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Fiches de rendement


Année


SOMMAIRE

Dans le cadre de son mandat qui vise notamment à promouvoir l’ouverture et la transparence de l’appareil gouvernemental, le Commissariat à l’information du Canada (le Commissariat) examine le rendement de certaines institutions fédérales pour évaluer leur degré de conformité aux dispositions de la Loi sur l’accès à l’information (la Loi) et ainsi cerner les problèmes à régler.

Le présent rapport spécial, portant sur l’exercice 2007-2008, reflète l’introduction d’un nouveau processus pour l’établissement des fiches de rendement des institutions fédérales, qui s’avère encore plus pertinent et utile pour aider le Parlement à accroître la reddition de comptes et la transparence. Ce processus amélioré renseigne davantage sur divers facteurs contextuels ayant une incidence sur le rendement d’une institution. Il permet également d’examiner d’importants problèmes qui se posent à l’échelle du système et auxquels la plupart des institutions sont confrontées sans pouvoir les contrôler.

Dans ce rapport, le Commissariat fait diverses recommandations au Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi qu’aux institutions visées pour les aider à remédier aux problèmes.

PROBLÈMES SYSTÉMIQUES

Lors de son évaluation globale du système, le Commissariat a cerné cinq éléments interreliés qui soulèvent des préoccupations, en l’occurrence la gestion de l’information, les prorogations de délai, les consultations, les ressources humaines et la formation, ainsi que le leadership.

La gestion de l’information

L’accès à l’information est largement tributaire des pratiques de gestion de l’information. Si certaines institutions ne gèrent pas efficacement l’information, il est fort probable qu’elles aient de la difficulté à répondre aux demandes d’information de façon complète et uniforme, dans les délais prévus.

Par conséquent, il est particulièrement préoccupant de constater que le respect des normes relatives à la gestion de l’information laisse à désirer dans l’ensemble du gouvernement fédéral. Des pratiques et des systèmes de gestion des documents dépassés, disparates ou inefficaces tendent à ralentir la recherche et l’obtention des dossiers. L’évaluation de cette année a également permis de relever certaines irrégularités ou incohérences entre l’information que les institutions ont fournie au Commissariat et les données recueillies par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

De toute évidence, le gouvernement fédéral n’a pas réussi à relever le défi de l’environnement moderne axé sur l’information numérique. Il est urgent de faire preuve de leadership et de prendre les mesures appropriées à l’échelle du gouvernement, dont l’élaboration et le maintien de pratiques et de ressources de gestion de l’information à la fine pointe de la technologie.

Les prorogations de délai

Une deuxième source de préoccupation réside dans l’utilisation des prorogations de délai, auxquelles les institutions ont recours lorsqu’elles ne sont pas en mesure de donner suite à une demande de communication dans le délai de 30 jours prévu par la Loi.

Contrairement à l’objectif prévu par la Loi, il semble que les prorogations de délai sont devenues la norme plutôt que l’exception. L’analyse du Commissariat révèle une tendance à recourir davantage aux prorogations de délai et pour des périodes plus longues. Certaines des institutions ayant fait l’objet d’un examen cette année ont mis en moyenne 120 jours pour répondre aux demandeurs.  

Diverses raisons peuvent expliquer cette tendance. Elle peut en partie être attribuable à la complexité et l’interdépendance accrues des activités gouvernementales, qui exigent davantage de partenariats et de consultations. Cela résulte peut-être aussi de certains défis sous-jacents — notamment un manque de ressources — qui compliquent la tâche des institutions lorsqu’il s’agit de répondre aux demandes en temps opportun. Enfin, il est possible que les institutions utilisent les prorogations de délai comme tactique pour éviter les présomptions de refus qui nuisent à la fiche de rendement.

Le Commissariat est également préoccupé par l’absence des freins et contrepoids nécessaires pour empêcher les abus et faire en sorte que les institutions recourent aux prorogations de délai pour des motifs légitimes et bien documentés. À l’heure actuelle, on trouve peu de lignes directrices sur les recours aux prorogations de délai et sur leur durée. De surcroît, peu de pouvoirs ont été accordés pour faire respecter les exigences actuelles et la Loi ne prévoit aucune sanction en cas de mauvais rendement.

De toute évidence, une plus grande discipline s’impose en ce qui concerne le recours aux prorogations de délai. Les irrégularités et les incohérences parmi les données disponibles ne permettent pas de tirer de conclusions définitives pour le moment. Toutefois, le Commissariat a recueilli suffisamment d’éléments qui montrent que le recours aux prorogations de délai et la durée de celles-ci ralentissent considérablement le traitement des demandes. Le Commissariat surveillera la situation de près et mènera une enquête systémique sur le recours aux prorogations de délai dans l’ensemble des institutions fédérales.

Les consultations

Les consultations sont devenues une source de préoccupation pour deux raisons : d’abord, l’augmentation de leur volume et leur incidence sur le volume de travail des institutions; ensuite, à cause des retards qu’elles entraînent et des pratiques de gestion du risque auxquelles elles donnent lieu.

Puisqu’une part considérable des activités gouvernementales suppose aujourd’hui la collaboration de plusieurs institutions, le nombre de demandes de consultations augmente rapidement et, par conséquent, alourdit le volume de travail des institutions. Or, ce fardeau additionnel n’est ni reconnu ni mesuré, et donc les ressources pour y répondre ne suffisent pas.

En outre, seule l’institution visée par la demande est actuellement tenue responsable du respect des exigences prévues par la Loi. Les institutions consultées n’ont aucun compte à rendre. Par conséquent, les institutions ont adopté certaines pratiques pour gérer le risque des longs délais liés aux demandes de consultation.

De toute évidence, il faut mieux documenter l’ampleur des demandes de consultation dans le but d’y allouer des ressources adéquates.

Les ressources humaines et la formation

Compte tenu d’une pénurie grave de personnel expérimenté dans le domaine, les institutions éprouvent de la difficulté à attirer et à garder des professionnels qualifiés pour gérer les activités liées à l’accès à l’information. Elles tentent de faire face à la pénurie en embauchant des consultants — mais cette pratique est insoutenable à long terme.

Le Commissariat estime urgent de recommander à nouveau que le gouvernement fédéral établisse des normes concernant l’embauche de spécialistes de l’accès à l’information et qu’il leur accorde une reconnaissance professionnelle dans le cadre d’un processus de certification.

Il faut noter qu’il n’y a actuellement aucune formation obligatoire dans le domaine de l’accès à l’information dans les institutions fédérales, en dépit des retombées positives considérables en termes de sensibilisation à la Loi et de l’amélioration du traitement des demandes d’accès à l’information.

Par conséquent, le Commissariat recommande que le Secrétariat du Conseil du Trésor collabore avec l’École de la fonction publique du Canada pour élaborer une stratégie d’apprentissage intégré destinée à l’ensemble de la fonction publique fédérale.

Le leadership

Le leadership constitue un facteur essentiel de la mesure suivant laquelle une institution respecte ses obligations aux termes de la Loi. Quand un cadre supérieur dit clairement que les demandes d’accès à l’information doivent faire l’objet d’une collaboration entière et efficace, les normes de rendement s’améliorent. Malheureusement, ce genre de leadership dépend de la volonté de gestionnaires responsables et engagés à passer à l’action. Si ces mêmes gestionnaires s’en vont à d’autres institutions, rien ne garantit le maintien de ces normes.

Le Commissariat s’attend à ce que le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) s’acquitte de ses responsabilités et exerce le leadership fort et de haut niveau que requiert le domaine de l’accès à l’information. À cette fin, le Commissariat recommande également que le SCT revoie ses critères actuels de mesure du rendement des institutions.

LES FICHES DE RENDEMENT DES INSTITUTIONS FÉDÉRALES

C’est l’analyse détaillée du rendement de dix institutions fédérales assujetties à la Loi qui a mis en lumière les problèmes systémiques dont il est fait état dans le présent rapport. Cet échantillon d’institutions a été choisi selon des critères précis, notamment, le rendement antérieur, le nombre de consultations auprès d’autres institutions à l’égard de demandes d’accès à l’information, le recours aux prorogations de délai, le processus d’approbation et les bonnes pratiques.

Le cadre d’évaluation utilisé cette année a été élargi pour offrir un tableau global du rendement des institutions. La fiche de rendement fournit une description des facteurs contextuels pertinents — par exemple, les modifications du volume de travail, la capacité, le processus ou le leadership — qui ont pu avoir une incidence sur la capacité de l’institution à respecter ses obligations aux termes de la Loi.

Les institutions ont reçu une note pour leur rendement global, allant de une à cinq étoiles. Pour 2007-2008, Justice Canada a obtenu la meilleure note en dépit de défis substantiels, notamment une hausse marquée du nombre de demandes de consultation de la part des autres institutions. Cette réussite est attribuable à la mise en œuvre, au cours des dernières années, de nouvelles pratiques qui ont entre autres permis à Justice Canada de répondre aux deux tiers des nouvelles demandes reçues au cours de l’exercice dans un délai de 30 jours et de traiter la plupart des demandes prorogées dans un délai de 90 jours. Bibliothèque et Archives Canada a, pour sa part, maintenu un rendement élevé par rapport à la période d’examen précédente, réussissant à répondre à environ trois quarts des demandes dans un délai de 30 jours. Cependant, il a été établi que la durée de la grande majorité des prorogations ne pouvait être justifiée.

Deux institutions ont présenté un degré de conformité acceptable en 2007-2008, soit le Bureau du Conseil privé (BCP) et Ressources naturelles Canada. Le Commissariat a évalué le rendement du bureau de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels du BPC à maintes reprises au cours de la dernière décennie, mais c’est la première fois qu’il évalue le rendement du service préposé aux Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques. Ce service est chargé d’établir si des documents contenant des renseignements confidentiels du Cabinet devraient être protégés de toute divulgation. Les institutions fédérales ont exprimé de nombreuses critiques concernant l’obligation de consulter ce service, se plaignant de ses délais de réponse. Le questionnaire utilisé cette année ne donne qu’un mince aperçu du processus de consultation relatif aux renseignements confidentiels du Cabinet. Un outil plus précis sera élaboré pour les évaluations à venir.

Les six autres institutions ont affiché un rendement inférieur à la moyenne en 2007-2008 pour diverses raisons. La plupart ont éprouvé des difficultés à cause d’une augmentation substantielle du volume de travail (nombre de demandes reçues, nombre de pages examinées et nombre de demandes de consultation reçues). Certaines ont eu recours à de nombreuses prorogations de délai prolongées, suivent des processus d’approbation compliqués et manquent de diligence lorsqu’il s’agit de répondre aux demandes de consultation.

L’Agence des services frontaliers du Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont élaboré et mis en œuvre un plan triennal d’amélioration, qui leur a permis de réduire considérablement l’arriéré de demandes au cours de la période visée par l’examen et d’améliorer divers éléments de leurs activités.

Santé Canada et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ont également consenti énormément d’efforts pour réduire l’arriéré de demandes. Toutefois, Santé Canada doit examiner et rationaliser son modèle de traitement pour éviter des délais additionnels et la GRC doit améliorer son système de gestion des demandes pour surveiller de plus près les divers aspects de ses activités.

Le volume de travail du ministère des Affaires étrangères a considérablement augmenté au cours de la période visée par l’examen, particulièrement à cause du nombre de demandes de consultation provenant des autres institutions fédérales. Comme ses ressources sont limitées, le délai moyen de réponse aux demandes de consultation est de 75 jours. Le Commissariat est sérieusement préoccupé par les consultations prolongées à cause de leur incidence sur tout le système d’accès à l’information.

Enfin, la mission canadienne en Afghanistan et la complexité du traitement des dossiers liés à une mission en cours demeurent un défi pour la Défense nationale. Cette situation a entraîné une augmentation du volume de travail et un recours croissant aux prorogations de délai pour alléger la tâche. De plus, elle a donné lieu à la création d’un groupe de travail interne chargé d’examiner l’information de nature délicate liée à la mission en cours. Dans l’ensemble, le processus d’accès à l’information a été ralenti.  

LES ENGAGEMENTS DU COMMISSARIAT À L’INFORMATION

Tout en mettant en œuvre son nouveau processus d’établissement des fiches de rendement, le Commissariat a trouvé des façons d’améliorer son propre travail. Ainsi, il remaniera la classification utilisée pour décrire l’issue des plaintes, afin que celle-ci fournisse de l’information plus utile et plus juste concernant les réponses des institutions. En outre, d’ici 2009-2010, le Commissariat mettra en place des critères pour évaluer la mesure suivant laquelle les institutions communiquent de l’information conformément aux dispositions de la Loi. Enfin, le Commissariat s’engage à mieux informer les institutions fédérales, suffisamment à l’avance, du processus entourant l’établissement de la fiche de rendement et des exigences qui y sont liées.


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