Lettre sur le gouvernement ouvert pour le Président du Conseil du Trésor 
19 janvier 2012

L’honorable Tony Clement,
Président du Conseil du Trésor et
Ministre responsable de FedNor
Conseil du Trésor du Canada
140 rue O’Connor
Ottawa (Ontario)  K1A 0R5

Monsieur le Ministre,

Cette lettre reflète les opinions et les recommandations des commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels du Canada et vise à aider le gouvernement à établir son plan d’action pour l’initiative internationale Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGT).

Un gouvernement ouvert peut donner à la population le pouvoir de participer à un dialogue axé sur la collaboration avec le gouvernement, promouvoir l’innovation et rendre plus efficiente la prestation des programmes et des services. Il améliore l’obligation de rendre compte et inspire confiance dans le gouvernement.

En septembre 2010, nous avons confirmé l’appui que nous accordons au gouvernement ouvert lorsque nous avons déposé une résolution commune. La résolution préconise les principes fondamentaux du gouvernement ouvert basé sur un engagement de ses dirigeants, des consultations générales soutenues avec la population, la diffusion d’information dans des formats ouverts, accessibles et réutilisables, et la nécessité d’appuyer le gouvernement ouvert par un cadre législatif et de politique solide.

Depuis, plusieurs événements survenus à travers le pays sont encourageants1. À l’échelon fédéral, le gouvernement a confirmé son engagement envers le gouvernement ouvert dans son dernier discours du Trône, où il a affirmé qu’il « veillera à ce que les citoyens, le secteur privé et nos autres partenaires aient un meilleur accès aux rouages gouvernementaux par l’intermédiaire de données ouvertes, d’information ouverte et d’un dialogue ouvert ». L’évolution du portail sur le gouvernement ouvert et les rajustements apportés aux ententes de licence amélioreront la capacité du public de trouver, de télécharger et d’utiliser de l’information du gouvernement fédéral.

Le ministre Baird a réitéré l’engagement envers le gouvernement ouvert dans la lettre qu’il a envoyée le 19 septembre 2011 à la secrétaire d’État Clinton, afin de lui faire part de l’intention du Canada de participer à l’initiative PGT :

Le Canada a beaucoup à contribuer au sujet du gouvernement ouvert. Nous avons été un des premiers pays à adopter une loi sur l’accès à l’information il y a presque trois décennies et nous en avons étendu considérablement l’application en 2006 en adoptant la Loi fédérale sur la responsabilité. Le Canada a aussi donné l’exemple en divulguant proactivement de l’information sur les marchés, les subventions et les contributions, ainsi qu’en affichant sur le Web les dépenses d’accueil et de déplacement.

Le document sur la participation à l’initiative PGT insiste toutefois sur le fait que le partenariat s’attend en général à ce que les pays prennent, dans le contexte de leur plan d’action, des engagements concrets qui les « poussent » au-delà des pratiques en vigueur. Le document définit les paramètres auxquels les pays doivent se conformer dans l’élaboration de leur plan d’action. Ils doivent dévoiler les efforts en cours pour relever les grands défis auxquels ils ont choisi de s’attaquer, y compris des stratégies précises et des programmes courants sur le gouvernement ouvert.

C’est dans ce contexte global que les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels formulent les recommandations suivantes :

Recommandation 1 : Que le gouvernement du Canada fasse de « l’accroissement de l’intégrité publique» un de ses « grands défis »

Le document sur la participation à l’initiative PGT recommande que les pays structurent leurs engagements en fonction de cinq grands défis. Un de ces défis consiste à accroître l’intégrité publique, incluant des changements à l’accès à l’information2.

Les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels recommandent que le Canada fasse de « l’accroissement à l’intégrité publique » un de ses grands défis. L’accès à l’information constitue un élément fondamental de la responsabilisation du gouvernement et est reconnu sur la scène internationale comme un élément essentiel de l’intégrité publique. En 1997, la Cour suprême du Canada a reconnu le droit du public à l’information détenue par le gouvernement comme un droit quasi constitutionnel. La Cour a énoncé que « [l]a loi en matière d'accès à l'information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu'elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population. »

Recommandation 2 : Que le gouvernement du Canada s’engage à accroître l’intégrité publique en modernisant la Loi fédérale sur l’accès à l’information

La Loi sur l’accès à l’information a presque 30 ans. Il y a eu plusieurs examens de la loi au cours de cette période, notamment l’examen parlementaire obligatoire cinq ans après son entrée en vigueur, le rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information du gouvernement du Canada intitulé Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens en 2002 et l’avant-projet de loi intitulé la Loi sur la transparence gouvernementale proposé par le commissaire à l’information Reid en 2005. En 2009, dans Renforcer la Loi sur l’accès à l’information pour faire face aux impératifs actuelsle commissaire  Marleau a présenté 12 recommandations pour régler certains des problèmes les plus pressants.

Les modifications apportées par la Loi fédérale sur la responsabilité en 2006 n’ont pas transformé fondamentalement la Loi sur l’accès à l’information. La façon de faire du gouvernement a toutefois changé radicalement.

L’initiative PGT offre au gouvernement du Canada une excellente occasion de modifier la Loi sur l’accès à l’information et de l’harmoniser avec des normes nationales et internationales progressistes. Les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels recommandent que le gouvernement procède à un examen détaillé de la législation afin de la moderniser et de redonner au Canada sa position de chef de file.

Recommandation 3 : Que le gouvernement du Canada s’engage à accroître l’intégrité publique en renversant les tendances à la baisse quant à la conformité à la législation fédérale sur l’accès à l’information

Au cours de la dernière décennie, les statistiques officielles3 et les enquêtes sur les plaintes confirment que la conformité à la législation sur l’accès à l’information régresse régulièrement. La rapidité de la divulgation et le volume de l’information divulguée sont deux paramètres importants qui illustrent cette tendance. Seulement un peu plus de la moitié seulement des demandes d’accès présentées aux institutions fédérales reçoivent une réponse dans la limite de 30 jours prescrite par la loi. Contrairement à la présomption en faveur de la divulgation prévue dans la loi, moins du cinquième des demandes mènent à la divulgation de toute l’information. La divulgation demeure encore plus limitée dans le cas de l’information sur les affaires internationales et la défense. Cela représente actuellement 22 % des exceptions invoquées dans tout le gouvernement comparativement à 5 % en 2001.

De multiples rapports des commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels et de la société civile ont décrit certaines des causes systémiques de ce repli. En particulier, dans le rapport spécial qu’elle a présenté au Parlement en 2010 intitulé Hors délaisla commissaire à l’information décrit les facteurs qui contribuent à la situation actuelle, notamment l’engagement insuffisant de la haute direction des institutions, l’abus des reports des délais, la longueur des consultations entre institutions, en particulier celles qui portent sur des documents reliés à la sécurité et à la défense nationales et internationales, ainsi que les ressources et la formation insuffisantes consacrées aux activités fonctionnelles qui portent sur l’accès. Le rapport insistait en outre sur le fait que l’augmentation exponentielle du volume des documents électroniques et le manque de méthodes et de systèmes solides de gestion des dossiers sont à l’origine de l’inefficience et du coût des opérations et ont entraîné des retards importants et des plaintes à la commissaire à l’information. Les Enquêtes nationales sur l’accès à l’informationeffectuées par l’Association canadienne des journaux confirment régulièrement ces causes et effets.

Compte tenu de ces défis, les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels recommandent les mesures concrètes suivantes au cours de la première année du plan d’action.

Recommandation 3.1 : Que le gouvernement du Canada appuie les professionnels de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels en fournissant suffisamment de ressources et de formation

L’inobservation de la législation sur l’accès découle souvent du manque de financement et d’analystes chevronnés et avertis. Afin d’assurer le respect des obligations prévues par la loi, le gouvernement doit consacrer suffisamment de ressources humaines et financières à l’administration des activités fonctionnelles reliées à l’accès. Il devrait en outre améliorer ses plans de gestion des ressources humaines et ses programmes de formation à l’intention des professionnels de l’accès et de la protection des renseignements personnels afin que leurs compétences professionnelles soient reconnues et respectées.

Recommandation 3.2 : Que le gouvernement du Canada s’engage à mettre en œuvre rapidement ses politiques sur la gestion des documents

La prolifération des documents électroniques a augmenté le nombre de pages à étudier à la suite de demandes d’accès. Conjugués au caractère lacunaire des méthodes et des pratiques de gestion des documents, ces facteurs nuisent à l’observation des délais de réponse prévus par la Loi. Pour corriger la situation, le gouvernement doit appliquer rapidement ses politiques sur la gestion des documents et intégrer des moyens d’accès dans les stades de la conception et de l’application de tous les nouveaux programmes et services. On trouve des conseils précieux et un modèle dans L’accès à l’information intégré : Les sept principes fondamentauxdu commissaire à l’information et à la protection des renseignements personnels de l’Ontario.  
D’excellentes méthodes de gestion des documents constituent une assise essentielle qui appuie l’identification, l’extraction, la révision et la divulgation rapides des documents.

Recommandation 3.3 : Que le gouvernement du Canada mette en œuvre un processus de déclassification des documents gouvernementaux

Lorsqu’il s’agit de répondre aux demandes d’accès à l’information sur les affaires internationales, la sécurité nationale et la défense, il faut établir un équilibre entre le droit du public à l’information dont il a besoin pour obliger le gouvernement à rendre des comptes et la nécessité de protéger les dossiers qui pourraient causer du tort aux relations internationales et à la sécurité nationale. Cet équilibre est difficile à établir. Le Canada aurait intérêt à étudier les pratiques exemplaires d’autres pays.

Les États-Unis, par exemple, ont lancé une grande initiative de déclassification. Conformément à un Décret présidentiel émis en 2010, les organismes de direction doivent déclasser automatiquement leurs documents après 25 ans, sauf s’ils sont visés par une des neuf exemptions dont la définition est précise. Le décret précise aussi que les organismes doivent établir et réaliser un programme d’examen systématique aux fins de la déclassification. L’examen s’applique seulement aux documents qui ont une valeur historique permanente et ont moins de 25 ans. Les organismes doivent accorder la priorité à l’examen des documents en fonction de l’importance de l’intérêt manifesté par les chercheurs et de la probabilité de déclassification après examen. Après la déclassification, les documents de nombreux organismes sont accessibles à l’Administration nationale des archives et des dossiers.

Dans une décision récente, la Cour fédérale signalait que : « Peut-être que si le Canada appliquait, à l’instar d’autres démocraties, un processus de déclassification de vieux documents, bon nombre de ces questions se poseraient dans un contexte plus limité. » La cour a souligné qu’un tel processus pourrait réduire la complexité des demandes d’accès à l’information, particulièrement dans le contexte des questions de sécurité nationale.
À cette fin, les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels recommandent que le Canada entreprenne un examen systématique et applique un processus de déclassification de ses documents gouvernementaux.

Recommandation 3.4 : Que le gouvernement du Canada mette en œuvre une infrastructure technologique basée sur des pratiques exemplaires nationales et internationales

Les institutions fédérales utilisent actuellement diverses méthodes variant des systèmes manuels aux systèmes autonomes pour traiter les demandes d’accès à l’information. La capacité de traiter avec efficience des documents électroniques et d’effectuer des recherches efficaces des demandes d’accès et de réponses est limitée et nuit à la capacité de divulguer l’information rapidement.

En annonçant les progrès réalisés par des initiatives clés sur le gouvernement ouvert, le gouvernement s’est engagé à obliger toutes les institutions assujetties à la Loi sur l’accès à l’information à afficher sur leur site Web, des résumés des demandes auxquelles il a été répondu, et ce, dans les 30 jours civils après la fin de chaque mois au cours duquel les réponses ont été communiquées.  Cette approche n’assure toutefois pas l’étendue de la couverture ou des capacités de recherche disponibles dans d’autres pays. De plus, dans une fédération où l’information circule entre tous les ordres de gouvernement, les Canadiens bénéficieraient de la création d’un portail qui regrouperait les résultats de toutes les demandes d’accès à l’information, sans égard à l’administration à laquelle elles ont été adressées à l’origine.

Il vaut la peine d’étudier le déploiement de technologies de pointe dans d’autres administrations. Le Portail sur la transparence du Mexique, par exemple, représente une stratégie à guichet unique qui regroupe les demandes d’information, la réception des réponses et le dépôt de plaintes auprès de l’organisme de surveillance. Le portail est aussi relié électroniquement à des systèmes des États fédérés, ce qui donne accès au public à un dépôt central qui permet la consultation de toutes les demandes d’accès et les réponses.

Au États-Unis, le portail multiagences doit entrer en service à l’automne 2012. Le portail est conçu de façon à automatiser le traitement des demandes d’accès à l’information et la production de rapports et à emmagasiner les demandes d’accès à l’information et les réponses dans un dépôt commun. Le plus important, c’est qu’il permettra aux demandeurs de suivre leurs demandes et les réponses, de les localiser, de les visualiser et de les télécharger. L’ombudsman national chargé de l’accès à l’information sera responsable du portail. On prévoit qu’il pourrait permettre d’économiser jusqu’à 200 000 000 $ en cinq ans s’il est adopté dans tout le gouvernement.

Les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels recommandent que le gouvernement mette en œuvre, pour appuyer cette activité fonctionnelle, une infrastructure technologique basée sur des pratiques exemplaires nationales et internationales.

Recommandation 4 : Que le gouvernement du Canada s’engage à lancer une consultation multilatérale de la population, de la société civile et des commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels

Le document sur la participation au PGT oblige les pays à « élaborer leur plan d’action par un processus multilatéral avec la participation active de la population et de la société civile ». Comme le Canada adhère au PGT depuis relativement peu de temps, il est reconnu que les consultations publiques en sont au stade préliminaire seulement. Pour se conformer aux facteurs inhérents à cette attente relative au PGT, le Canada doit élaborer et appliquer son plan d’une façon qui favorise la participation régulière et opportune d’un vaste éventail d’interlocuteurs, par des moyens conventionnels et électroniques. Il est particulièrement important de créer une tribune permanente d’échanges en personne avec la société civile.

Le Canada a un réseau bien établi de commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels. Ils apportent une contribution particulière au gouvernement ouvert grâce à la vaste expérience de leur juridiction et à un bilan de collaboration bien établi. Les commissaires du Canada sont prêts à participer sur une base régulière à la consultation. Leur réunion annuelle, qui permettrait de poursuivre le dialogue pendant que le gouvernement avance dans le dossier du PGT, constituerait une tribune à cette fin. La réunion de 2012 aura lieu à Halifax.

Recommandation 5 : Que le plan d’action du gouvernement du Canada comporte des engagements concrets, des calendriers précis, une responsabilité et des mesures de rendement claires afin de faciliter l’autoévaluation et la surveillance indépendante

Le document sur la participation à l’initiative PGT impose l’autoévaluation et la production de rapports indépendants sur les progrès réalisés par chaque pays. Des engagements concrets, des calendriers précis, des responsabilités et des mesures de rendement claires garantiront la transparence du processus et maximiseront la confiance à l’endroit de tous les participants.

Avant de terminer, nous signalons que le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la 40e législature a entrepris une étude sur le gouvernement ouvert. Il a entendu des témoins experts, mais il n’a pas eu la chance de produire un rapport. S’il le produisait, ce rapport constituerait une ressource précieuse dans l’élaboration d’un plan d’action national.

En terminant, l’initiative Partenariat pour un gouvernement ouvert prévoit que les pays mettront leurs expériences en commun et participeront au virage mondial vers le gouvernement ouvert. Aux échelons fédéral, provincial et territorial, le Canada a de nombreuses idées à apporter à l’initiative. Il bénéficiera aussi des progrès réalisés par d’autres pays qui ont fait de grands pas en avant dans les questions reliées à l’accès à l’information et à l’ouverture du gouvernement. L’initiative PGT constitue une excellente occasion pour le Canada de reprendre sa position de chef de file dans ce domaine. Les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels du Canada ont hâte de participer et de contribuer activement aux efforts déployés par le gouvernement pour y parvenir.

Veuillez agréer, Monsieur le ministre, l’expression de nos sentiments les meilleurs.

Suzanne Legault
Commissaire à l’information du Canada

Au nom des commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels du Canada

Elaine Keenan Bengts
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Nunavut et Territoires du Nord-Ouest

Anne E. Bertrand
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Nouveau-Brunswick

Dr. Ann Cavoukian
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Ontario

Jean Chartier
Président, Commission d’accès à l'information du Québec

Elizabeth Denham
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Colombie-Britannique

Robert Gary Dickson
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Saskatchewan

Mel Holley
Ombudsman Intérimaire, Manitoba

Maria MacDonald
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Île-du-Prince-Édouard

Dulcie McCallum
Officier de révision, Accès à l'information et à la protection de la vie privée, Nouvelle-Écosse

Tracy-Anne McPhee
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Yukon

Marylin Mun
Commissaire Intérimaire à l'information et à la protection de la vie privée, Alberta

Ed Ring
Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Terre-Neuve-et-Labrador

c.c.    L’honorable Rob Nicholson, C.P., député
Ministre de la Justice et procureur général du Canada

Jean Crowder, députée
Présidente du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique


1 Par exemple, le gouvernement de la Colombie-Britannique a adopté la Policy on Open Information and Open Data
en juillet 2011. Il a créé de nouveaux portails, le site Web DataBC et le site Web Open Information, comme moyens de communication pour un  gouvernement ouvert. Ces portails contiennent des ensembles de données complets qui sont accessibles, incluent la participation de la population et reposent sur des pratiques innovatrices. Ces initiatives correspondent à celles de municipalités comme Vancouver, Edmonton, Toronto et Ottawa.

2 Les autres grands défis consistent à améliorer les services publics, à gérer plus efficacement les ressources publiques, à créer des communautés plus sécuritaires et à responsabiliser davantage les entreprises. Le grand défi que représente l’accroissement de l’intégrité publique inclut aussi les concepts de la corruption et de l’éthique publique, de la réforme du financement des campagnes électorales et de la liberté des médias et de la société civile.

3 Secrétariat du Conseil du trésor, Bulletin Info Source, rapport statistique, publication annuelle