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1. Preuves relatives aux retards

La promptitude de la communication est la pierre angulaire de la Loi sur l’accès à l’information. Cette obligation a été réaffirmée il y a quelques années par l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, en vertu de laquelle les institutions fédérales ont le devoir de prêter assistance aux demandeurs et de répondre sans tarder à leurs demandes d’information.

Dans son rapport statistique pour 2008–2009, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) indique que les institutions ont répondu à 57,1 % de toutes les demandes7 dans la période de 30 jours prévue par la Loi. Il va de soi que ce n’est pas le rendement souhaité par le législateur. Les commentateurs de l’accès à l’information dénoncent fréquemment les délais croissants du traitement des demandes d’accès, un signe que le système est déficient.

En fait, 44 % des plaintes reçues par le Commissariat à l’information en 2008– 2009 portaient sur des retards et des prorogations dont les institutions s’étaient prévalues pour traiter les demandes d’accès. En outre, parmi toutes les plaintes liées aux retards ayant mené à des conclusions, presque trois sur quatre se sont révélées fondées.

Comment expliquons nous ce rendement? Quelle est l’ampleur des retards dans les réponses aux demandes d’accès? Quelles en sont les raisons?

Le SCT recueille de l’information sur la manière dont les institutions administrent la Loi. Ces données sont publiées une fois l’an sous forme cumulative. Les institutions fédérales déposent également une fois l’an devant le Parlement un rapport statistique individuel. C’est le seul ensemble de données qui offre au public un aperçu de la manière dont les institutions fédérales administrent la Loi.

Le problème que posent les données cumulatives est qu’elles nivellent le rendement des institutions. Les bons rendements se fondent avec les moins bons, ce qui fausse le tableau de la situation. À titre d’exemple, Citoyenneté et Immigration Canada a reçu 41 % de toutes les demandes formulées en 2008–2009. CIC a répondu aux demandes dans une moyenne de 34 jours. Tel qu’il est illustré ci dessous (figures 1 et 2), la situation empire lorsque les statistiques de CIC ne sont pas prises en compte.

Le désavantage de ces données cumulatives est qu’elles n’indiquent pas le niveau de détail requis pour comparer et opposer le rendement des institutions. Elles n’offrent aucune indication quant au nombre et à la durée des retards, et s’ils étaient légitimes ou non. Enfin, on ignore tout sur ce qui se produit avec les demandes non réglées après 121 jours.

Pour suppléer aux données existantes et dégager suffisamment d’éléments d’information pour une analyse plus approfondie, le Commissariat a élargi son échantillon cette année à 24 institutions. Cet échantillon représente 88 % de toutes les demandes d’accès faites auprès de l’administration fédérale. Les données quantitatives proviennent du questionnaire que les institutions ont rempli et des imprimés de leurs systèmes de gestion des cas.

Figure 1: Temps requis pour traiter une demande en 2008–2009
 

Figure 1: Temps requis pour traiter une demande en 2008–2009

Figure 2: Temps requis pour traiter une demande en 2008–2009, sans les statistiques de CIC

Figure 2: Temps requis pour traiter une demande en 2008–2009, sans les statistiques de CIC

 

Le questionnaire comportait trois indicateurs temporels, à savoir le taux de présomption de refus, le délai de traitement moyen et le nombre de demandes auxquelles l’institution a répondu une fois épuisée l’échéance prévue par la Loi. Ces indicateurs, pris ensemble, exposent différentes facettes de la rapidité de réponse.

 

Le Commissariat utilise depuis longtemps le taux de présomption de refus pour mesurer la conformité d’une institution aux échéances prévues par la Loi. Conformément à la Loi, les demandeurs ont le droit d’accéder rapidement à l’information. Par conséquent, une réponse en retard est considérée comme une présomption de refus. En 2008–2009, le Commissariat a reçu 261 plaintes sur de telles présomptions; 80 % des plaintes ayant mené à des conclusions se sont révélées fondées.

Les institutions devraient viser le moins de présomptions de refus possible. Comme le démontre la figure 3, l’écart dans les pourcentages des présomptions est plutôt marqué. Cela peut être attribuable à divers facteurs, dont le niveau de ressources, la durée ou la complexité des processus d’approbation et les pratiques de gestion au sein de l’institution. Toutefois, la plupart des responsables dénoncent les consultations interinstitutionnelles comme étant un facteur appréciable de retard et une grande source de frustration, car elles sont souvent hors de leur contrôle. Nous discutons plus en détail de ces facteurs dans le chapitre suivant sur les problèmes systémiques.

Figure 3 Taux de présomption de refus, 24 institutions, 2008–2009

Figure 3 Taux de présomption de refus, 24 institutions, 2008–2009

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Qui dit présomption de refus dit retard. Toutefois, on en sait peu sur la durée des retards. La figure 4 offre plus d’information sur le délai de réponse des institutions. Tel qu’il est illustré, les Canadiens doivent fréquemment attendre plus de 30 jours pour recevoir une réponse à leur demande. En tout, sept des 24 institutions examinées ont répondu aux demandes d’accès dans une moyenne de 31 à 60 jours; six ont répondu entre 61 et 90 jours; six autres, entre 91 et 120 jours, tandis que les cinq dernières ont atteint des moyennes aussi élevées que 157 et 163 jours. La complexité des demandes a des répercussions évidentes sur le temps que prend une institution pour les traiter, tout comme les consultations et le volume de pages à examiner. Toutefois, les prorogations de délai sont la principale cause des délais de traitement moyens qui s’étirent sur plus de 30 jours.

Le nombre de demandes auxquelles on a répondu après les échéances prévues par la Loi – et le retard de ces réponses – est un indicateur crucial de l’engagement des institutions à traiter les demandes le plus rapidement possible. Nous nous sommes rendu compte que, lorsqu’une réponse à une demande est en retard, il n’existe aucune garantie qu’on y répondra rapidement par la suite.

Figure 4 Délai de traitement moyen des demandes, 24 institutions, 2008–2009

Figure 4 Délai de traitement moyen des demandes, 24 institutions, 2008–2009

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Figure 5 Délai de traitement des demandes une fois l’échéance passée, 24 institutions, 2008–2009

Figure 5 Délai de traitement des demandes une fois l’échéance passée, 24 institutions, 2008–2009

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Comme le démontre la figure 5, les 24 institutions ont réglé 2 216 demandes après la date d’échéance originale (soit 30 jours ou un délai prorogé). De ce nombre, 594 (27 %) ont été réglées après plus de 60 jours. Durant les entrevues, les responsables d’au moins une institution ont révélé qu’ils tendent à privilégier une demande qui n’est pas en retard plutôt qu’une demande déjà en retard, pour améliorer leur fiche de rendement. Nous trouvons cette pratique quelque peu troublante, et nous redoutons que d’autres institutions n’accordent moins d’importance aux demandes en retard qu’aux demandes plus récentes.

Dans l’ensemble, si l’on se fie aux résultats des fiches de rendement de cette année, certaines institutions (avec des classements entre 4 et 5) ont un bon rendement pour ce qui est de la rapidité de réponse aux demandes d’accès. Elles appliquent des processus sains et efficaces et tirent le maximum des outils à leur disposition. Par conséquent, elles ont réussi à offrir des services en temps opportun aux demandeurs et ont reçu peu de plaintes fondées. Par opposition, environ la moitié des institutions examinées affichent un rendement sous la moyenne ou insatisfaisant.

Quelles sont les causes immédiates des retards dans les réponses aux demandes d’accès?

L’utilisation inappropriée des prorogations de délai est l’une des causes de retard les plus importantes et les mieux reconnues. Les institutions fédérales doivent traiter les demandes d’accès dans les 30 jours suivant leur réception. On peut demander une prorogation s’il y a un grand nombre de documents à examiner ou s’il faut consulter d’autres institutions fédérales ou aviser des tiers. Selon l’intention du législateur, la durée de prorogation doit être justifiée afin que les demandeurs accèdent à l’information en temps opportun. Toutefois, la Loi ne prescrit aucune limite pour la durée de la prorogation et n’établit aucun critère pour les justifications. Le législateur a laissé le soin aux institutions de déterminer ce qui serait raisonnable en fonction des circonstances particulières de la demande.

Étant donné le peu d’examen dont elles font l’objet, les prorogations de délai sont devenues plus fréquentes et plus longues au fil des ans. D’après les plaintes enregistrées en 2008–2009, on constate que les prorogations constituent le plus important motif de plainte (31 %) auprès du Commissaire à l’information. Dans 70 % des cas ayant mené à des conclusions, les prorogations n’avaient pas été appliquées adéquatement. Le Commissariat examinera l’utilisation et la durée des prorogations dans le cadre de son enquête systémique, effectuée en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi.

Tel qu’il a été mentionné précédemment, les consultations interinstitutionnelles représentent elles aussi une source de retard reconnue. Les institutions fédérales consultent fréquemment d’autres institutions avant de déterminer s’il faut exempter, exclure ou communiquer des documents. Pour y parvenir, elles peuvent demander une prorogation afin de permettre à d’autres institutions de donner leur point de vue. Le temps nécessaire pour mener la consultation afin de communiquer l’information au demandeur dépend alors de l’efficacité et de la bonne volonté de l’institution consultée. À l’heure actuelle, il n’existe aucune obligation, ni incitation à traiter rapidement les demandes de consultation, même là où l’exige la politique gouvernementale.

Les délais prolongés en raison de consultations ont donc donné lieu à diverses tactiques d’esquive pour gérer les risques de retard, lesquelles soulèvent certaines préoccupations. À titre d’exemple, les institutions pourraient régulièrement prendre des prorogations plus longues qu’il n’en faut, pour s’assurer que les demandes nécessitant des consultations soient réglées dans les délais prescrits. Elles pourraient encourager les demandeurs à réduire la portée de leur demande pour exclure certains documents plutôt que de risquer de longs délais attribuables aux consultations, une tactique qui, dans certains cas, pourrait limiter la quantité d’information à laquelle les demandeurs ont droit. Les institutions pourraient également choisir de fermer les demandes avant la fin des consultations, ce qui mettrait en péril les suivis futurs de telles demandes.

Il est difficile pour le moment d’évaluer avec précision les répercussions que les consultations interinstitutionnelles engendrent sur les retards, car on ne dispose d’aucune statistique à ce sujet. Nous examinerons le volume de consultations, particulièrement celles qui sont obligatoires, dans le cadre de notre enquête systémique sur les retards et les prorogations de délai.

Largement médiatisées, certaines plaintes récemment déposées auprès du Commissariat suggèrent une autre source de retard dans les réponses aux demandes d’accès. Par conséquent, nous élargirons le cadre de notre enquête systémique sur les retards et les prorogations de délai pour englober la question des ingérences présumées, de nature politique ou autre, dans le traitement des demandes d’accès et la délégation des pouvoirs.

Dans notre rapport spécial de l’an dernier, nous invitions le SCT à améliorer la portée des statistiques recueillies chaque année, particulièrement au chapitre du délai d’exécution, des prorogations et des consultations. Bien que le Secrétariat ait réalisé certaines étapes préparatoires pour recueillir des statistiques additionnelles en 2010–2011, la mise en œuvre du projet a été repoussée. Sur le plan pratique, cela signifie que les données informatives et comparatives concernant le rendement ne seront pas rendues publiques dans un proche avenir. Pourtant, il s’agit de données cruciales pour rendre les institutions responsables de leur rendement aux termes de la Loi.

Prenant appui sur l’information découlant du processus élargi des fiches de rendement de cette année, le prochain chapitre approfondit un certain nombre de questions qui ont une incidence marquée sur le rendement du système d’accès à l’information, particulièrement pour ce qui est d’offrir un service rapide aux Canadiens.