poser la question suivante : Est-ce qu’une loi peut faire constamment l’objet de nouvelles interprétations sans être modifiée? Lorsqu’elle a commencé à traiter des demandes soumises par courriel, l’organisation de M. Dunion a dû établir si une adresse de courriel était réellement une adresse. En outre, la notion de « gouvernement transparent » est en train de changer le secteur de l’accès à l’information, surtout si l’on tient compte du fait que des particuliers, des entreprises et des organisations non gouvernementales donnent ou vendent des renseignements appartenant aux gouvernements à des personnes afin qu’elles puissent ensuite les utiliser à leur guise.

Quel problème cela peut-il bien poser? D’après M. Dunion, cela ne pose aucun problème, mais pourrait constituer, pour les lois sur l’accès à l’information, le défi suprême, dans la mesure où le gouvernement pourrait invoquer les efforts déployés pour que soient fournis les renseignements qu’il juge utiles en vue de restreindre la quantité de renseignements disponibles aux termes des dispositions législatives en matière d’accès à l’information.

Moira Paterson pose la question suivante : Dans de telles circonstances, comment devons-nous nous y prendre pour pouvoir continuer à réaliser les objectifs fondamentaux des lois sur l’accès à l’information? Les tenants du droit à l’information peuvent faire valoir que ces lois constituent une valeur liée à la démocratie, surtout en ce qui a trait au rôle que doivent jouer les citoyens. On peut également défendre ces lois en invoquant leur caractère fiduciaire. Cependant, un certain nombre de facteurs peuvent miner de tels efforts, par exemple le caractère éphémère de la plupart des communications à notre époque, ou le fait que les fonctionnaires disposent d’une multitude de moyens leur permettant d’éviter d’appliquer les lois à la lettre. L’une des mesures qui peuvent être prises à cet égard consiste à veiller à l’efficacité des pratiques de gestion de l’information et à intégrer l’accès à l’information aux normes en matière de gestion des documents publics, comme cela se fait en Australie.

Comme les gouvernements impartissent de plus en plus de services et en fournissent eux-mêmes de moins en moins, la portée de nombreuses lois s’en trouve réduite. Des règles fondées sur des critères doivent être mises en place afin que les organismes offrant des services soient assujettis aux lois sur l’accès à l’information. Toutefois, aucun consensus n’a encore été établi quant à la définition de « gouvernemental », et le fait de créer des organismes au moyen de dispositions réglementaires peut occasionner des problèmes, vu qu’il est possible de créer (ou de supprimer) des organismes sans que de telles mesures fassent l’objet d’une surveillance parlementaire.

Mme Paterson affirme que, pour l’essentiel, il faut protéger la valeur perçue que revêt un régime d’accès à l’information. Par exemple, l’accès à l’information doit être administré de façon systématique, et de manière à le rendre précieux aux yeux des membres de la collectivité, plus particulièrement aux yeux des jeunes, à défaut de quoi l’accès à l’information ne présente aucun intérêt. En outre, une loi qui ne fonctionne pas risque de perdre sa pertinence, et les politiciens pourraient juger qu’il n’est plus nécessaire de la maintenir en vigueur.

Helen Darbishire a énoncé les sept éléments clés permettant d’assurer la pérennité — voire même l’existence à court terme — des lois sur l’accès à l’information. Ces sept éléments sont les suivants :

  • Partant du principe que l’accès à l’information est un droit, il est permis de se demander pourquoi l’application des lois sur l’accès à l’information à un plus vaste ensemble d’organismes a fait l’objet de si peu de débats.
  • Il faut se méfier de l’édulcoration de la notion de « transparence ». Les initiatives gouvernementales de transparence sont une excellente chose, mais elles doivent soutenir le droit d’accéder à l’information.
  • Un débat doit avoir lieu sur la question de savoir si la réutilisation de l’information relève du droit d’accéder à l’information.
  • Il est important d’intégrer la divulgation de l’information aux cadres législatifs et techniques. Par exemple, les renseignements sont-ils prêts — sur le plan juridique — à être divulgués (en d’autres termes, faut-il que les renseignements confidentiels soient marqués)? Il faudrait peut-être instaurer l’obligation juridique de recueillir des données, comme cela se fait dans le secteur environnemental, avec de bons résultats.
  • Les degrés de transparence doivent être appropriés. WikiLeaks a ébranlé le système, mais a permis de démontrer que la classification de sécurité excessive est susceptible de provoquer des fuites. En outre, il existe des différences culturelles considérables en ce qui concerne l’interprétation des exemptions.
  • Il faut renforcer les liens entre les préposés aux renseignements.
  • Si nous voulons aller de l’avant, nous devons connaître la mesure dans laquelle le droit à l’information est protégé.

Séance 10. Établir un contact avec les citoyens : mobilisation et recours aux intervenants pour défendre la cause de l’accès à l’information

Durant la présente séance, les panélistes examinent les moyens que peuvent utiliser les médias, le milieu universitaire et les organisations de la société civile pour collaborer avec les protecteurs du citoyen afin de sensibiliser les gouvernements de l’importance de l’accès à l’information. Les panélistes sont les suivants : Duff Conacher, fondateur de Democracy Watch et directeur de la société de conseils GoodOrg.ca; Gary Dickson, commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de la Saskatchewan; Alexander Dix, commissaire à l’information et à la protection des données (Berlin); et Andrew Puddephatt, directeur, Global Partners and Associates.  Modérateur : Vincent Kazmierski, professeur agrégé en droit, Université Carleton.

Les participants mentionnent un certain nombre d’acteurs bien placés pour mobiliser les intervenants. Gary Dickson fait valoir que les coordonnateurs de l’accès à l’information (les fonctionnaires) sont les mieux placés pour s’acquitter d’une telle tâche, et que les commissaires à l’information doivent les aider et leur donner les moyens d’agir. En outre, les personnes qui ont critiqué rondement le régime d’accès à l’information, de même que le public et les législateurs, peuvent contribuer grandement à la conversion.

Alexander Dix souligne qu’il est possible de rallier le public autour de l’idée de transparence, bien que les chances de réussite soient vraisemblablement plus grandes dans certains secteurs que dans d’autres (p. ex. les services publics et l’environnement). De plus, il mentionne que la hausse du nombre de partenariats public-privé pourrait se traduire par une plus grande transparence. À titre d’exemple, il ajoute que, à Berlin, une politique sur la primauté de l’intérêt public a été mise en place, et que même les secrets commerciaux y sont assujettis.

Andrew Puddephatt précise que le public s’intéresse aux informations de nature régionale, et que cela explique la grande popularité des sites Web axés sur ce type d’information. Ainsi, les gouvernements doivent prendre conscience de la valeur des renseignements qu’ils détiennent et qui peuvent présenter un intérêt pour la population, et du fait que l’information constitue un bien national.

Duff Conacher fait observer que cela pourrait contribuer à mobiliser la population autour de la question de l’accès à l’information, car autrement, cette idée demeure trop abstraite. Il s’agit de trouver des moyens de rendre cette idée plus concrète, et de montrer au public que l’absence de transparence peut lui causer du tort. Toutefois, au Canada, l’une des difficultés tient au fait que les groupes de défense d’un droit en particulier s’intéressent à telle ou telle disposition législative de divulgation, et non pas à la Loi sur l’accès à l’information en général. De même, M. Conacher estime que de nombreuses personnes militant pour la transparence gouvernementale ne connaissent même pas cette loi, et qu’on devrait plutôt les mobiliser afin qu’elles participent à la réforme législative. Selon M. Conacher, pour que cela réussisse, il faut lier la réforme à une situation précise et faire en sorte qu’on en parle aux nouvelles. Plus particulièrement, au Canada, il faut que la Loi sur l’accès à l’information, comme d’autres lois en vigueur, fasse l’objet d’un examen quinquennal.

Thème C — Répercussions de la technologie sur l’accès à l’information

Séance 11. Données ouvertes : un monde de possibilités

Durant la présente séance, les panélistes présentent des arguments en faveur du principe des « données ouvertes » et examinent ses répercussions. Les panélistes sont les suivants : Nathan Cullen, député et ancien président du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique; David Eaves, défenseur de la transparence gouvernementale; et Peter Schaar, commissaire fédéral à la protection des données et à l’accès à l’information, Allemagne. Modératrice : Maria MacDonald, commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Île du Prince-Édouard.

Peter Schaar pose une question clé qui a été soulevée à plusieurs reprises durant la conférence, à savoir la suivante : Dans quelle mesure les notions de « gouvernement transparent », de « données ouvertes » et d’« accès à l’information » se recoupent-elles? Il fait observer que le dénominateur commun de ces trois notions tient à l’idée de « transparence », mais qu’une meilleure voie d’approche pourrait être nécessaire dans les cas où, par exemple, des données publiques sont vendues.

Par « gouvernement transparent », on devrait entendre une situation où l’échange de renseignements par voie électronique entre les citoyens et le gouvernement est facile. En revanche, le principe des « données ouvertes » est fondé sur le fait qu’aucun acteur important — y compris l’État — n’exerce un monopole sur l’information.

Les commissaires à l’information doivent déterminer quels sont les liens entre ces notions, pour ensuite établir ces liens de façon utile. À cet égard, l’une des possibilités consiste à créer un registre électronique central d’information public. En outre, la constitution d’une coalition faisant campagne en faveur d’un gouvernement plus transparent passe par une coopération entre la société civile, les journalistes, les activistes et les entreprises.

David Eaves réplique qu’une vaste coalition de ce genre existe déjà, mais que ses efforts sont peu fructueux du fait que pour elle, appuyer un « gouvernement transparent » est tout simplement «  la bonne chose à faire ». M. Eaves fait valoir qu’une autre vision des choses consisterait à mettre l’accent sur l’efficacité, vu que les principaux utilisateurs de l’information détenue par le gouvernement sont les fonctionnaires. Une telle stratégie permettrait de rallier un grand nombre de personnes à la cause du gouvernement transparent.

M. Eaves expose les trois principes régissant les données ouvertes. Les données ne respectant pas ces critères ne peuvent pas être considérées comme « ouvertes ».

  • Si une donnée ne peut pas être indexée, elle n’existe pas.
  • Si une donnée n’est pas accessible dans un format lisible par machine, elle ne peut pas être utilisée.
  • Un cadre législatif n’autorisant pas le recyclage des données n’est pas de nature habilitante.

À cette fin, M. Eaves recommande, entre autres, que les commissaires à l’information insistent pour que tous les documents soient publiés sous une forme lisible par machine. Il estime que c’est faire insulte à un citoyen de lui remettre 500 documents numérisés en format PDF.

Nathan Cullen clôt la discussion en présentant le point de vue d’un membre d’un parti de l’opposition. Il fait valoir que, pour des raisons peut-être compréhensibles, les gouvernements se montrent méfiants à l’endroit des électeurs ou de ceux qui leur transmettent des messages. En outre, au fil du temps, les attentes à l’égard du gouvernement se déplacent vers d’autres secteurs, par exemple celui de la technologie. Cependant, loin de s’attaquer aux éléments qui entravent l’accès à l’information, les gouvernements créent de nouveaux obstacles. M. Cullen cite, à titre d’exemple, le fait que le gouvernement a récemment interdit aux scientifiques canadiens de discuter avec les médias d’une étude qu’ils avaient menée. M. Cullen conclut en affirmant que nous devons trouver un moyen de rendre le gouvernement moins craintif.

Séance 12. Le défi que représente la mise en œuvre d’une plateforme technologique favorisant l’accès à l’information

Durant la présente séance, les panélistes discutent de la manière dont la technologie peut être utilisée pour appuyer des projets de pointe en matière de transparence gouvernementale. Les panélistes sont les suivants : Corinne Charette, dirigeante principale de l’information, Conseil du Trésor du Canada; Andrew Ecclestone, chercheur et conseiller en matière d’accès à l’information (Nouvelle-Zélande); Susan Infantino, directrice des Services juridiques, Google Transparency Project; et Chris Moore, dirigeant principal de l’information, Ville d’Edmonton. Modérateur : David McKie, équipe d’enquêtes, CBC News.

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