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Fiches de rendement


Année


La gestion de l’information 

Si les institutions ne sont pas en mesure de gérer efficacement l’information demandée en vertu de la Loi, elles auront nécessairement de la difficulté à répondre aux demandes de façon rapide et complète. Nous avons d’ailleurs observé une tendance très marquée à l’augmentation du nombre de pages examinées par les institutions qui pourrait s’expliquer, notamment, par une mauvaise gestion de l’information – comme le fait de conserver de multiples exemplaires de pièces de courrier électronique. De telles mauvaises pratiques en matière d’information entraînent une augmentation exponentielle du temps nécessaire pour répondre aux demandes de communication. Ainsi, chaque exemplaire multiple doit être examiné en l’absence d’un seul courrier électronique archivé faisant autorité.

Il existe de nombreux exemples du genre pouvant illustrer les difficultés auxquelles fait face le gouvernement fédéral pour adapter son régime d’accès à l’information à l’environnement numérique actuel, rapide et dynamique. Le régime d’accès à l’information a pris forme durant les années 1970 et s’est développé pendant les années 1980 en fonction des réalités du gouvernement de l’époque. Il ne s’est pas adapté aux changements spectaculaires qui sont survenus dans le contexte où il est censé évoluer, lesquels sont surtout attribuables aux progrès technologiques, tel l’Internet. On continue de recourir aux pratiques conventionnelles dans une trop large mesure. Le fossé numérique a une incidence non seulement sur la prestation des services et renseignements fournis aux demandeurs, mais aussi sur la capacité des institutions fédérales de fournir des réponses complètes, exactes et rapides aux demandeurs. Les pratiques et les systèmes de gestion de documents dépassés, disparates ou inefficaces, par exemple, ralentissent le processus de recherche et d’extraction de documents et compromettent la rigueur de la recherche. Comme l’a déclaré le représentant d’une institution : « le défi de la gestion de l’information n’a pas encore été relevé. »

Par contre, des efforts d’amélioration de la gestion des documents sont en cours. En 2002, le Groupe d’étude de l’accès à l’information a déclaré que l’accès à l’information ne peut être amélioré sans une meilleure gestion de l’information2. Nous en convenons. Cependant, nous constatons que sept ans plus tard, il est encore plus urgent de faire preuve de leadership dans ce domaine et d’agir à l’échelle du gouvernement dans son ensemble.

2 Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens, 2002, p. 5.

Recommandation 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec les institutions intéressées,

  1. évalue les pratiques des institutions fédérales en matière de gestion de l’information;
  2. élabore un plan d’action visant à corriger les lacunes des institutions fédérales en matière de gestion de l’information;
  3. mesure régulièrement le rendement des institutions fédérales sur le plan de l’application de pratiques efficaces en matière de gestion d’information;
  4. veille à ce que les institutions fédérales soient dotées des ressources nécessaires pour élaborer et maintenir des pratiques efficaces en matière de gestion de l’information.

Recommandation 2

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore et maintienne un programme de formation d’avant-garde sur les pratiques de gestion de l’information en l’adaptant aux besoins du régime d’accès à l’information. 

Réponse aux recommandations 1 et 2

Le Secrétariat du Conseil du Trésor reconnaît l’importance de la gestion de l’information gouvernementale dans son énoncé de vision :

Au sein du gouvernement du Canada, l’information est protégée et sauvegardée, conformément à notre mandat, et elle est administrée comme un élément d’actif stratégique, de manière à en maximiser la valeur au profit de l’ensemble de la population canadienne.

En 2007, le Secrétariat a élaboré le Cadre de la gestion de l’information au sein du gouvernement du Canada pour concrétiser cette vision. S’appuyant sur ce cadre, il a lancé la Stratégie et le Plan d’action sur la gestion de l’information du gouvernement du Canada en 2008, lesquels prévoient l’élaboration, chaque année, d’une série de livrables concrets et précises devant améliorer la qualité de la gestion de l’information dans l’ensemble du gouvernement fédéral. 

Les mesures prises par le Secrétariat à l’appui de la Stratégie et du Plan d’action comprennent le lancement, en juin 2008, d’un inventaire d’initiatives et de pratiques exemplaires, ainsi que l’élaboration d’un plan de sensibilisation et de participation permettant aux employés de prendre conscience de leurs responsabilités en matière de gestion de l’information et de l’importance de cette gestion pour améliorer la prestation des services au gouvernement fédéral. Le Secrétariat a récemment élaboré des normes de compétence en matière de gestion de l’information, qui seront publiées par l’Office des normes générales du Canada dans les mois qui viennent. Il collabore étroitement avec l’École de la fonction publique du Canada pour dresser un plan d’action qui permettra à l’École d’examiner le matériel pédagogique en gestion de l’information afin d’y intégrer les pratiques exemplaires et souligner les responsabilités associées à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels.

Par ailleurs, le Secrétariat recueille des données sur les pratiques de gestion de l’information dans les différents ministères par le biais de la procédure d’évaluation annuelle prévue dans le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG). La procédure en question sert à vérifier la conformité des ministères à la Politique sur la gestion de l’information et à la Directive sur les rôles et responsabilités en matière de gestion de l’information. Les ministères sont tenus de démontrer qu’ils se sont dotés d’une stratégie de gestion de l’information pour réduire la complexité et le double emploi des procédures, promouvoir l’uniformisation, l’interopérabilité et le partage d’information, et optimiser la prestation des services dans leur organisation et dans l’ensemble du gouvernement fédéral. Ils doivent également faire la preuve qu’ils font des progrès dans la mise en œuvre de cette stratégie. Le Secrétariat est en train d’élaborer une carte routière du CRG pour instaurer une méthode progressive de mesure de la conformité à la Politique sur la gestion de l’information au cours des cinq prochains exercices. Un autre élément clé pour le CGR proviendra de l’évaluation des progrès enregistrés par les institutions dans la mise en œuvre des Directives sur la tenue des documents, qui est en voie d’élaboration. 

Le Secrétariat a également élaboré un profil des services internes de gestion de l’information pour permettre aux institutions d’évaluer les efforts relatifs qu’elles doivent déployer et leur capacité à assumer la gestion de l’information comme service interne. Il sera ainsi possible d’élaborer des normes de service et des indicateurs de rendement à cet égard. Le Secrétariat a entrepris par ailleurs d’élaborer un cadre de mesure du rendement en matière de gestion de l’information dans les ministères visés par la Politique sur la gestion de l’information, tant à l’échelle ministérielle qu’à l’échelle gouvernementale.  

Enfin, au cours de l’été 2008, le Secrétariat a créé le groupe de travail du ressourcement. Composé de sous-ministres adjoints, ce groupe a pour mandat d’envisager des solutions (par exemple la réaffectation de fonds et la création de services communs) pour faciliter l’amélioration constante de la capacité de gestion de l’information dans l’ensemble du gouvernement. On est en train d’élaborer un cadre de ressourcement pour la gestion de l’information. 

Les données recueillies pour la présente évaluation suscitent de graves inquiétudes quant à la qualité de l’information que le Commissariat a obtenue des institutions.

L’intérêt accru porté aux facteurs contextuels et à l’information qualitative, en plus des données quantitatives traditionnelles, a compliqué la réponse au questionnaire pour les institutions et l’analyse des données par le Commissariat.

Le Commissariat reconnaît que cette situation est en partie attribuable au préavis relativement court qu’il a donné aux institutions concernant la nature et l’ampleur de l’information à recueillir. Il reconnaît également que certaines institutions n’ont pas été en mesure de fournir l’information sans perturber leurs activités. Le Commissariat a été en mesure, tout au moins, d’obtenir des renseignements similaires à ceux fournis annuellement au Secrétariat du Conseil du Trésor3. Il a cependant détecté des irrégularités et des incohérences entre ces données et l’information que les institutions lui ont fournie, ce qui soulève des inquiétudes.

Le Commissariat en tire la conclusion que les données rassemblées par le Secrétariat du Conseil du Trésor ne brossent pas un tableau exact du rendement des institutions et que des données meilleures et plus abondantes sont essentielles pour permettre une bonne évaluation du rendement des diverses entités et de l’ensemble du système.

3 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Rapport concernant la Loi sur l’accès à l’information, http://www.tbs-sct.gc.ca/tbsf-fsct/350-62-fra.asp

Recommandation 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, à partir de l’exercice 2010–2011, rassemble d’autres données statistiques annuelles, concernant :

  1. le nombre de pages examinées pour les demandes de communication, au total et en moyenne par demande;
  2. le nombre de pages examinées pour les demandes de consultation reçues, au total et en moyenne par consultation;
  3. le nombre de pages communiquées en partie ou en totalité;
  4. le nombre de demandes traitées dans les délais prescrits;
  5. la durée moyenne de traitement d’une demande de communication.

Les prorogations de délai 

Le processus d’examen pour 2007-2008 a porté une attention particulière à l’utilisation des prorogations de délai par les institutions dans le but de réunir des éléments d’information concernant les répercussions de cette pratique sur les retards. Les institutions fédérales doivent traiter les demandes de communication dans les 30 jours suivant leur réception ou appliquer une prorogation de délai4. On ne peut recourir à une telle prorogation que si certaines conditions précises décrites à l’article 9 de la Loi sont réunies (voir l’encadré ci-dessous). La durée de ces prorogations n’est restreinte par aucune limite réglementaire — la seule norme étant que toute prorogation doit être « d’une période que justifient les circonstances. »

L’alinéa 9(1)a) permet à une institution de proroger le délai de réponse à une demande de communication si celle-ci vise un grand nombre de documents (ou suppose une recherche dans un grand nombre de documents) de telle sorte que l’observation du délai de 30 jours « entraverait de façon sérieuse » le fonctionnement de l’institution.

L’alinéa 9(1)b) permet à une institution de proroger le délai si les consultations nécessaires pour répondre à la demande ne peuvent être menées à terme dans les 30 jours.

L’alinéa 9(1)c) permet à une institution de proroger le délai dans les cas où l’avis visant la demande et l’intention de l’institution fédérale de communiquer de l’information doit être transmis à un tiers au terme de l’article 27.

Tout demandeur qui n’est pas satisfait du retard entraîné par une prorogation de délai peut déposer une plainte auprès du Commissariat. Toutefois, il existe peu de freins et contrepoids quant à l’utilisation des prorogations et leur durée, et le modèle de conformité prévu par la Loi est faible. Il suffit que les institutions fédérales informent le Commissaire de toute prorogation dépassant les 30 jours (selon le paragraphe 9(2) de la Loi). De plus, la Loi ne prévoit aucune sanction dans les cas où les avis ne sont pas fournis. Selon l’examen des avis reçus en 2007–2008, les institutions ne se sont pas toujours conformées à cette exigence.

Il existe par ailleurs peu de lignes directrices concernant l’utilisation des prorogations de délai et leur durée. Selon le Manuel du Conseil du Trésor, « La prorogation du délai doit tenir compte de la somme de travail nécessaire pour donner suite à la demande et porter sur une période aussi brève que possible ».5 Selon la jurisprudence de la Cour fédérale, les institutions doivent motiver de façon convaincante et valable toute prorogation de délai ainsi que sa durée.6

4Selon la Loi, répondre à une demande de communication veut dire donner au demandeur un avis écrit lui faisant savoir si le document demandé sera communiqué en tout ou en partie et, si l’accès est accordé, on doit lui fournir le document en tout ou en partie.

5Suite des politiques du Conseil du Trésor/Demandes/Prorogation, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=13779&section =text#cha14

6Canada (Commissaire à l’information) v. Canada (Ministre des Affaires étrangères) [1990] 3 C.F. 514, 526.

Le Commissariat s’est penché sur les tendances historiques des délais de réponse aux demandes de communication, gardant à l’esprit la disposition de la Loi selon laquelle les institutions doivent normalement répondre dans les 30 jours. Il a supposé au départ que des prorogations ne devraient être nécessaires que pour un petit nombre de demandes et qu’elles devaient être aussi brèves que possibles dans les circonstances. Bien que le Commissariat ne puisse tirer des conclusions sûres à partir des données recueillies quant au bien-fondé de toutes les prorogations, son analyse révèle une tendance à recourir davantage aux prorogations et pour des durées plus longues. Cette tendance ne s’explique pas par l’augmentation générale du nombre de demandes de communication au cours de la période. Le Commissariat aurait espéré tout au moins que l’augmentation du recours aux prorogations n’ait pas été supérieure à l’augmentation du nombre de demandes. En fait, il a plutôt constaté le contraire.

Le Commissariat doit se garder de tirer des conclusions fermes à partir d’un jeu de données ne portant que sur trois années et sur un ensemble restreint d’institutions. Les données relatives aux prorogations comportent également des irrégularités et des incohérences. Les entretiens menés par le Commissariat avec les représentants de diverses institutions ont mis en lumière plusieurs explications plausibles pour l’importance croissante des prorogations au cours des quelques dernières années. Le Commissariat a toutefois réuni suffisamment d’information probante pour se demander si l’ampleur du recours aux prorogations peut être pleinement justifiée aux termes de la Loi.

Ainsi, certaines institutions ont considérablement amélioré leurs résultats relativement aux présomptions de refus (demandes retardées au-delà des délais prévus par la Loi), tout en utilisant davantage les prorogations de délai. Cela est peut-être tout à fait légitime. Par les années passées, certaines présomptions de refus ont pu être attribuables au fait que les institutions ne s’étaient pas prévalues de prorogations de délai lorsque cela aurait été souhaitable. Cela dit, le Commissariat ne peut s’empêcher de se demander si le parallélisme entre l’amélioration des résultats relativement aux présomptions de refus et le recours accru aux prorogations de délai n’est pas dû au fait que les institutions se soucient davantage des notes de leur fiche de rendement que de la réalisation des objectifs fondamentaux de la Loi. Les entrevues menées par le Commissariat ont mis à jour la tactique qui consiste à utiliser des prorogations de longue durée comme assurance pour se prémunir contre des présomptions de refus. 

Le Commissariat s’inquiète également de voir les institutions utiliser les prorogations de délai pour composer avec l’insuffisance chronique du personnel des unités d’accès à l’information et avec les lacunes en matière de gestion des documents. Comme on l’a déjà souligné, les prorogations devraient constituer l’exception plutôt que la règle pour une unité qui est suffisamment pourvue en ressources et dotée d’un cadre efficace de gestion de l’information. En l’absence de l’une ou l’autre de ces conditions, ce qui est souvent le cas, il se peut que des institutions fédérales soient tentées de recourir aux prorogations de délai pour faciliter la gestion du volume de travail tout en respectant les délais prescrits.

Les prorogations de délai devront être utilisées de façon mieux disciplinée. Le Commissariat contrôlera de près les avis que lui présentent les institutions et les comparera au nombre de prorogations qu’elles déclarent au Secrétariat du Conseil du Trésor pour un exercice donné. Il entreprendra également une enquête systémique sur le recours aux prorogations par l’ensemble des institutions fédérales.

Les données concernant les prorogations devront également être améliorées et augmentées de manière à pouvoir évaluer si leur utilisation est conforme aux objectifs de la Loi.

Recommandation 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor apporte des éclaircissements concernant la méthode de déclaration des prorogations de délai et, à compter de l’exercice 2010–2011, qu’il subdivise les exigences de déclaration visant les prorogations selon les catégories suivantes :

  1. le nombre de demandes prorogées en vertu de l’article 9;

  2. la durée de prorogation pour chaque motif de prorogation (recherche, consultations, tiers):
    1. moins de 30 jours;
    2. 30–60 jours;
    3. 61–90 jours;
    4. 91–120 jours;
    5. 121–150 jours;
    6. 151–180 jours;
    7. 181–210 jours;
    8. 211–250 jours;
    9. plus de 250 jours, en multiples de 50 jours.

  3. pour chaque motif de prorogation (recherche, consultations, tiers), la durée moyenne réelle de réponse.

Les consultations

Les consultations présentent certains défis pour l’application de la Loi. Pourtant, elles n’ont pas eu droit à l’attention qu’elles méritent. Toute la question des consultations est essentiellement passée inaperçue, à tel point que l’on ne rassemble pas de données sur le volume des demandes de consultation traitées chaque année par les institutions. Exception faite des renseignements réunis au cas par cas lors d’enquêtes sur des plaintes ou durant le processus d’établissement des fiches de rendement, il n’existe aucune donnée sur les modalités de traitement des demandes de consultation par les institutions.

Selon les entrevues du Commissariat avec les institutions et les réponses fournies à son questionnaire, deux facteurs sont à la source des préoccupations que suscitent les demandes de consultation : tout d’abord, leur nombre et leurs répercussions sur le volume de travail des institutions; ensuite, les retards que ces demandes occasionnent.

Le nombre des demandes de consultation et leurs répercussions sur le volume de travail présentent un intérêt particulier. La nécessité de consulter découle de l’interdépendance des institutions qui résulte tout naturellement de l’intégration grandissante ou de l’ « horizontalité » des activités gouvernementales. Il est de plus en plus rare qu’une politique ou qu’une question opérationnelle donnée — et les documents qui les concernent — intéressent une seule institution fédérale. Conséquemment, les demandes de consultation viennent accroître le volume de travail des institutions. Par exemple, les demandes de consultation adressées au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international peuvent représenter jusqu’à 58 p. 100 de son volume de travail global; dans le cas du ministère de la Justice, le pourcentage peut atteindre 75 p. 100. Le fardeau que cela constitue pour les institutions n’est ni reconnu, ni mesuré, ni considéré sur le plan de l’affectation de ressources.

Le second facteur a trait aux retards qui résultent des consultations —notamment les consultations obligatoires qui engendrent une congestion appréciable dans l’ensemble du système.7 L’institution qui reçoit la demande de communication a l’entière responsabilité d’assurer le traitement dans les délais prescrits, mais doit s’en remettre à l’efficacité et à la bonne volonté de l’institution consultée. Lorsqu’une institution juge une consultation nécessaire, elle demande une prorogation de délai en se fondant sur une estimation du temps requis pour mener la consultation. Idéalement, l’estimation est faite conjointement avec l’institution consultée. En cas de sous-estimation du délai nécessaire, l’institution responsable ne respectera pas l’échéance réglementaire. En cas de surestimation, le traitement de la requête durera plus longtemps que nécessaire. Pour certaines institutions, le Commissariat a constaté un écart considérable entre la durée de prorogation stipulée aux fins de la consultation et le temps effectivement nécessaire pour obtenir une réponse de l’institution consultée, ce qui est fort préoccupant.

Les institutions ont adopté diverses pratiques pour pouvoir gérer le risque lié aux longs retards attribuables aux demandes de consultation. Par exemple, il se peut qu’une institution se limite à communiquer l’information ne faisant pas l’objet de la consultation, pour ensuite considérer le dossier clos.

Pourtant, le système n’est pas à cours de bonnes idées sur la façon d’améliorer les consultations. Le Commissariat a pu observer que les consultations sont efficaces ou menées avec diligence lorsque les institutions travaillent en plus étroite collaboration. Par exemple, le ministère de la Justice et Bibliothèque et Archives Canada utilisent des moyens de collaboration tels que des protocoles d’entente pour accélérer le traitement des demandes faisant l’objet de consultations. À la Défense nationale, on a créé une « équipe d’affectation des tâches » pour s’occuper des demandes de consultation que le ministère adresse ou reçoit. Justice Canada a également introduit un processus de traitement accéléré pour les demandes de consultation à faible risque concernant le secret professionnel.

De toute évidence, si une institution doit choisir d’affecter ses rares ressources à une demande de communication dont elle a la responsabilité ou à une demande de consultation provenant d’une autre institution, dont elle n’a pas la responsabilité, elle risque de privilégier la première pour éviter de compromettre sa cote de rendement. Or, le résultat optimal pour une institution donnée ne correspond pas nécessairement au résultat optimal pour le système d’accès à l’information dans son ensemble. La stratégie de gestion du risque d’une institution devient le problème d’une autre, et peut aussi s’avérer problématique pour le demandeur d’information.

7 Témoignages présentés à la 1re session de la 39e législature du Parlement,http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=2875419&Mode=1&Parl=39&Ses=1&Language=F

Recommandation 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor rassemble, à compter de l’exercice 2010–2011, des données statistiques annuelles sur les consultations en vertu des alinéas 9(1)b) et 9(1)c) :

  1. concernant les demandes de consultation adressées à d’autres institutions fédérales :
    1. le nombre de demandes de consultation transmises;
    2. le nombre de demandes de consultation obligatoires transmises en vertu de :
      1. l’article 15;
      2. l’article 16;
      3. l’article 69;
    3. iii. le nombre de pages transmises pour examen;
    4. la durée moyenne d’attente pour une réponse;
      1. pour l’ensemble;
      2. pour les consultations obligatoires;
  2. concernant les demandes de consultation reçues d’autres institutions fédérales :
    1. le nombre de demandes de consultation reçues;
    2. le nombre de pages examinées;
    3. le délai moyen de réponse;
  3. concernant les demandes de consultation adressées à des tiers (en vertu des alinéas 9(1)b) et 9(1)c)) :
    1. le nombre de demandes de consultations transmises;
    2. la durée moyenne d’attente pour une réponse.

Réponse aux recommandations 3, 4 et 5 

Collecte de données statistiques 

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information en 1983, le Secrétariat du Conseil du Trésor recueille des données statistiques par le biais des rapports annuels des ministères et organismes et il les publie tous les ans dans le bulletin Info Source. Plus récemment, la Loi fédérale sur la responsabilité a élargi le mandat du président du Conseil du Trésor concernant les statistiques. À cet égard, le Secrétariat du Conseil du Trésor est en train d’examiner la collecte des données statistiques pour s’assurer qu’elles sont utiles et fournissent un portrait complet du programme gouvernemental d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP). Le Secrétariat s’efforce de trouver une méthode équilibrée qui encouragera les institutions à se doter de solides pratiques sur le plan de la qualité et de la ponctualité. 

Dans une première étape, le Secrétariat a examiné la démarche et les méthodes de collecte des gouvernements provinciaux et étrangers dotés de systèmes semblables pour l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels. Il a ainsi constaté que le gouvernement du Canada mène en ce qui concerne le compte rendu de son rendement global. Il a également consulté les responsables de l’AIPRP, le Commissariat à la protection de la vie privée ainsi que le Commissariat à l’information pour déterminer les données qui seraient le plus utiles à toutes les parties tout en veillant à ne pas imposer un fardeau administratif excessif aux institutions fédérales.

On a ensuite fait appel à Statistique Canada pour examiner la collecte proposée et le contenu des nouveaux formulaires de relevés statistiques. Le Secrétariat préside un groupe de travail qui fournit périodiquement son avis sur la progression du dossier et qui participera à un projet pilote visant à évaluer la faisabilité de la collecte proposée. Pour l’instant, le Secrétariat envisage la collecte de données supplémentaires portant notamment sur les retards, les consultations et les prorogations de délai. Par la suite, des consultations seront entreprises avec des fournisseurs de logiciels pour s’assurer que la collecte proposée est réalisable. Le Secrétariat continuera de consulter à ce sujet les commissariats à l’information et à la protection de la vie privée. Il prévoit que la collecte de données statistiques supplémentaires commencera en 2010-2011. Le Secrétariat sera alors mieux placé pour évaluer la conformité des institutions fédérales avec les dispositions de la Loi et de la réglementation.  

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