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Fiches de rendement


Année



2. Le point sur les problèmes systémiques

Un problème est systémique lorsqu’il touche l’ensemble du système et nuit à la capacité des institutions de s’acquitter de leurs obligations aux termes de la Loi sur l’accès à l’information. S’il n’est pas corrigé adéquatement, ce problème peut devenir la norme et contaminer tout le système, diminuant ainsi la responsabilisation du gouvernement et enfreignant davantage le droit qu’ont les demandeurs d’accéder à l’information.

Nous avons recensé cinq problèmes systémiques dans le rapport spécial de l’an dernier : le leadership, qui est le facteur le plus déterminant; les prorogations de délai et les consultations, qui sont les causes immédiates des retards, comme l’indique le chapitre 1; les ressources; et la gestion des documents. Le Commissariat à l’information a formulé plusieurs recommandations à l’intention du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et de l’École de la fonction publique du Canada afin de résoudre ces problèmes. Comme le démontre le présent bilan, il reste encore beaucoup à faire, de sorte que les mêmes problèmes sont réapparus cette année.

L’exercice de cette année a également permis de recueillir des preuves orales selon lesquelles les ordonnances de délégation de pouvoirs ont une incidence directe et appréciable sur la capacité des institutions de respecter les échéances prévues par la Loi pour répondre aux demandes d’information.

Ordonnances de délégation de pouvoirs

Conformément à la Loi, c’est le responsable de chaque institution qui doit rendre des comptes sur l’administration de la Loi au sein de l’institution. Au moyen d’une ordonnance, il ou elle délègue des pouvoirs particuliers à certains de ses fonctionnaires pour s’assurer que les décisions sont efficacement mises en œuvre à l’échelon approprié.

Le coordonnateur de l’accès à l’information est un intervenant clé à ce chapitre. Idéalement, le coordonnateur reçoit la pleine délégation de pouvoirs pour le programme d’accès. Dans les faits, les rôles et les responsabilités des coordonnateurs, leur position dans la structure de gestion et le degré de pouvoir dont ils disposent pour administrer la Loi varient considérablement d’une institution à l’autre. Dans certaines institutions, la délégation de pouvoirs est très étendue, faisant appel à diverses personnes pour l’examen et les autorisations, ce qui prolonge le processus d’approbation. Dans d’autres cas, bien que l’ordonnance délègue le pouvoir au coordonnateur d’autres personnes interviennent dans le processus ou remettent en question ses décisions quant aux documents à communiquer.

Au moment de la publication, le Commissariat avait entrepris d’enquêter sur une série de plaintes mettant en évidence les risques d’ingérence politique et de retard découlant d’ordonnances de délégation inadéquates ou mal exécutées.

Pour bien fonctionner, un programme d’accès à l’information requiert une délégation de pouvoirs adéquate. Une ordonnance de délégation nécessitant de multiples couches d’intervention de la haute direction et des ministres sous forme d’examens et d’approbations demande beaucoup de temps de la part de la haute direction et risque d’entraîner des retards. Si l’ordonnance de délégation exige des cadres supérieurs qu’ils appliquent des exceptions et des exclusions, ils n’auront pas nécessairement l’expertise voulue pour interpréter ces dispositions de la Loi et pourraient être mal préparés à défendre leur décision devant le Commissariat durant une enquête. Plus dommageables encore, ce sont les répercussions possible sur le droit qu’ont les demandeurs d’accèder rapidement aux documents et d’obtenir toute l’information à laquelle ils ont droit aux termes de la Loi.

Il s’ensuit qu’une ordonnance de délégation doit être pertinente, efficace et transparente. Cela signifie que les responsabilités devraient être déléguées aux fonctionnaires qui connaissent à fond les lois et la jurisprudence. Les processus d’examen et d’approbation connexes ne devraient pas retarder le traitement des demandes d’accès, ni restreindre indûment la communication des documents en vertu de la Loi.

Le président du Conseil du Trésor vient de mettre la dernière main à une étude des pratiques exemplaires pour les demandes d’accès à l’information faisant l’objet d’un traitement spécial. Cette étude découle d’une recommandation formulée à l’issue d’une enquête déclenchée par l’Association canadienne des journaux. Parmi les 18 pratiques exemplaires recensées dans le rapport, la première recommande que le responsable de l’institution délègue pleins pouvoirs au coordonnateur en ce qui touche l’administration de la Loi.

Recommandation 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada évalue l’ampleur dans laquelle les institutions mettent en œuvre les pratiques exemplaires concernant la délégation de certaines attributions aux termes de l’article 73 de la Loi sur l’accès à l’information, l’objectif étant d’obtenir des ordonnances de délégation qui sont pertinentes, efficaces et transparentes.

Leadership

Le leadership de la haute direction est la clé de l’efficacité avec laquelle les institutions s’acquittent de leurs obligations en vertu de la Loi. Comme centre décisionnel, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a la responsabilité de fournir aux institutions l’orientation dont elles ont besoin pour bien appliquer la Loi. Dans les institutions, ce sont l’administrateur général et les fonctionnaires auxquels ils délèguent des pouvoirs qui, en bout de ligne, doivent rendre des comptes.

Durant la recherche effectuée en vue du présent rapport spécial, il nous est apparu clairement qu’un grand nombre d’institutions n’accordent toujours pas à l’accès à l’information la priorité qu’elle mérite en tant que responsabilité imposée par la Loi. Dans les situations où les administrateurs généraux ont pleinement assumé leurs responsabilités, les institutions ont démontré un niveau élevé de conformité ou des améliorations radicales ces dernières années. Les employés des bureaux d’accès à l’information et des secteurs de programme ont emboîté le pas aux leaders qui ont fait des déclarations claires en faveur de l’accès à l’information. Toutefois, si on en juge par certaines actions qui minent le système, comme les compressions dans le financement et l’acceptation d’une cote de rendement médiocre, il semble que bon nombre de fonctionnaires ne reconnaissent pas toute l’importance de la Loi et des principes de la liberté d’information.

Le succès d’un programme d’accès à l’information dépend avant tout du leadership. Par conséquent, les recommandations doivent s’adresser aux responsables qui disposent du pouvoir de les mettre en œuvre. Dans bien des cas, le Commissariat a recommandé au responsable de l’institution d’assumer un solide leadership dans l’établissement d’une culture de conformité et de communication proactive. Un autre message clair en faveur d’une gestion prudente et responsable de l’accès à l’information serait d’inclure un telle obligation dans les ententes sur le rendement des gestionnaires.

Pratiques exemplaires

Après avoir été plus ou moins conformes à la Loi sur l’accès à l’information pendant plusieurs années, l’Agence des services frontaliers du Canada, le ministère de la Justice Canada de même que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont élaboré des plans pluriannuels dans le but de renverser la situation. Forts du soutien de la gestion supérieure, ces plans ont donné lieu à une amélioration considérable du rendement de ces institutions.

Dans le rapport spécial de l’an dernier, nous avons également recommandé au SCT de réviser les critères actuels du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) pour s’assurer de mesurer adéquatement l’efficacité avec laquelle les institutions respectent leurs obligations au terme de la Loi. Le SCT a examiné la méthode d’évaluation de la conformité utilisée pour le CRG; elle y incluera de nouvelles données statistiques ayant trait à l’AIPRP pour rehausser ses capacités de contrôle du rendement. (Voir l’Appendice A, où figure la réponse du SCT aux recommandations du Commissariat.)

La ronde VI du CRG11 contenait une évaluation du respect en 2008 des prescriptions de la Loi et des exigences réglementaires. À part Téléfilm Canada, toutes les institutions examinées cette année par le biais du processus de fiches de rendement sont assujetties aux exigences du CRG en matière d’accès à l’information. Aucune institution n’a obtenu la mention « fort ». Seulement quatre des 23 institutions (Patrimoine canadien, Citoyenneté et Immigration Canada, Industrie Canada et le Bureau du Conseil privé) étaient réputées avoir un rendement « acceptable », sans lacunes importantes, avec des indicateurs qui répondaient aux attentes du SCT. Les 19 autres institutions présentaient des lacunes mineures qui leur ont valu la cote « possibilité d’amélioration » sur le plan des exigences en production de rapports.

La question de savoir si une institution se conforme ou non aux exigences de production de rapports offre peu d’indication sur son rendement réel à l’égard de la rapidité avec laquelle elle donne accès à l’information. Les indicateurs du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) devraient permettre de mesurer l’efficacité globale avec laquelle les institutions fédérales respectent leurs obligations aux termes de la Loi. Par conséquent, nous réitérons la recommandation du rapport spécial de l’année dernière sur la nécessité d’introduire de solides indicateurs dans le CRG.

Recommandation 2

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada examine les critères actuels du Cadre de responsabilisation de gestion pour s’assurer qu’ils mesurent l’efficacité globale avec laquelle les institutions fédérales respectent leurs obligations aux termes de la Loi sur l’accès à l’information.

Prorogations de délai

La Loi sur l’accès à l’information permet aux institutions de prolonger la limite de temps dont elles disposent pour traiter une demande dans des circonstances précises et limitées et pour une période de temps raisonnable.

L’exercice des fiches de rendement de cette année a révélé encore une fois de nombreux cas où les institutions ont utilisé des prorogations de délai contrairement à l’intention du legislateur, entraînant ainsi des retards inutiles. Le Commissariat a constaté chez les institutions une application incohérente de l’alinéa 9(1)a), qui prévoit des prorogations de délai lorsqu’une demande exige de chercher ou d’examiner un grand nombre de documents et que cela pourrait entraver considérablement le rendement de l’institution. L’incohérence résulte des diverses interprétations de ce qui constitue un « grand nombre de documents » par demande. Les institutions ont également recours à ce type de prorogations pour gérer la charge de travail liée à l’accès à l’information plutôt que d’attribuer les ressources nécessaires afin de s’assurer qu’elles disposent des employés en quantité voulue pour gérer le volume de demandes.

Le Commissariat publiera une directive sur les pratiques pour préciser la manière dont il interprète l’alinéa 9(1)a) de la Loi (Voir le chapitre 3, Engagement 1).

Le Commissariat demeure préoccupé par le manque de mécanismes régulateurs permettant d’assurer que toutes les prorogations sont légitimes, correctement appliquées et bien documentées. Le fait que la Loi ne prévoit aucune limite de temps pour les prorogations, ni sanctions pour les abus ou toute autre pratique occasionnant des retards, exacerbe encore davantage la situation.

Dans notre rapport spécial de l’année dernière, nous avons formulé plusieurs recommandations au SCT sur les prorogations de délai. En l’absence d’une réforme législative, il nous faut un plus grand nombre de statistiques de meilleure qualité pour évaluer avec précision le rendement des institutions et les tenir responsables devant le public canadien. En raison de retards dans la mise en œuvre, le SCT ne sera pas en mesure d’amorcer la collecte de ces statistiques améliorées en 2010–2011, comme nous l’avons recommandé. (Voir l’Appendice A).

Nous réitérons les recommandations du rapport spécial de l’année dernière sur la nécessité de recueillir des données plus solides pour accroître la responsabilisation.

Recommandation 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada recueille des statistiques annuelles conformément aux recommandations 3, 4 et 5 du rapport spécial de 2007–2008.

Consultations

Les institutions se consultent régulièrement les unes les autres sur l’information contenue dans les documents faisant l’objet d’une demande d’accès à l’information, pour confirmer l’information pouvant être communiquée ou faisant l’objet d’une exception (alinéa 9(1)b)). Selon la politique du Conseil du Trésor, les institutions fédérales doivent mener des consultations sur des demandes nécessitant l’application d’exceptions ayant trait aux affaires internationales, à la défense et à la sécurité nationale (article 15), et des exceptions relatives à l’exécution des lois et aux établissements pénitentiaires (article 16). La politique du CT exige également des institutions qu’elles consultent le Bureau du Conseil privé pour confirmer s’il s’agit de documents confidentiels du Cabinet. Ce sont là des « consultations obligatoires ».

Le nombre de consultations obligatoires s’est accru au fil des ans, de sorte qu’elles constituent présentement une part importante de la charge de travail de certaines institutions. (Voir ci dessous la répartition de la charge de travail au sein des institutions les plus souvent consultées.) Par conséquent, bon nombre d’institutions ne répondent plus rapidement aux demandes de consultation. Cela a une incidence sur la rapidité avec laquelle l’institution qui consulte peut fermer les demandes d’accès connexes et communiquer l’information aux demandeurs.

Les consultations interinstitutionnelles posent un réel défi étant donné que l’institution qui reçoit la demande demeure seule responsable du règlement de la demande dans les délais prévus par la Loi. Toutefois, pour mener à terme la consultation en temps opportun, elle dépend entièrement de l’efficacité et de la bonne volonté de l’institution consultée.

Pratiques exemplaires

Le fait de contacter l’institution consultée pour déterminer mutuellement la durée de la consultation est une pratique exemplaire que devrait adopter un plus grand nombre d’institutions. Il s’agit d’une procédure normalisée à l’Agence canadienne d’inspection des aliments, à Industrie Canada et à Patrimoine canadien.

Les institutions qui reçoivent des demandes de consultation obligatoire (comme dans le cas de la figure 1) ont le devoir de s’assurer que leur rendement n’a pas une incidence marquée sur le système d’accès à l’information. Un faible rendement de leur part crée des goulots d’étranglement qui se répercutent sur tout le système et finissent par porter atteinte aux droits des demandeurs.

En raison du manque d’information sur les consultations, le système actuel n’attribue pas la responsabilité d’agir là où il convient. On ne trouve aucun incitatif dans les lois, dans les politiques, dans les ententes de rendement ou en vertu du Cadre de responsabilisation de gestion qui ferait en sorte que l’institution consultée serait tenue de répondre rapidement ou de traiter une consultation de façon prioritaire.

Toutes les institutions visées par l’exercice des fiches de rendement de cette année ont déclaré que les consultations étaient de plus en plus longues et que les délais de réponse étaient souvent dépassés. Il en est ainsi tout particulièrement pour le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le conseiller juridique du BCP, qui s’occupe des renseignements confidentiels du Cabinet.

Pratiques exemplaires

Sécurité publique Canada a adopté une ligne de conduite ferme pour les situations où l’institution consultée néglige de répondre à temps. Elle s’en remet à son propre jugement pour déterminer les documents à communiquer et applique elle même les exceptions nécessaires.

L’Agence des services frontaliers du Canada, le ministère de la Justice Canada, Citoyenneté et Immigration Canada ainsi que l’Agence canadienne de développement international ont élaboré des protocoles avec les institutions qu’elles consultent fréquemment afin d’accélérer le processus.

En ce qui a trait aux consultations obligatoires, les dossiers qui se retrouvent entre les mains de l’institution consultée passent la plus grande partie du temps dans une file d’attente. Cette situation oblige les institutions qui consultent à adopter des tactiques d’esquive pour gérer les retards que risque d’occasionner le processus de consultation. Les institutions réclament de longues prorogations de délai généralisées comme s’il s’agissait de mesures de contingence pour s’assurer que les demandes seront traitées dans les délais. Bon nombre acceptent les délais de réponse fixés par leurs homologues (dans les cas où elles le demandent) et ne remettent pas en question des délais déraisonnables lorsque les circonstances et le bon sens le justifieraient (comme dans le cas d’une trousse de documents très petite ou sans ambiguïté). Certaines institutions ont également pris l’habitude de fermer des dossiers avant que la consultation n’ait été menée à terme pour éviter toute répercussion négative sur leur taux de conformité.

Dans son rapport spécial de l’année dernière, le Commissariat recommandait au SCT d’évaluer l’ampleur des consultations, y compris celles qui étaient obligatoires, de même que leurs répercussions sur la charge de travail des institutions. Le SCT a indiqué avoir examiné la question. Toutefois, aucune mesure particulière n’a été prise durant la période de référence pour évaluer les répercussions des consultations. La directive proposée sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information fait état de l’importance des consultations opportunes. En outre, les nouvelles données statistiques feront le suivi du volume de consultations. Toutefois, aucune de ces mesures n’est encore en vigueur pour le moment. (Voir l’Appendice A, où figure la réponse du SCT aux recommandations du Commissariat.)

Nous réitérons la recommandation du rapport spécial de l’année dernière sur la nécessité d’évaluer l’ampleur et les répercussions des consultations.

Figure 1 Répartition de la charge de travail dans les institutions recevant des demandes de consultation obligatoire

Figure 1 Répartition de la charge de travail dans les institutions recevant des demandes de consultation obligatoire

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Recommandation 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, de concert avec les institutions concernées, évalue l’ampleur des consultations entre les institutions fédérales et leurs répercussions sur la charge de travail des institutions en vue d’affecter les ressources nécessaires à cette fonction.

Ressources

Pour être assuré d’une conformité parfaite, un programme d’accès à l’information a besoin de ressources adéquates. Cela suppose un financement stable, des employés qualifiés en nombre suffisant et des outils modernes pour faire le travail en temps voulu et de manière efficace.

Le rapport spécial de l’année dernière comportait trois recommandations à l’intention du SCT sur les ressources humaines et la formation. Ces recommandations visaient à élaborer et à mettre en œuvre un plan d’action intégré en ressources humaines, un vaste programme de formation pour spécialistes de l’accès à l’information et une stratégie d’apprentissage intégré pour tous les employés de la fonction publique.

C’est dans le domaine de la formation que les plus grands progrès ont été enregistrés. Au terme d’un programme pilote fructueux mis en place durant l’été 2009, l’École de la fonction publique du Canada a lancé un nouveau cours de trois jours sur l’accès à l’information à l’intention de la fonction publique fédérale. Jusqu’ici, quatre sessions ont été données à 73 participants. On prévoit des sessions additionnelles pour les régions ainsi que des sessions en ligne à la fin de l’exercice 2009–2010. Le cours sera également adapté aux employés des sociétés d’État qui sont devenues assujetties à l’accès à l’information en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité.

L’École de la fonction publique a ajouté l’accès à l’information à son programme d’études sur la gestion de l’information, ce qui souligne le lien inextricable entre les deux disciplines. D’autres cours à l’intention des gestionnaires feront l’objet d’une révision similaire.

Pratiques exemplaires

Bibliothèque et Archives Canada voit l’accès à l’information comme un service obligatoire aux Canadiens. Les cadres de direction reconnaissent, appuient et financent adéquatement la fonction d’accès à l’information. Ils adoptent également une approche d’entreprise en veillant à ce que les demandes soient traitées le plus efficacement possible.

Le SCT a organisé un certain nombre d’activités à l’appui de la communauté de l’accès à l’information, y compris des réunions et des séances de sensibilisation. Il est également à examiner des possibilités de formation avec l’École de la fonction publique. Les deux institutions unissent leurs efforts pour mettre en œuvre une stratégie quinquennale d’apprentissage intégré aux fins de la gestion de l’information et de l’accès à l’information.

En revanche, le SCT n’a rien dit sur l’élaboration d’un plan d’action intégré en ressources humaines. Il envisage d’élaborer des profils de compétences pour la communauté de l’accès à l’information dans le but d’appuyer les activités de recrutement et de perfectionnement. (Voir l’Appendice A, où figure la réponse du SCT aux recommandations du Commissariat.)

Nous avons entendu dire à maintes reprises que les bureaux d’accès à l’information au sein de l’administration manquent de ressources. L’affectation réaliste de ressources constitue une caractéristique clé d’un programme efficace d’accès à l’information. Sans les ressources nécessaires, l’efficacité du programme est compromise.

Les risques d’un financement inadéquat sont multiples, allant du manquement aux prescriptions de la Loi à une chute du rendement, en passant par l’épuisement du personnel et une hausse du nombre de plaintes adressées au Commissaire à l’information. Le risque ultime est l’érosion du droit d’accès à l’information. Ces risques, s’ils se concrétisent, pourraient ternir considérablement les perceptions du public à l’égard de la transparence et de l’ouverture du gouvernement dans son ensemble.

Durant l’exercice des fiches de rendement de cette année, le Commissariat a souvent recommandé aux cadres de direction d’attribuer suffisamment d’employés et de ressources financières pour atteindre une pleine conformité à la Loi. Certaines institutions ont subi d’importantes hausses dans leur charge de travail, ce qui a eu une incidence marquée sur la rapidité et la qualité de leurs réponses aux demandes d’accès. Par conséquent, il est crucial d’élaborer une stratégie efficace à long terme pour les opérations d’accès à l’information. La conformité soutenue ne sera possible qu’avec du personnel permanent et qualifié. Bon nombre d’institutions examinées ont dû composer, au fil des ans, avec des hausses successives du volume de demandes et de pages à examiner sans que leurs ressources n’aient été augmentées en conséquence. Elles se sont souvent attaquées au problème de dépassement des capacités au moyen de financement à court terme ou temporaire.

De plus, toutes les institutions interviewées cette année ont fait état de difficultés dans la dotation des postes d’analystes en raison d’une pénurie de main d’œuvre qualifiée et expérimentée. Le maintien en poste d’employés qualifiés représente également un défi de taille pour les institutions. À cause des lacunes au chapitre des capacités, les bureaux d’accès à l’information ont souvent dû investir du temps considérable dans la dotation et la formation, ce qui a accentué les retards dans les réponses aux demandes d’accès. Il est urgent d’élaborer une stratégie de recrutement, de renouvellement et de maintien en fonction pour les agents d’accès à l’information. Par conséquent, nous réitérons une autre recommandation du rapport spécial de l’année dernière, soit la nécessité d’élaborer et de mettre en œuvre sans plus attendre un plan d’action intégré en ressources humaines.

Recommandation 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, en collaboration avec les institutions et organismes concernés, élabore et mette en œuvre, dans les plus brefs délais, un plan d’action intégré en ressources humaines pour résorber la pénurie actuelle du personnel des unités d’accès à l’information.

Gestion des documents

La gestion de l’information va de pair avec l’accès à l’information. Une mauvaise gestion de l’information rend la récupération des documents chronovore, incertaine et incomplète. Elle accroît également le coût et l’effort associés à l’accès à l’information.

Le Commissariat a recommandé au SCT d’évaluer l’état de la gestion de l’information à l’échelle de l’administration et d’élaborer un plan d’action pour remédier aux lacunes des institutions à cet égard. Cela doit comprendre la mise en place d’une formation sur les pratiques de gestion de l’information pour la fonction d’accès à l’information. Le SCT soutient qu’il a réalisé une myriade d’initiatives dans le cadre de la stratégie et du plan d’action sur la gestion de l’information du gouvernement du Canada, y compris la nouvelle Directive sur la tenue des documents. Il s’affaire également à l’élaboration d’un programme de certification en gestion de l’information à l’intention des spécialistes fonctionnels dans le domaine. Il s’agit là d’activités prometteuses, sauf qu’elles seront mises en œuvre sur une période de cinq ans. (Voir l’Appendice A, où figure la réponse du SCT aux recommandations du Commissariat.)

En 2009–2010, Bibliothèques et Archives Canada a collaboré avec le SCT pour mettre en œuvre la Directive sur la tenue des documents.

Il sera intéressant de voir si ces initiatives se traduiront véritablement en un accès à l’information plus efficace. Environ 6 % de toutes les plaintes reçues par le Commissariat concernent des recherches incomplètes ou infructueuses. Nous avons souvent établi une corrélation entre une mauvaise gestion de l’information et ce type de plainte.

Durant l’exercice des fiches de rendement, certaines institutions nous ont indiqué que leurs pratiques actuelles ont été mises au point pour répondre à leurs besoins opérationnels, sans égard à la conception de mesures pour faciliter la récupération et la communication de documents. Par conséquent, elles ont pratiquement toutes fait état de difficultés à récupérer des documents. Le Commissariat suivra ce dossier avec grand intérêt.