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1. Être à la hauteur : Constater des signes d'amélioration

En 2010-2011, la proportion de demandes d'accès à l'information traitées en 30 jours ou moins dans l'ensemble des institutions à l'échelle du gouvernement fédéral est demeurée à 57 %, soit le même niveau qu'en 2008-2009, selon les statistiques du Secrétariat du Conseil du Trésor. Sur la même période, par contre, les institutions ont reçu et traité 22 % de plus de demandes, et 22 % (4 116) de plus de demandes en moins de 30 jours. Cela signifie que les institutions ont répondu à près d'un quart de plus de demandeurs dans le délai de 30 jours prescrit par la Loi sur l'accès à l'information. Et ce, malgré une augmentation de la charge de travail, y compris du volume de pages de documents à examiner.

En combinant nos données sur les plaintes aux indicateurs détaillés que nous avons mis au point pour évaluer le respect des délais de réponse des institutions visées par le processus des fiches de rendement en 2008-2009 et 2010-2011, nous avons observé des signes d'amélioration. Ces progrès, conjugués à une surveillance efficace, à des ressources continues et suffisantes pour la fonction d'accès et au leadership des ministres et des hauts fonctionnaires, augurent bien pour une réduction des délais de réponses aux demandes d'accès et un meilleur respect de la Loi.

Ce que nous avons appris

Taux de présomption de refus

À quatre exceptions près, les taux de présomption de refus des institutions ont diminué, parfois significativement. Sept institutions ont eu un taux de moins de 10 % en 2010-2011, comparativement à une seule du même groupe en 2008-2009.

Délai moyen de traitement

Huit institutions ont mis plus de temps, en moyenne, à traiter une demande en 2010-2011 qu'en 2008-2009. Cependant, 12 institutions ont aussi significativement réduit leur arriéré, ce qui a gonflé leur délai moyen de traitement. Si l'on ne considère que les demandes reçues et traitées en 2010-2011, ces institutions ont significativement réduit leur délai moyen de traitement, et deux d'entre elles ont réussi à le ramener en deçà des 30 jours prescrits par la Loi.

Délai de traitement des demandes en retard

Bien que les institutions ferment encore seulement la moitié des demandes en retard dans les 30 premiers jours après la date d'échéance en 2010-2011, il y a eu près de 25 % de moins de demandes en retard qu'en 2008-2009. Cela mérite d'être signalé, puisque l'inventaire total des demandes que ces institutions ont reçues a augmenté de 7 % par rapport à 2008-2009.

Indicateurs de retard

La preuve statistique des retards que nous avons réunie repose sur trois principaux indicateurs :

  • le taux de présomption de refus;
  • le délai moyen de traitement des demandes;
  • le délai de traitement des demandes à partir du moment où elles sont en retard.

Taux de présomption de refus

Une réponse émise après la date d'échéance prévue par la Loi – soit après les 30 jours prescrits par la Loi sur l'accès à l'information ou à la fin d'une prorogation de délai valide – est considérée comme une « présomption de refus ». Pour établir le taux de présomption de refus, nous calculons la proportion de demandes que l'institution a traitées en retard par rapport à sa charge de travail globale pour l'année en question. (Voir l'annexe B pour la formule exacte.)

La figure 1 compare le taux de présomption de refus de chacune des 18 institutions que nous avons observées en 2010-2011 avec la donnée correspondante pour 2008-2009. À quatre exceptions près, les institutions ont réduit leur taux, certaines de façon significative. Le taux d'Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI), par exemple, est passé de 59,6 % en 2008-2009 à 27,8 % en 2010-2011. À titre d'exemple de l'avantage que cette diminution représente pour les demandeurs, le MAECI a répondu en retard à 46 demandes qu'il a reçues et traitées en 2010-2011, comparativement à 163 demandes qu'il a reçues et traitées en 2008-2009.

La figure 1 compare le taux de présomption de refus de chacune des 18 institutions que nous avons observées en 2010-2011 avec la donnée correspondante pour 2008-2009

Version texte de ce graphique

En plus d'une baisse générale du taux de présomption de refus (la médiane était de 13,45 % parmi les 18 institutions en 2010-2011 comparativement à 20,1 % en 2008-2009), sept des 18 institutions ont obtenu un taux de moins de 10 % en 2010-2011, comparativement à une seule du même groupe en 2008-2009.

Délai moyen de traitement d'une demande

Bien que le taux de présomption de refus révèle que les demandes sont traitées en retard, il ne donne aucune indication du nombre de jours de retard. Alors que la mesure du délai moyen de traitement d'une demande le permet.

La figure 2 illustre le délai moyen qu'a pris chacune des 18 institutions pour traiter une demande par rapport à la norme des 30 jours prescrits par la Loi sur l'accès à l'information. Dix institutions ont amélioré leur rendement sur ce point. Ressources humaines et Développement des compétences Canada, par exemple, a ramené son délai moyen de traitement de 80 jours en 2008-2009 à 45 jours en 2010-2011. Le rendement des huit autres institutions s'est empiré, et aucune n'a atteint un délai moyen de traitement de moins de 30 jours.

La figure 2 illustre le délai moyen qu'a pris chacune des 18 institutions pour traiter une demande par rapport à la norme des 30 jours prescrits par la Loi sur l'accès à l'information

Version texte de ce graphique

Les augmentations du délai moyen de traitement sont probablement attribuables à la recommandation que nous avions faite dans les fiches de rendement de 2008-2009, soit que 12 des 18 institutions réduisent leur arriéré de demandes de longue date. En raison de l'ancienneté d'un grand nombre de ces dossiers, le délai moyen de traitement des institutions a connu une augmentation spectaculaire lorsqu'elles ont, par la suite, traité de nombreux dossiers reportés des années précédentes. La figure 3 illustre une nette amélioration des délais moyens de traitement lorsque ces arriérés de demandes ne sont pas pris en compte. Le délai moyen de traitement à Patrimoine canadien, par exemple, est passé de 185 jours au total à 36 jours pour les demandes reçues et traitées en 2010-2011.

La figure 3 illustre une nette amélioration des délais moyens de traitement lorsque ces arriérés de demandes ne sont pas pris en compte

Version texte de ce graphique

L'Agence canadienne de développement international (ACDI), Environnement Canada, Pêches et Océans Canada (MPO), la Défense nationale et le Bureau du Conseil Privé (BCP) ont tous réduit leur délai moyen de traitement, et ce, même lorsque les dossiers de longue date qu'ils ont traités sont pris en compte. Par exemple, le délai moyen de traitement de la Défense nationale est passé de 125 jours en 2008-2009 à 95 jours en 2010-2011, puis à 49 jours lorsqu'on exclut les dossiers de longue date.

De plus, deux institutions ont atteint un délai moyen de traitement inférieur aux 30 jours prescrits par la Loi si l'on tient uniquement compte des demandes reçues et traitées en 2010-2011 : la Gendarmerie royale du Canada (GRC; 20 jours) et Environnement Canada (26 jours). Patrimoine canadien (36 jours), le BCP (38 jours) et le MPO (39 jours) sont tous arrivés près du seuil des 30 jours.

Selon ces mesures, les demandeurs reçoivent un service plus rapide de la part de nombreuses institutions. Dans certains cas, les demandeurs peuvent même s'attendre à obtenir l'information qu'ils demandent dans un délai moyen avoisinant les 30 jours ou moins.

Plaintes

Les plaintes que nous recevons concernant les délais – pour présomption de refus et prorogation de délai – offrent une autre perspective utile de la rapidité avec laquelle chaque institution répond aux demandes.

Selon la plupart des mesures concernant les plaintes, le tableau dépeint est positif. Dans l'ensemble et pour nos 18 institutions, nous avons reçu 10 % de moins de plaintes en 2010-2011 qu'en 2008-2009. Pour la même période, le nombre de plaintes d'ordre administratives que nous avons reçues a diminué de 11 % à l'échelle du système et de 16 % pour les 18 institutions observées. De plus, le nombre de plaintes pour prorogation de délai a diminué de 58 % dans l'ensemble et de 77 % pour la cohorte des institutions ayant fait l'objet d'une fiche de rendement. Un demandeur, qui faisait fréquemment des plaintes pour prorogation de délai à l'endroit de diverses institutions en 2008-2009, a cessé d'en faire en 2010-2011, ce qui explique cette diminution importante.

À l'opposé, le nombre de plaintes pour présomption de refus a augmenté : de 82 % à l'échelle du gouvernement et de 94 % parmi nos 18 institutions. Cependant, l'augmentation est largement attribuable à un grand nombre de plaintes pour présomption de refus issues d'un même demandeur en juillet 2010 contre l'Agence du revenu du Canada (ARC). Si l'on élimine ces chiffres du calcul, le nombre de plaintes pour présomption de refus a diminué de 21 %. (Alors qu'il a diminué de 47 % à l'échelle du système.) Des plaintes pour présomption de refus que nous avons traitées avant la mi-novembre 2011, 60 % ont été réglées (c'est-à-dire qu'elles étaient fondées et qu'elles ont été réglées à la satisfaction de la commissaire). Encore une fois, par contre, sans l'ARC, le tableau serait différent : sans ses chiffres, le nombre de plaintes pour présomption de refus ayant été réglées parmi nos 18 institutions a diminué de 10 %.

Délai de traitement d'une demande en retard

Cet indicateur relié aux retards fournit des renseignements que les deux autres ne peuvent fournir. Tel que mentionné précédemment, le taux de présomption de refus mesure la proportion des demandes qui sont en retard, mais ne dit rien du nombre de jours de retard. Par contre, le délai moyen de traitement mesure le nombre de jours qu'il faut pour traiter une demande, mais ne différencie pas entre les réponses qui sont dans les délais et celles qui sont en retard. En calculant combien de temps les institutions mettent pour traiter les demandes après l'expiration de la date d'échéance, nous pouvons constater si les institutions laissent traîner ces demandes.

Dans l'ensemble, seulement la moitié des demandes qui étaient en retard en 2008-2009 et en 2010-2011 ont été traitées dans les 30 jours suivant la date d'échéance initiale. Vingt pour cent des demandeurs ont attendu entre 31 et 60 jours pour obtenir leur réponse, 10 % entre 61 et 90 jours et pas moins de 20 % ont attendu plus de 90 jours.

Cependant, comme le plus faible des taux de présomption de refus mentionné plus haut pourrait nous laisser croire, il y a eu une diminution du nombre de demandes en retard reçues et traitées dans le même exercice financier par les 18 institutions visées par les fiches de rendement en 2010-2011. Cette diminution a été de 24 %, de 1 549 demandes en 2008-2009, elles sont passées à 1 181 en 2010-2011. Cela mérite d'être signalé, considérant que le nombre de nouvelles demandes que ces institutions ont reçues en 2010-2011 a augmenté de 7 % par rapport à 2008-2009.

D'ailleurs, comme le révèle la figure 4, il y a eu une diminution du nombre de demandes fermées en retard durant chaque période : moins de 30 jours, 18 %; 31 à 60 jours, 27 %; 60 à 90 jours, 22 %; et plus de 90 jours, 26 %.

D'ailleurs, comme le révèle la figure 4, il y a eu une diminution du nombre de demandes fermées en retard durant chaque période : moins de 30 jours, 18 %; 31 à 60 jours, 27 %; 60 à 90 jours, 22 %; et plus de 90 jours, 26 %

Version texte de ce graphique

Dans l'ensemble et selon nos trois indicateurs de retard, les institutions ont donc amélioré la rapidité avec laquelle elles répondent aux demandes d'accès à l'information depuis 2008-2009. En particulier, les 18 institutions que nous avons évaluées à la fois pour la même période et pour 2010-2011 ont traité plus de demandes dans les 30 jours : 6 950 (50 %) en 2010-2011 comparativement à 6 272 (47 %) en 2008-2009. De plus, nous avons un tableau statistique plus complet des délais de réponse et, comme nous l'expliquons dans la section suivante, d'autres facteurs ayant eu une incidence sur la capacité des institutions de répondre rapidement aux demandes.

Questions systémiques

Pendant l'exercice des fiches de rendement de 2008-2009, nous avons retenu six questions systémiques (leadership, ordonnances de délégation, prorogations de délai, consultations, ressources et gestion de l'information et des documents) comme sources de retard chronique dans le système d'accès à l'information. Nous nous sommes arrêtés principalement sur ces points dans nos recommandations cette année-là, mais avons quand même formulé d'autres recommandations tenant compte de circonstances particulières retrouvées dans certaines institutions pour réduire davantage les retards et promouvoir la conformité à la Loi. De façon générale, les institutions qui ont amélioré considérablement leur rendement en 2010-2011 comparativement à 2008-2009 (voir page 16) sont celles qui ont donné suite à la plupart de nos recommandations.

Ce que nous avons appris

Le leadership demeure un élément clé d'un système d'accès à l'information en santé et bien rodé. Les efforts de leadership comprennent le dégagement de ressources, de même que la mise en évidence de l'importance de répondre aux demandes dans les délais, afin de créer une culture de conformité à l'échelle de l'institution.

La rationalisation de l'ordonnance de délégation a eu des effets positifs sur le délai de réponse dans plusieurs cas, mais des institutions ont quand même réussi à améliorer leur rendement sans être d'accord avec nous sur la forme que doivent prendre les ordonnances de délégation.

Nous déplorons le fait que certaines des 18 institutions aient pris plus de prorogations de délai en 2010-2011 qu'en 2008-2009. Toutefois, la plupart des institutions semblent avoir diminué leur recours aux prorogations.

Les institutions ont noté ne pas avoir eu de problèmes avec les consultations en 2010-2011, sauf pour les consultations obligatoires avec le MAECI et le BCP. Elles ont mentionné que ces consultations demeurent des causes de retard.

L'ajout de nouvelles ressources a fait une différence positive dans la plupart des institutions; cependant, certains responsables de l'accès nous ont dit craindre que les compressions budgétaires ne compromettent les gains qu'ils ont réalisés.

D'après les renseignements que nous avons obtenus des institutions, la gestion des documents et de l'information semble moins préoccupante. La plupart des institutions ont signalé qu'elles avaient peu de problèmes ou n'en avaient pas dans ce domaine; cependant, nous prenons bonne note du fait que les institutions aient dû traiter 47 % de plus de pages en 2010-2011 qu'en 2008-2009.

Leadership

En 2008-2009, nous avons fait du leadership le facteur le plus important du bon fonctionnement d'un bureau d'accès à l'information et recommandé à six institutions de s'améliorer sur ce point. Nous avons mis les ministres et les sous-ministres au défi, par nos recommandations et au cours de réunions subséquentes, de travailler à établir une culture de conformité, où l'accès à l'information – et le respect des délais pour la réponse aux demandes – est une priorité institutionnelle, et pas seulement un vœu pieux.

Ces six institutions ont répondu de diverses façons, par exemple en dégageant les ressources financières et le personnel recommandés, et en inscrivant l'accès à l'information au programme de la haute direction. Par la suite, la plupart des institutions ont amélioré leurs résultats. Le MPO, par exemple, a tenu des séances de formation et de sensibilisation, pour mettre en lumière l'importance qu'attachent le ministre et le sous-ministre au respect des obligations en matière d'accès à l'information. La haute direction du MAECI a dégagé 2,7 millions de dollars de nouveaux fonds pour la fonction d'accès dans la foulée de la note catastrophique que l'institution a reçue dans sa fiche de rendement de 2008-2009. Tandis que le bureau d'accès au Service correctionnel du Canada (SCC) a reçu lui, 1,7 million de dollars. Santé Canada a ajouté le respect des engagements en matière d'accès à l'information aux ententes sur la gestion du rendement des cadres supérieurs.

Transports Canada et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) n'ont pas répondu à toutes nos attentes en ce qui a trait au leadership et ont connu un piètre rendement en 2010-2011. Notamment des taux élevés de présomption de refus et en moyenne de longs délais de traitement. Dans nos nouvelles recommandations, nous avons demandé aux dirigeants de ces institutions et aux autres, dont le rendement était moyen ou inférieur à la moyenne, de se réengager et de s'acquitter de leurs obligations en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et à promouvoir une culture de conformité à l'échelle de l'institution.

Ordonnances de délégation

Dans le rapport spécial de 2008-2009, nous avons souligné qu'une délégation de pouvoirs appropriée est indispensable au bon fonctionnement de la fonction d'accès à l'information. Nous avons émis des recommandations à huit institutions au sujet de leur ordonnance de délégation : soit se conformer rigoureusement aux pouvoirs délégués du coordonnateur et éliminer les niveaux supplémentaires d'approbation; soit modifier l'ordonnance de délégation pour donner au coordonnateur le pouvoir et l'autonomie nécessaires pour qu'il approuve la communication de documents. Les deux mesures pourraient permettre de rationaliser le processus et pourraient mener à des délais de réponse plus courts.

Quatre des huit institutions ont suivi nos recommandations, et ont connu des résultats positifs. Ainsi, Patrimoine canadien et l'ACDI ont tous deux amélioré leur processus d'approbation, et respectent désormais l'ordonnance de délégation et ne retardent pas la communication des renseignements. Certaines institutions, comme l'ARC, ont délégué certains domaines de responsabilité à des postes inférieurs à celui du niveau de coordonnateur afin de rationaliser le traitement des demandes.

Trois des quatre autres institutions ont obtenu de meilleurs résultats avec leur ordonnance de délégation existante. Jusqu'à tout récemment, Sécurité publique Canada, par exemple, avait maintenu que le pouvoir délégué d'approbation de communiquer des documents doit revenir aux gestionnaires de rang supérieur qui ont la responsabilité ultime de leur secteur de programme. Les fonctionnaires de Sécurité publique Canada ont reconnu, par contre, que l'examen de milliers de pages de documents ne constitue pas nécessairement l'utilisation la plus efficiente du temps d'un sous-ministre adjoint. Depuis ce temps, ils ont modifié l'ordonnance de délégation pour donner tous les pouvoirs pour l'application des exceptions au coordonnateur de l'accès à l'information.

L'ordonnance de délégation du BCP accorde un pouvoir décisionnel limité à la directrice de l'accès à l'information. Cela peut constituer un problème, car la directrice détient des responsabilités qui ne sont pas déléguées à son poste.

Notre position demeure que la délégation intégrale devrait revenir au coordonnateur de l'accès à l'information pour favoriser un processus d'approbation simple, limité et, surtout, bref pour les documents à communiquer. (C'est aussi la position que le Secrétariat du Conseil du Trésor [SCT] a prise dans une étude des pratiques exemplaires1.) Nous avons fait de nouvelles recommandations sur les ordonnances de délégation dans plusieurs fiches de rendement.

Autres pratiques exemplaires

La Gendarmerie royale du Canada (GRC) prévoyait recevoir des demandes d'information sur ses opérations aux Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de 2010 à Vancouver. Pour se préparer à pouvoir récupérer rapidement les documents à la source, elle a intégré un analyste de l'accès à l'information à l'événement pour traiter les demandes. Nous considérons qu'il s'agit là d'une pratique exemplaire.

Nous notons également, avec intérêt, que la GRC a demandé, dans sa réponse à une de nos recommandations de 2010-2011, que le ministre de la Sécurité publique s'engage à faire preuve de leadership pour promouvoir une culture de conformité et améliorer le rendement de l'institution en matière d'accès à l'information.

L'ARC a fait la promotion de la Semaine annuelle du droit à l'information dans le cadre de la formation qu'elle a offerte dans les secteurs de programme, en profitant de l'événement pour promouvoir auprès des participants l'esprit de la Loi sur l'accès à l'information et non pas seulement l'obligation de s'y conformer.

L'obligation d'aide a été codifiée dans la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006. Les institutions sont tenues de faire tous les efforts raisonnables pour aider les demandeurs avec leurs demandes, donner suite à chaque demande de façon exacte et complète, et donner un accès rapide aux documents dans la forme demandée.

Nous avons observé que les institutions qui ont fait un effort concerté pour respecter l'obligation d'aide ont amélioré leurs opérations. Les fonctionnaires de la GRC ont fait état d'améliorations de leurs résultats suite à une plus grande ouverture avec les demandeurs. Le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) a aussi affirmé que la communication avec ses demandeurs a aidé à rationaliser les opérations. D'ailleurs, le SCRS a commencé à traiter proactivement les documents fréquemment demandés, et les résultats se sont révélés si positifs qu'il a affecté une ressource à temps plein à cette tâche. Nous considérons que ces efforts de la GRC et du SCRS sont des pratiques exemplaires.

Prorogations de délai

La Loi permet de prendre une prorogation de délai, dans certaines circonstances, pour laisser le temps requis pour répondre à une demande d'accès. Cependant, nous avons observé en 2008-2009 que les responsables de l'accès dans certaines institutions prenaient des prorogations pour gérer leur charge de travail, plutôt que celle des secteurs de programme (ce sont pour ces derniers que la Loi prévoit des prorogations). Nous avons donc recommandé à quatre institutions de documenter les critères selon lesquels elles justifiaient les prorogations qu'elles avaient prises pour veiller à ce que ces dernières soient raisonnables et légitimes. Nous avons aussi publié une note d'information (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi_2011_1.aspx) qui précise les facteurs que nous prenons en considération dans nos enquêtes sur les plaintes pour prorogation de délai afin de chercher ou d'analyser un grand nombre de documents (alinéa 9(1)a) de la Loi). Selon les données du SCT, l'utilisation de ces prorogations parmi les 18 institutions visées par le processus des fiches de rendement a diminué de 6 % de 2008-2009 à 2010-2011, contrairement avec l'augmentation de 24 % à l'échelle du système.

La Défense nationale s'est donné un excellent processus qui oblige les analystes à obtenir l'accord d'un chef d'équipe avant de prendre une prorogation. Les prorogations de plus de 30 jours nécessitent l'accord du directeur ou de la coordonnatrice. La Défense nationale a ainsi réduit sensiblement l'utilisation qu'elle fait des prorogations de délai entre 2008-2009 et 2010-2011. Nous considérons que le nouveau processus de la Défense nationale est une pratique exemplaire.

Malgré ce bon exemple et la faible diminution (1,5 %) de l'utilisation des prorogations parmi nos 18 institutions (selon les données du SCT), les fiches de rendement ont révélé qu'un certain nombre de ces institutions, dont l'ACDI, le SCRS, Environnement Canada et Sécurité publique Canada, ont eu davantage recours aux prorogations entre 2008-2009 et 2010-2011. Il y a aussi eu une augmentation de 43 % du nombre de prorogations pour des consultations avec des tiers (selon les données du SCT). Si cela peut aider les institutions à éviter que des demandes soient en retard, cela ne leur permet pas, à notre avis, de s'acquitter totalement de leurs obligations d'aide et particulièrement de répondre rapidement aux demandeurs. Par conséquent, le recours aux prorogations est une question de retard qui demande une attention continue. À cette fin, le présent rapport renferme de nouvelles recommandations aux institutions où le recours aux prorogations de délai pose problème. Nous menons également une enquête systémique sur les retards, qui examine les prorogations de délai que prennent les institutions. Elle sera complétée en 2012-2013.

Autres pratiques exemplaires

Nous avons noté une augmentation de la capacité théorique des bureaux d'accès à l'information dans certaines institutions :

  • Pêches et Océans Canada a une nouvelle équipe des politiques, qui a son propre sous-directeur et spécialiste de la technologie de l'information.
  • Le Service correctionnel du Canada a mis sur pied une nouvelle unité des politiques et de formation.
  • L'Agence canadienne d'inspection des aliments a créé une nouvelle unité pour l'élaboration des politiques et de la formation.
  • Patrimoine canadien a créé un nouveau poste pour la formation et la sensibilisation, ainsi que pour le travail d'élaboration des politiques. Cette nouvelle capacité s'est révélée utile dans les institutions où les cadres supérieurs ont pris une plus grande responsabilité pour la surveillance de la fonction d'accès et, par conséquent, ont demandé davantage de rapports statistiques. Nous considérons que l'acquisition de cette capacité est une pratique exemplaire.

Consultations

Lorsqu'une institution reçoit une demande d'accès à l'information et que les documents pertinents concernent l'activité d'autres institutions, elle peut consulter ces autres institutions (ou est parfois tenue de le faire en vertu de la politique du Conseil du Trésor). Auparavant, nous avons noté que, suite à l'alourdissement de la charge de travail, le délai de réponse aux demandes de consultation s'est allongé considérablement. Cela a, par ailleurs, amené des retards de réponse à la demande d'accès.

Nous avons émis des recommandations en 2008-2009 au sujet des consultations, comme l'élaboration de protocoles avec d'autres institutions fédérales pour faciliter et accélérer les interactions. L'ACDI a mentionné avoir mis en place des ententes informelles avec les institutions qu'elle consulte fréquemment, tandis que les fonctionnaires de Ressources naturelles Canada (RNCan) ont dit utiliser le délai moyen de traitement des consultations antérieures pour prendre les prorogations nécessaires.

Dans notre enquête systémique sur les retards, qui sera complétée en 2012-2013, nous examinons de plus près les consultations, y compris celles avec le MAECI et le BCP. Ces consultations demeurent une source de retard pour les institutions. Ainsi, les politiques et les délais de réponse correspondants portent atteinte au droit des demandeurs à des réponses rapides à leurs demandes d'accès à l'information.

Ressources

Dans le rapport de 2008-2009, nous avons fait des recommandations à huit institutions au sujet des ressources. Nous avons demandé aux administrateurs généraux des institutions de consacrer les ressources humaines et financières nécessaires au bureau d'accès et/ou aux secteurs de programme, pour leur permettre de se conformer pleinement à la Loi. Sept de ces institutions ont donné suite à notre recommandation, en fournissant entre autres, de nouvelles ressources financières, un plus grand nombre de personnel, de nouveaux logiciels, plus d'occasions de formation et des programmes de perfectionnement du personnel.

Ainsi, RNCan a fait un effort concerté pour accroître la formation à l'échelle de l'institution, grâce à de nouvelles ressources. Environnement Canada a lancé un programme de perfectionnement du personnel et obtenu des succès immédiats, démontrés par le fait même, que le personnel progresse vers des postes de plus en plus élevés.

Certains responsables de l'accès à qui nous avons parlés pendant le processus des fiches de rendement de 2010-2011 ont émis des réserves quant aux compressions éventuelles qui pourraient être imposées par le Plan d'action du gouvernement fédéral pour la réduction du déficit. À leur avis – et nous sommes tout à fait d'accord avec eux –, une diminution des ressources compromettrait les gains que les institutions ont pu réaliser en fait de réduction des délais de réponse au cours des trois dernières années et, à la longue, réduirait la conformité à la Loi sur l'accès à l'information. Dans bien des institutions, l'augmentation des ressources a été un élément clé de l'amélioration de la conformité à la Loi. Dans cette optique, nous soulignons que l'accès à l'information n'est pas seulement une pierre angulaire de la démocratie, comme l'a déclaré la Cour suprême du Canada, mais aussi une obligation que la Loi impose aux institutions fédérales.

Gestion des documents et de l'information

Dans le rapport spécial de 2008-2009, nous observions que les systèmes de gestion des documents de plusieurs institutions étaient insuffisants, si bien que la récupération de documents était inefficace, voire incomplète. Nous avons recommandé à quatre institutions d'identifier et de mettre en œuvre les améliorations nécessaires à la gestion de leurs documents pour permettre une recherche rapide et efficace des documents nécessaires afin de répondre aux demandes d'accès à l'information.

Les institutions ont appliqué cette recommandation de différentes manières. En 2008-2009, Environnement Canada a procédé à une restructuration importante, qui a mené à une plus grande stabilité et permis d'accroître la capacité de récupérer les documents. Comme les secteurs de programme ont une meilleure idée de l'endroit où se trouve l'information, le délai de récupération a diminué sensiblement, passant en moyenne de 26 à 7 jours. Le MPO a reconnu la gestion de l'information comme priorité pour l'année 2010-2011 et a modernisé son matériel informatique et ses logiciels. Santé Canada a dit avoir mis en place un plan aux aspects multiples pour améliorer la gestion de l'information, un plan qu'il mettra en œuvre durant les trois prochaines années. Entre-temps, il continue d'éprouver des difficultés avec la récupération des documents.

Considérant que presque toutes les institutions ont fait état de difficultés avec la récupération des documents en 2008-2009, il y a lieu de rappeler que le problème ne s'est posé que rarement en 2010-2011, particulièrement à la lumière de l'augmentation de 47 % du volume de pages à examiner (voir l'encadré) pendant la même période. Cette augmentation peut refléter la complexité des projets auxquels travaillent désormais les fonctionnaires ou peut porter à croire que l'avènement des systèmes électroniques de gestion des documents ne présente pas que des avantages. D'une part, ils peuvent, avec la directive du SCT sur la tenue de documents, avoir facilité considérablement la recherche des documents dans les secteurs de programme. D'autre part, ces dépôts peuvent avoir amené les responsables à conserver tous les documents qu'ils produisent plutôt qu'à bien les trier et bien les classer.

Suivi des recommandations au Secrétariat du Conseil du Trésor

Augmentation du volume de pages

Le volume de pages que les institutions ont examinées pour les demandes d'accès qu'elles ont traitées a crû de 47 % entre 2008-2009 et 2010-2011.

Certaines institutions ont connu une augmentation plus spectaculaire que d'autres. Le nombre de pages que l'Agence canadienne d'inspection des aliments a examinées en 2010-2011 a triplé par rapport à 2008-2009, tandis qu'à l'Agence du revenu du Canada, le volume de pages a presque doublé et a dépassé les 1,1 million, soit le plus fort volume parmi les 18 institutions visées par l'exercice des fiches de rendement de 2010-2011. La capacité des institutions de s'adapter à une augmentation du volume de pages semble être un facteur important de rendement.

Dans les fiches de rendement de 2008-2009, nous avons émis cinq recommandations au SCT au sujet des questions systémiques (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2008-2009_5.aspx). En tant qu'administrateur du système fédéral d'accès à l'information, le SCT a un rôle clé à jouer pour veiller à ce que les institutions aient les politiques, l'appui et les ressources dont elles ont besoin pour se conformer à la Loi sur l'accès à l'information tout en respectant les délais de réponse aux demandes.

Nous avons recommandé au SCT d'évaluer dans quelle mesure les institutions mettent en œuvre des pratiques exemplaires en matière d'ordonnances de délégation. Après avoir analysé les ordonnances de délégation en 2010 (http://www.tbs-sct.gc.ca/atip-aiprp/tools/practices-pratiques-fra.asp), le SCT a publié de nouvelles fiches d'information et des pratiques exemplaires sur la question en juillet 2011 (http://www.tbs-sct.gc.ca/atip-aiprp/tools/atifs-frlai-fra.asp).

Le SCT procède périodiquement à la révision et à la mise à jour de son Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), qui fixe les attentes à l'endroit des hauts dirigeants en matière de bonne gestion de la fonction publique. Au cours des deux dernières années et suivant notre recommandation, le SCT a ajouté des questions au CRG, afin de mettre l'accent sur les principes, les normes et les politiques que les institutions inscrivent dans leurs opérations d'accès à l'information. Il s'agit là d'une amélioration par rapport aux versions antérieures du CRG, qui se contentaient d'évaluer la conformité aux exigences de la Loi et de la réglementation, le respect des exigences de rapport dans leur rapport annuel au Parlement sur les opérations d'accès à l'information ainsi que la mise à jour des descriptions de leurs dépôts de documents dans Info Source (http://www.infosource.gc.ca/index-fra.asp). Cependant, le SCT considère que cette composante de gestion n'est pas fondamentale et ne la réévaluera pas avant 2013-2014.

Afin d'augmenter la base d'information disponible sur les opérations d'accès à l'information, nous avons recommandé au SCT de recueillir un plus grand nombre de données statistiques dans divers domaines et d'évaluer l'ampleur ainsi que l'impact des consultations entre institutions. En 2010-2011, le SCT a commencé à demander aux institutions de faire rapport du nombre de pages traitées, des délais, des prorogations, des consultations et des retards. Les résultats seront publiés dans l'Info Source de l'automne 2012 (http://www.infosource.gc.ca/bulletin/bulletin-fra.asp). Nous surveillerons les tendances que ces nouvelles statistiques mettront en lumière.

En février 2012, le SCT a annoncé que les consultations en vertu des articles 15 (affaires internationales et défense) et 16 (enquêtes) ne seraient plus obligatoires. Cela signifie que les institutions peuvent désormais décider d'elles-mêmes si elles doivent consulter d'autres institutions, sauf lorsqu'elles ont besoin de plus d'information pour prendre cette décision ou lorsqu'elles ont l'intention de communiquer des renseignements.

Dans l'espoir d'aider à réduire les délais de réponse dans l'ensemble du système d'accès à l'information, nous examinerons avec intérêt les données recueillies sur cette limitation des circonstances selon lesquelles les institutions procèdent à des consultations sur les articles 15 et 16. Par contre, notre crainte est que ces changements se traduisent en une limitation de la communication des renseignements. Nous surveillerons de près les effets de cette nouvelle approche pour veiller à ce que les institutions continuent d'appliquer les exceptions et à prélever correctement les renseignements. Nous en rediscuterons dans notre rapport sur les résultats de l'enquête systémique sur les causes de retard que nous publierons en 2012-2013.

Enfin, nous avons recommandé au SCT de s'attaquer d'urgence à la production d'un plan intégré de ressources humaines pour contrer la pénurie de personnel d'accès à l'information. D'ailleurs, à l'automne 2011, le SCT a procédé à des consultations avec les institutions au sujet de leurs défis, de leurs forces et des besoins de formation qui en découlent. Les commentaires recueillis ont éclairé le nouveau plan de formation pour l'année 2012-2013. D'autres initiatives de recrutement, de rétention et de formation se poursuivent pendant que le SCT s'emploie à établir un processus de dotation collective.

L'annexe A renferme nos recommandations initiales et la réponse complète du SCT pour les deux dernières périodes de référence.

Engagements du Commissariat à l'information

Dans notre rapport sur l'exercice des fiches de rendement de 2008-2009, nous avions pris quatre engagements pour appuyer les institutions en leur fournissant des conseils et des outils. Voici un résumé de nos actions subséquentes.

Engagement 1

Publier une directive sur les pratiques (note d'information) concernant les prorogations de délai demandées en vertu de l'alinéa 9(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information.

Nous avons publié cet avis sur notre site Web (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi_2011_1.aspx) en 2011.

Engagement 2

D'ici la fin de 2010-2011, développer et mettre en œuvre un modèle d'avis de prorogation de délai et étudier les moyens permettant de faciliter l'envoi de ces avis par des outils électroniques.

Nous avons développé un modèle électronique que les institutions peuvent utiliser pour nous informer, comme elles y sont tenues, de leurs prorogations de délai de plus de 30 jours. Le modèle électronique comprend des renseignements comme la date de la demande d'accès, le numéro de dossier de l'institution, le texte de la demande, la date à laquelle l'avis de prorogation a été envoyé au demandeur, la raison de la prorogation (selon les alinéas 9(1)a), b) ou c) de la Loi sur l'accès à l'information), la durée de la prorogation et si l'avis du droit de se plaindre au Commissariat était inclus. Un exemplaire de l'ébauche du modèle électronique est affiché sur notre site Web (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/time-extensions-prorogations-de-delai.aspx). Veuillez noter que le modèle n'est pas encore final, étant donné que le Secrétariat du Conseil du Trésor pourrait mettre au point un système électronique d'accès à l'information qui serait commun à toutes les institutions fédérales. Nous suivrons de près le déroulement de ce projet avec nos collègues du SCT pour voir si un tel système pourrait inclure une fonction d'avis de prorogation. Nous irons de l'avant avec notre propre système si le SCT ne développe pas de fonction semblable dans un avenir prochain.

Engagement 3

Publier une directive sur les pratiques (note d'information) concernant le processus de notification de prorogation de délai en vertu du paragraphe 9(2) de la Loi sur l'accès à l'information.

Nous avons publié cet avis sur notre site Web (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rr-sl-odi-adi_2011_1.aspx) en 2011.

Engagement 4

Affecter un agent à l'examen et à l'évaluation des avis de prorogation et voir aux suivis nécessaires.

Nous avons fait un examen et une analyse des avis de prorogation en vertu du paragraphe 9(2) pour le premier trimestre de 2011 ainsi que pour le reste de l'année qui est bien entamé. Certaines des tendances que nous avons observées sont analysées dans le cadre de l'enquête systémique sur les prorogations de délai et les consultations. Nous avons partagé de l'information sur certaines tendances avec nos services d'enquête pour aider à élaborer et à coordonner les stratégies d'enquête. Nous envisageons également d'étendre l'analyse des avis de prorogation pour examiner la situation d'encore plus près en 2012.

Conformité

La conformité à la Loi sur l'accès à l'information va plus loin que le respect des délais; elle englobe également la façon dont l'institution s'acquitte de ses obligations en vertu de la Loi, ainsi que sa culture globale en matière d'accès à l'information. En 2008-2009 et en 2010-2011, lorsque nous avons examiné les institutions qui étaient assujetties à la Loi depuis plusieurs années, et en 2009-2010, lorsque nous nous sommes arrêtés au cas des sociétés d'État et des agents du Parlement, qui n'étaient assujettis à la Loi que depuis 2007, nous avons constaté une tendance selon laquelle un plus grand respect de la Loi découle d'une combinaison d'éléments. Comme nous l'avons signalé dans notre rapport de 2009-2010 (http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr_spe-rep_rap-spe_rep-car_fic-ren_2009-2010_2.aspx), « En ce qui a trait aux institutions qui ont affiché un bon rendement, il est clair que la conformité optimale à la Loi sur l'accès à l'information est possible. Cela commence par une bonne attitude à l'égard de la transparence, intrinsèquement liée au leadership dans les hautes sphères de l'institution, les bons outils et des ressources suffisantes, jumelés à une bonne approche à l'égard du traitement des demandes d'accès à l'information. »

Ce que nous avons appris

Une combinaison de divers facteurs, comme une bonne attitude à l'endroit de l'ouverture, du leadership, de bons outils et des ressources suffisantes, a tendance à favoriser un meilleur respect de la Loi.

Près de trois quarts (13 sur 18) des institutions que nous avons évaluées en 2010-2011 ont amélioré leur respect de la Loi et obtenu une meilleure note en 2010-2011 qu'en 2008-2009. Deux des cinq autres institutions ont obtenu la même note qu'en 2008-2009, tandis que trois autres ont eu un rendement moindre.

Résultats

Les fiches de rendement de 2010-2011 s'attardent uniquement aux institutions à risque qui avaient obtenu la cote « moyen » (note « C ») ou moindre en 2008-2009. Les institutions qui avaient obtenu les six meilleurs rendements (cotes « supérieur à la moyenne » et « exceptionnel ») ont été exemptées d'un nouvel examen, question d'alléger leur exigence en matière de rapport.

Les résultats de 2010-2011, comme ceux des années précédentes, présentent des améliorations et des diminutions de rendement (figure 5). La majorité – 13 des 18 institutions – a obtenu une meilleure note qu'en 2008-2009, et sept ont atteint un rendement supérieur à la moyenne ou mieux. Deux des cinq autres institutions ont obtenu la même note qu'en 2008-2009, alors que les trois autres ont connu un rendement moindre.

Figure 5 : Cote de rendement global, 18 institutions en 2008-2009 et 2010-2011
InstitutionsNote en 2008-2009Note en 2010-2011Rendement global en 2010-2011
Service canadien du renseignement de sécuritéDAExceptionnel
Pêches et Océans CanadaCAExceptionnel
Ressources humaines et Développement des compétences CanadaCAExceptionnel
Agence canadienne de développement internationalFBSupérieur à la moyenne
Défense nationaleDBSupérieur à la moyenne
Bureau du Conseil privéDBSupérieur à la moyenne
Sécurité publique CanadaCBSupérieur à la moyenne
Environnement CanadaFCMoyen
Santé CanadaDCMoyen
Ressources naturelles CanadaFCMoyen
Gendarmerie royale du Canada CCMoyen
Agence du revenu du CanadaDDInférieur à la moyenne
Patrimoine canadienFDInférieur à la moyenne
Service correctionnel du CanadaFDInférieur à la moyenne
Affaires étrangères et Commerce international CanadaAlerte rougeDInférieur à la moyenne
Affaires autochtones et Développement du Nord CanadaCFInsatisfaisant
Agence canadienne d'inspection des alimentsDFInsatisfaisant
Transports CanadaDFInsatisfaisant