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Fiches de rendement


Année



Sommaire

Le présent rapport spécial s’inscrit dans le plan triennal que le Commissariat à l’information a prévu pour les fiches de rendement et les problèmes systémiques. Ce plan vise à évaluer et à investiguer l’ampleur et les causes sous-jacentes des retards chroniques dont l’administration fédérale fait preuve dans le traitement des demandes d’accès à l’information.

Conformément à la Loi sur l’accès à l’information, les institutions disposent de 30 jours pour traiter les demandes d’accès. Elles peuvent se prévaloir d’une prorogation de délai dans des circonstances limitées et précises. En 2008–2009, 44 % des plaintes reçues par le Commissariat portaient sur des retards et des prorogations. Parmi toutes les plaintes liées aux retards ayant mené à des conclusions, trois plaintes sur quatre se sont révélées fondées.

Cette année, nous avons élargi notre échantillon pour les fiches de rendement à 24 institutions, lesquelles représentent 88 % de toutes les demandes d’accès soumises en 2008–2009. Nous avons sélectionné toutes les institutions au sujet desquelles nous avions reçu au moins cinq plaintes liées à des retards (demandes réglées en retard et problèmes attribuables aux prorogations dont se prévalent les institutions pour traiter les demandes) durant la période de référence. Cet échantillon a fourni suffisamment de données statistiques et d’information contextuelle pour permettre une évaluation des retards à la fois rigoureuse et bien étayée.

Retards dans l’accès à l’information

Pour réaliser une évaluation détaillée des retards, nous avons utilisé trois indicateurs qui révèlent différentes facettes de la rapidité d’exécution. En examinant les taux de présomption de refus – à savoir le pourcentage de demandes pour lesquelles les échéances prévues par la Loi n’ont pas été respectées –, nous avons constaté une très grande variation entre les institutions, allant de 0 % pour Téléfilm Canada à 59,6 % pour Affaires étrangères et Commerce international Canada.

Pour ce qui est du délai de traitement moyen, une seule institution – Citoyenneté et Immigration Canada, avec une moyenne de 34 jours – a réussi à s’approcher de l’échéance de 30 jours. La statistique culmine à 157 jours pour le Bureau du Conseil privé et à 163 jours pour Affaires étrangères et Commerce international Canada. Ces chiffres revêtent une grande importance compte tenu du nombre élevé de demandes de consultation obligatoire que traitent ces deux institutions.

Nous avons également examiné le nombre de demandes complétées une fois passée l’échéance prévue par la Loi. Il s’agit là d’un bon indicateur de l’engagement des institutions à assister les demandeurs aussi rapidement que possible. Nous avons constaté qu’il fallait plus de 60 jours pour fermer plus du quart (27 %) de toutes les demandes non réglées après l’échéance originale (soit 30 jours ou une échéance prorogée).

Notre analyse a clairement confirmé que l’usage abusif croissant des prorogations de délai, ainsi que le nombre et la durée des consultations interinstitutionnelles, sont les causes les plus courantes des retards. Les institutions à cours de ressources utilisent de plus en plus les prorogations comme mesure administrative pour composer avec de lourdes charges de travail. À notre avis, cela est contraire à l’esprit de la Loi et à l’intention qui sous tend la disposition sur les prorogations. Le nombre croissant de consultations crée des goulots d’étranglement dans le système.

Au moment de mettre sous presse, certaines plaintes ont également mis en relief le risque de retard dû à de présumées ingérences dans le traitement des demandes ou dans la délégation de pouvoirs.

Fiches de rendement des institutions

Comme l’indiquent les fiches de rendement de cette année, la rapidité d’exécution posait encore une fois problème pour toutes les institutions. En tout, 13 des 24 institutions évaluées ont fait preuve d’un rendement sous la moyenne ou inférieur en 2008–2009.

Citoyenneté et Immigration Canada et le ministère de la Justice Canada ont obtenu un résultat parfait, dû essentiellement à l’importance que la haute direction démontre en faveur d’une culture favorable à la conformité. Trois institutions ont atteint un résultat supérieur à celui de l’année précédente. L’Agence des services frontaliers du Canada de même que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont présenté un rendement supérieur à la moyenne grâce à la mise en œuvre efficace de plans d’action triennaux visant à améliorer la conformité. La Gendarmerie royale du Canada a considérablement amélioré son rendement en adoptant des procédures pour réduire les délais de récupération des documents et le taux de présomption de refus.

Douze institutions ont affiché un rendement sous la moyenne ou insatisfaisant. Elles représentaient 9 047 (ou 27 %) de toutes les demandes d’accès soumises à l’administration fédérale en 2008–2009. (Ce pourcentage s’élève à 45 % si nous retirons la vaste proportion des demandes reçues par Citoyenneté et Immigration Canada.) La plupart de ces institutions affichaient des taux de présomption de refus bien supérieurs à 20 %, culminant à près de 60 % dans le cas mentionné plus tôt. Leur faible rendement était attribuable, dans diverses mesures, aux facteurs suivants : ressources insuffisantes, délégation de pouvoirs diffuse, longs processus d’examen et d’approbation, fort roulement de personnel, et utilisation abusive ou inappropriée des prorogations de délai. Certaines de ces institutions ont également eu une forte incidence sur le système d’accès dans son ensemble compte tenu de leur rôle pivot dans le processus de consultation obligatoire.

Le rendement d’Affaires étrangères et Commerce international Canada s’est avéré si faible que le Commissariat n’a pu le coter suivant les critères établis.

Problèmes systémiques

Notre approche globale pour l’évaluation des retards dans les réponses aux demandes d’accès favorise une analyse plus approfondie des problèmes récurrents et systémiques auxquels font face la plupart des institutions. L’exercice des fiches de rendement de cette année a confirmé la présence, voire la persistance, auprès d’un éventail d’institutions encore plus large, des cinq problèmes systémiques recensés l’année dernière. L’exercice a également mis en lumière l’incidence que les ordonnances de délégation de pouvoirs inadéquates ou mal appliquées peuvent avoir sur la rapidité d’accès à l’information.

Les ordonnances de délégation de pouvoirs établissent les pouvoirs, les tâches et les responsabilités qui sont délégués par le responsable institutionnel aux fins de l’administration de la Loi au sein de l’organisation. Notre exercice nous a permis d’obtenir des preuves orales d’ordonnances de délégation comportant de nombreux niveaux d’examen et d’approbation, qui auraient entraîné, dans certains cas, des retards supplémentaires injustifiés. Vu ces témoignages, nous chercherons à vérifier dans le cadre d’une enquête systémique si de telles pratiques tendent à retarder davantage les réponses aux demandes d’accès ou si elles ont eu une incidence négative sur la quantité d’information divulguée. Une meilleure orientation est nécessaire pour assurer des ordonnances de délégation pertinentes, efficaces et transparentes et prévenir une influence inappropriée sur le traitement des demandes d’accès.

Le leadership est sans doute le déterminant le plus important quant à l’efficacité avec laquelle les institutions s’acquittent de leurs obligations en vertu de la Loi. L’engagement de la haute direction envers le système d’accès détermine le niveau de ressources attribuées au programme d’accès ainsi que le degré d’ouverture de l’institution. Il importe de réviser les critères qui sous tendent le Cadre de responsabilisation de gestion pour bien mesurer la conformité institutionnelle et faire en sorte que les responsables des institutions et les gestionnaires supérieurs soient comptables de leur rendement.

Comme nous l’avons mentionné précédemment, l’utilisation abusive des prorogations de délai constitue une cause importante de retards dans le système. Nous avons constaté une application inégale et parfois non conforme de l’alinéa 9(1)a), qui prévoit le recours aux prorogations dans des circonstances précises. Contrairement à l’esprit de la Loi, les institutions qui n’ont pas suffisamment de ressources utilisent de plus en plus les prorogations comme mesure administrative pour gérer les lourdes charges de travail. Le Commissariat en contrôlera étroitement l’utilisation par le biais des avis de prorogation qu’il reçoit. Outre les plaintes, ces avis constituent le seul moyen prévu par la Loi pour rendre compte de l’utilisation des prorogations. Il faut également de meilleures statistiques pour mieux suivre l’utilisation et la durée des prorogations et, par conséquent, responsabiliser les institutions.

Les consultations interinstitutionnelles posent un véritable défi pour l’accès rapide à l’information. Seule l’institution à qui s’adresse la demande est actuellement responsable du respect des prescriptions de la Loi. Cette situation aggrave le problème des goulots d’étranglement découlant du nombre croissant de consultations obligatoires. On ne dispose pour le moment d’aucune donnée pour mesurer l’amplitude et les répercussions des consultations.

Les preuves tendent à démontrer que l’insuffisance des ressources – fonds, personnel et outils – mine l’efficacité du processus d’accès à l’information. Cette insuffisance engendre également des risques excessifs, notamment l’érosion du droit d’accès à l’information. Seules des ressources humaines permanentes et qualifiées de même que des outils adéquats peuvent assurer une conformité soutenue. La pénurie de main-d’œuvre exige, de toute urgence, la mise en œuvre d’un plan d’action intégré des ressources humaines.

Finalement, l’accès à l’information repose en grande partie sur une saine gestion des documents. Une gestion inefficace de l’information demandée en vertu de la Loi ralentit la récupération des documents, donne lieu à des recherches incertaines, incomplètes ou infructueuses, et risque d’engendrer de longs retards et des plaintes. Certaines initiatives à long terme ont été entreprises pour remédier aux lacunes en matière de gestion de l’information à l’échelle de l’administration, mais elles devront être appuyées d’un engagement et d’efforts soutenus pour atteindre les résultats escomptés.

Recommandations et engagements

En dépit des avertissements et des recommandations à l’intention des institutions concernées et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, peu de progrès ont été enregistrés jusqu’ici pour corriger les causes sous-jacentes aux retards dans le système. Il faut de toute urgence un plan d’action pour résoudre la pénurie actuelle d’employés chargés de l’accès à l’information. En l’absence d’une réforme législative, il faut davantage d’éléments d’information détaillés et fiables – notamment sur les prorogations de délai, les consultations, la charge de travail et les résultats – pour mesurer avec précision la façon dont les institutions remplissent leurs obligations aux termes de la Loi et améliorer les mécanismes de responsabilisation.

Pour sa part, le Commissariat s’est acquitté des engagements énoncés dans le rapport de l’an dernier. Nous introduirons bientôt de nouvelles catégories pour le classement des plaintes réglées afin de mieux rendre compte du rendement des institutions. Nous avons également entrepris d’évaluer la mesure selon laquelle les institutions communiquent l’information en conformité avec la Loi. Après la mise à jour de notre plan triennal pour tenir compte des nouveaux développements, nous irons de l’avant avec une enquête systémique approfondie sur les causes et les sources de retard à l’échelle du système.

Comme l’a indiqué la commissaire par intérim devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, le Commissariat travaillera étroitement avec les institutions pour mieux comprendre les défis que celles-ci doivent relever pour faciliter davantage l’accès à l’information. Le Commissariat fournira une orientation plus précise sous forme de directives sur les pratiques et autres moyens pour accélérer le traitement des demandes ainsi que la résolution des plaintes.